Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2017.00133
Beschluss
der 4. Kammer
vom 28. Juni 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Kirchenrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend vorsorgliche Einstellung im Amt ,
hat sich ergeben:
I.
A ist in der Evangelisch-reformierten Kirchgemeinde B seit Längerem Mitglied der Kirchenpflege. Ihn sowie den Kirchenpflegepräsidenten betreffend eröffnete der Kirchenrat der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich im Januar dieses Jahres ein Administrativverfahren und ordnete eine Administrativuntersuchung an. Mit Beschluss vom 8. Februar 2017 stellte er A für die Dauer dieses Administrativverfahrens, höchstens aber bis zum Ende der Wahlperiode 2014–2018 ab sofort vorsorglich im Amt ein, entzog einem Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung und nannte als Anfechtungsmöglichkeit den binnen 30 Tagen bei der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche zu erhebenden Rekurs.
II.
A gelangte gegen den Beschluss vom 8. Februar 2017 am 22. gleichen Monats mit Rekurs (richtig: Beschwerde) an das Verwaltungsgericht, weil "einige Personen in meinem Umfeld meinten ich müsse ihn im Verwaltungsgericht des Kantons Zürich einreichen"; er beantragte, die Einstellung im Amt sei aufzuheben, ersuchte um Wiedererteilen der aufschiebenden Wirkung und machte geltend: "Ich besitze eine junge Firma, […] und man zerstört seitens des Kirchenrates nicht nur […] meinen Ruf sondern […] auch […] meine Firma. Man verunmöglicht mir zudem meine politische Kariere jemals fortsetzen zu können." Wie angekündigt, rekurrierte er später – am 8. März – in derselben Sache ebenso bei der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche.
Ein anschliessend gepflogener Meinungsaustausch zwischen Rekurskommission und Verwaltungsgericht ergab zuletzt, dass beiderseits die landeskirchliche Behörde als vorliegend zuständig erachtet werde.
Je unterm 28. März 2017 nahmen A und der Kirchenrat die Gelegenheit wahr, sich dazu zu äussern; Ersterer befürwortete die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, Letzterer diejenige der Rekurskommission.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Anrufen des Verwaltungsgerichts erscheint nicht als offenkundig unstatthaft im Sinn des § 38b lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2). Deshalb käme intern einzelrichterliche Erledigung der Beschwerde vorliegend nur in Betracht, wenn diese gemäss § 38b lit. c VRG erstens einen Streitwert aufwiese, der zweitens Fr. 20'000.- nicht überstiege. Ein solcher unbekannter Höhe könnte dem Rechtsmittel an sich eignen, falls der Beschwerdeführer für seine Kirchenpflegetätigkeit eine Entschädigung bezöge, die während der Einstellung im Amt ausbliebe; hierüber verraten die Akten nichts. Wie es sich insofern verhalte, darf – was alsbald zu zeigen ist – freilich dahinstehen.
Zunächst jedoch gilt es Zweierlei zu ergänzen: Ob sich zum einen der Beschluss des Beschwerdegegners vom 8. Februar 2017 unter dem Gesichtswinkel eines Zwischenentscheids oder überhaupt anfechten lasse (vgl. Geschäftsleitung der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich, 1. März 2017, Geschäft Nr. 2017-02, E. 4.3 f. [https://www.zhref.ch/organisation/landeskirche/rekurskommission/entscheide-1]; VGr, 17. März 2017, VB.2017.00128, E. 2), braucht vorliegend nicht geprüft zu werden, wie sich ebenfalls herausstellen wird. Zum andern spielte ein allfälliger Streitwert kaum eine Rolle, weil hier nicht finanzielle Aspekte im Vordergrund zu stehen scheinen (siehe Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 10; VGr, 29. Juni 2015, VB.2015.00088, E. 1.2).
