Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2017.00128
Verfügung
des Einzelrichters
vom 17. März 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Jso Schumacher, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kirchenrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend vorsorgliche