Sollte dieser Fall prinzipiell einzelrichterlicher Entscheidung unterliegen, darf er kraft des § 38b Abs. 2 VRG zur Erledigung trotzdem einer Kammer übertragen werden, wenn er grundsätzliche Bedeutung hat. Letzteres trifft hier für das Problem der sachlichen Zuständigkeit zu. Entgegen dem Beschwerdeführer ist nämlich nicht ersichtlich, dass das Verwaltungsgericht je "Rekurse von Kirchenpflegern gegen Beschlüsse des Kirchenrates […] behandelte". Ob es das tun müsse, fragt sich hier vielmehr zum ersten Mal bzw. konnte die Kammer jüngst noch offenlassen (VGr, 19. April 2017, VB.2016.00678, E. 1.2).
2.
Nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 3 ff. und 12 ff.).
2.1 Laut § 18 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 lit. b des Kirchengesetzes vom 9. Juli 2007 (KiG, LS 180.1) sowie § 7 Abs. 1 der Verordnung zum Kirchengesetz und zum Gesetz über die anerkannten jüdischen Gemeinden vom 8. Juli 2009 (KiV, LS 180.11) lassen sich Anordnungen kirchlicher Organe wie des Beschwerdegegners bei staatlichen Organen anfechten, soweit sie sich unmittelbar auf kantonales Recht stützen bzw. die Verletzung unmittelbar anwendbaren kantonalen Rechts geltend gemacht wird (siehe Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19b N. 69). Handelt es sich um einen Verstoss gegen kirchlich-körperschaftliches Recht, bestimmt dieses auch den Rechtsweg (§ 7 Abs. 2 KiV). Bei gleichzeitiger Anrufung staatlicher und kirchlicher Behörden regeln die zuständigen Instanzen in einem Meinungsaustausch – so hier geschehen – das Vorgehen (§ 7 Abs. 3 KiV; vgl. Plüss, § 5 N. 32).
Der angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 224 Abs. 1 und 3 der von der Kirchensynode der Evangelisch-reformierten Landeskirche erlassenen Kirchenordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich vom 17. März 2009 (KirchenO, LS 181.10); danach kann der Kirchenrat unter gewissen Bedingungen Mitglieder der kommunalen und Bezirkskirchenpflegen sowie Vorstände der Pfarr- und Diakonatskapitel längstens bis zum Ablauf der Wahlperiode – gemäss Abs. 2 auch Pfarrpersonen, Angestellte von Kirchgemeinde(verbände)n sowie andere mit kirchlichen Funktionen betraute Personen im Dienst oder – im Amt einstellen und gelten für vorsorgliche Massnahmen das Verwaltungsrechtspflegegesetz sowie die Personalverordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich vom 11. Mai 2010 (PVO, LS 181.40). Es geht also nicht um unmittelbar, sondern einzig im Fall des Verwaltungsrechtspflegegesetzes nur um durch kirchenrechtlichen Verweis anwendbares kantonales Recht (siehe VGr, 15. Mai 2013, VB.2013.00023, E. 3; Bosshart/Bertschi, § 19b N. 68; § 5 Abs. 3 KiG in Verbindung mit § 2 KiV; gegenteiliger Auffassung der Beschwerdeführer).
(Sich nicht auf unmittelbar anwendbares kantonales Recht stützende) Entscheide kirchlicher Behörden lassen sich letztinstanzlich prinzipiell an eine Rekurskommission oder, sofern von der einschlägigen Kirchenordnung nicht vorgesehen, an das Verwaltungsgericht weiterziehen (§ 18 Abs. 3 Satz 1 KiG). Die Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche beurteilt unter anderem Rekurse gegen erstinstanzliche Anordnungen des Kirchenrats, sofern es sich nicht um solche im Bereich des Personalrechts dreht (Art. 228 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 KirchenO). Der angefochtene Beschluss unterläge also bloss der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde, wenn er sich als personalrechtlicher erwiese (vgl. Bosshart/Bertschi, § 19b N. 71; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1325a; Geschäftsleitung der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich, 1. März 2017, Geschäft Nr. 2017-02, E. 3.1 [https://www.zhref.ch/organisation/landeskirche/rekurskommission/entscheide-1]; VGr, 17. März 2017, VB.2017.00128 E. 1 Abs. 2, und 19. April 2017, VB.2016.00678, E. 1.1). Im Übrigen sind die kirchlichen Rekurskommissionen durchaus dem Verwaltungsgericht gleichgeordnete ober(st)e Gerichte im Kanton (dazu BGr, 25. November 2013, 2C_124/2013 [= ZBl 115/2014, S. 663], E. 1.3 – 29. Januar 2016, 8C_451/2015, E. 2 – 20. Februar 2017, 1C_473/2016, E. 1.2; Jaag/Rüssli, Rz. 2034b; Bosshart/Bertschi, § 19b N. 70; Griffel, Kommentar VRG, § 26c N. 4; anderer Meinung der Beschwerdeführer).
2.2 Nach der Kammerpraxis liegt eine personalrechtliche Sache vor, wenn es in einem Verfahren um einschlägige Fragen zwischen Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden geht, und ist das in weitem Sinn zu verstehen; umfasst werden beispielsweise selbst Anordnungen gegenüber Behördenmitgliedern, die in Dienst oder Auftrag des Gemeinwesens auf öffentlichrechtlicher Grundlage entgeltlich Arbeit leisten, soweit diese Anordnungen die dienstliche Stellung betreffen, also etwa auch Entschädigungen (Plüss, § 13 N. 85; VGr, 27. Juni 2007, PB.2006.00035, E. 1.3 [jedoch im konkreten Fall eines Behördendolmetschers zweifelnd wiederum E. 6 Abs. 1] – 19. November 2014, VB.2014.00305, E. 4.2 – 8. Juli 2015, VB.2014.00420, E. 4.1 – 27. Januar 2016, VB.2015.00564, E. 5.2 Abs. 2). Die erwähnten sowie andere gleichartige, indes unveröffentlichte Entscheide beschlugen übrigens stets finanzielle Forderungen (ebenso VGr, 19. April 2000, PB.1999.00023 [auszugsweise in RB 2000 Nr. 147; ZBl 102/2001, S. 91], E. 1 und 3, sowie 13. Mai 2009, PB.2008.00042, E. 2.2 und E. 5).
Klarerweise beeinträchtigt der angefochtene Beschluss die Stellung des Beschwerdeführers als Mitglied einer Gemeindekirchenpflege öffentlichen Rechts (siehe §§ 1 und 17 KiG). So nahm der Vorsitzende zuerst an, es handle sich hier um eine personalrechtliche Angelegenheit, die deshalb in die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts falle. Dabei blieb allerdings die Frage nach der weiteren Voraussetzung ausser Acht, ob der Beschwerdeführer für sein Amt grundsätzlich ein Entgelt beziehe. Das ist unbekannt, wie oben 1 Abs. 1 gesagt (vgl. § 17 KiG in Verbindung mit § 63 Abs. 3 Sätze 2 f. des Gemeindegesetzes vom 26. Juni 1926 [LS 131.1]). Immerhin würde etwas befremden, wenn sich bei den vorliegenden Gegebenheiten insofern ein ehrenamtlich tätiger Kirchenpfleger an die Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche, ein honorierter hingegen an das Verwaltungsgericht wenden müsste.
Nun wird sich aber weisen, dass dieses selbst für einen solchen unzuständig sei.
2.3 Die Rekurskommission hält sinngemäss dafür, weil der angefochtene Beschluss im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens gefasst worden sei, handle es sich eben um einen aufsichts- und nicht um einen personalrechtlichen. Dem ist nicht beizupflichten. Ergeht eine Anordnung in Ausübung der Aufsicht, besagt dies nämlich nichts über das beschlagene Rechtsgebiet bzw. gegen das Vorliegen einer personalrechtlichen Sache.
Zudem tönt die Rekurskommission an, das Verwaltungsgericht lege § 13 Abs. 3 (ersten Halbsatz und § 65a Abs. 3 Satz 1) VRG über die (teilweise) Kostenfreiheit personalrechtlicher Verfahren "grosszügig" aus, damit auch Behördenmitglieder in den Genuss dieser Bestimmung(en) kämen. Dem lässt sich ebenso wenig beitreten, geht die Praxis der personalrechtlichen Qualifikation einschlägiger Streitigkeiten doch auf eine Zeit zurück, als es hierfür noch gar keine Kostenfreiheit gab (vgl. Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, [1. A.,] Zürich 1978, § 82 N. 10; VGr, 19. April 2000, PB.1999.00023, E. 1 mit Verweis auf RB 1970 Nr. 16; § 13 Abs. 3 VRG in der ursprünglichen [GS I 342 ff., 344] und der seit 1998 geltenden Fassung; § 80b VRG in der von Anfang 1998 bis Mitte 2010 sowie § 65a Abs. 2 bzw. 3 VRG in den ab dann bzw. seit 2011 in Kraft stehenden Fassungen [OS 54 268 ff., 277 und 290; OS 65, 390 ff., 405 sowie 437 und 953 ff., 960 f.]).
Die Vorbehalte in den beiden vorigen Absätzen ändern freilich nichts daran, dass den weiteren und hinreichenden Erwägungen der Rekurskommission für deren Zuständigkeit zuzustimmen ist.
2.4 Art. 99 KirchenO mit dem Randtitel "Personalrecht" sagt in den Abs. 2 f., die Kirchensynode erlasse für Pfarrpersonen sowie Angestellte der Kirchgemeinden und der Landeskirche eine Personalverordnung, welche insbesondere Begründung, Ausgestaltung sowie Auflösung des Arbeitsverhältnisses, die sich daraus ergebenden Rechte und Pflichten sowie die Grundzüge der Entlöhnung regle. Die Rekurskommission argumentiert zutreffend, wenn Art. 228 Abs. 2 KirchenO ein Rechtsmittel an sie im Bereich des Personalrechts verbiete, müsse letzterer Begriff mit jenem des Art. 99 KirchenO übereinstimmen, der etwa Kirchenpflegemitglieder nicht umfasse; das bestätige denn auch § 1 Abs. 1 PVO, wonach der Personalverordnung (lediglich) Pfarrpersonen, Angestellte von Kirchgmeinde(verbände)n und Landeskirche unterstünden; da der Kompetenzausschluss für die Rekurskommission in der Kirchenordnung und nicht im staatlichen Recht verankert sei, gelte es ihn ebenso nach Massgabe des landeskirchlichen Rechts auszulegen (siehe Geschäftsleitung der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche, 1. März 2017, Geschäft Nr. 2017-02, E. 3 [https://www.zhref.ch/organisation/landeskirche/rekurskommission/entscheide-1]).
Immerhin gilt grundsätzlich die Personalverordnung laut deren § 1 Abs. 2 sinngemäss selbst für die Mitglieder des Kirchenrats, welcher in Art. 99 Abs. 2 f. KirchenO aber keine Erwähnung findet und ebenso eine Behörde darstellen dürfte, deren Mitglieder der Begriff des Personalrechts nach der Rekurskommission nicht einschliesst (Geschäftsleitung der Rekurskommission, 1. März 2017, Geschäft Nr. 2017-02, E. 3.2 Abs. 1, [https://www.zhref.ch/organisation/landeskirche/rekurskommission/entscheide-1]). Und seltsam mutet an, dass Art. 224 KirchenO bei der Einstellung in Amt etwa von Kirchenpflegemitgliedern (Abs. 1) – diese fallen ja weder unter das Personalrecht im Sinn der erwähnten Bestimmungen noch in den Anwendungsbereich der Personalverordnung – für vorsorgliche Massnahmen ausser auf das Verwaltungsrechtspflegegesetz trotzdem auch auf die Personalverordnung verweist (Abs. 3).
Solche leisen Zweifel müssen jedoch dem Grundsatz weichen, dass eine – wie hier – jedenfalls vertretbare Auslegung von Recht der Landeskirche, als deren oberstes Rechtspflegeorgan die Rekurskommission amtet, der eventuell abweichenden Meinung des nicht höherrangigen Verwaltungsgerichts vorgeht (die Kammer wandte auf ein Behördenmitglied denn etwa auch für dieses eigentlich nicht geltendes Personalrecht an [VGr, 19. April 2000, PB.1999.00023 [auszugsweise in RB 2000 Nr. 147; ZBl 102/2001, S. 91], E. 2]). Damit wird ein möglicher positiver Kompetenzkonflikt vermieden, und ein negativer droht angesichts der aufgezeigten Kammerpraxis kaum. Letztere kann im Übrigen fortbestehen. Ohnehin beabsichtigt die Landeskirche, ab dem Jahr 2019 das Anrufen ihrer Rekurskommission auch im Bereich des Personalrechts zu gestatten (siehe S. 4, 6, 9 und 68 der Vernehmlassungsvorlage für eine teilrevidierte Kirchenordnung [https://www.zhref.ch/vernehmlassung]).
2.5 Mithin ist mangels sachlicher Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf das Rechtsmittel nicht einzutreten; dessen Weiterleitung an die kompetente Rekurskommission zur Behandlung erübrigt sich, weil der Beschwerdeführer bereits auch an diese gelangt ist (siehe Plüss, § 5 N. 34). Durch den heutigen Entscheid verliert das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Rechtsmittelwirkung seinen Gegenstand.
3.
Dem vor Verwaltungsgericht als Verlierer erscheinenden Beschwerdeführer sind aufgrund des § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG die Gerichtskosten zu belasten (vgl. Plüss, § 65a N. 20 in Verbindung mit § 13 N. 65; VGr, 6. Juli 2016, VB.2016.00281, E. 3). Nichts anderes gälte bei personalrechtlicher Qualifikation der Sache. Entbehrte diese einen Streitwert, entfiele die prinzipielle Kostenfreiheit, weil es sich um eine Angelegenheit offenbar grosser Tragweite für den Beschwerdeführer handelt (siehe oben II Abs. 1; Plüss, § 65a N. 28–30; VGr, 5. April 2017, VB.2016.00653, E. 4.1, und 19. April 2017, VB.2016.00678, E. 7.1). Selbst wenn es einen Fr. 30'000.- nicht überschreitenden Streitwert gäbe, hätte der Beschwerdeführer im Sinn des § 65a Abs. 3 VRG unangemessenen Aufwand verursacht, indem er entgegen der zutreffenden Rechtsmittelbelehrung des Beschwerdegegners das Verwaltungsgericht angerufen hat (dazu vorn I f. sowie die gegenwärtigen Erwägungen; Plüss, § 65a N. 37 ff. in Verbindung mit § 13 N. 88; VGr, 17. März 2017, VB.2017.00128, E. 3 Abs. 1).
4.
Zur Rechtsmittelbelehrung in Ziff. 4 des nachstehenden Beschlussdispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Gegen diesen Entscheid lässt sich in Lausanne grundsätzlich Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ergreifen. Das müsste aber in Luzern geschehen, falls es hier um eine vermögensrechtliche Sache eines Arbeitsverhältnisses mit einem mindestens Fr. 15'000.- betragenden Streitwert gehen oder sich bei Unterschreiten der genannten Schwelle eine Rechtsfrage prinzipieller Bedeutung stellen sollte (Art. 83 lit. g und Art. 85 Abs. 1 lit. b sowie Abs. 2 BGG); sonst käme daselbst nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG in Betracht, wobei ein Anstrengen beider Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift zu erfolgen hätte (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Wenn sich der gegenwärtige die verwaltungsgerichtliche Kompetenz verneinende Beschluss übrigens heute beim Bundesgericht anfechten lassen dürfte (siehe Bertschi, § 19a N. 35 ff.; Hans-Jakob Mosimann, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Thomas Geiser et al. [Hrsg.], Prozessieren vor Bundesgericht, 4. A., Basel 2014, S. 199 ff., Rz. 4.20; Karl Spühler/Heinz Aemisegger in: Karl Spühler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Zürich/St. Gallen 2013, Art. 92 N. 4; BGr, 18. März 2014, 9C_582/2013, E. 1.1 [in BGE 140 V 58 nicht publizierte Erwägung]), verlangt Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG dafür immerhin einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid; wie anzumerken bleibt, sprach das Bundesgericht einem vergleichbaren Entscheid solche Letztinstanzlichkeit unter früherem Recht noch ab (8. März 2006, 1A.39/2006, E. 1).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 1'560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtkosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Gegen diesen Beschluss kann im Sinn der Erwägung 4 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, bzw. Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.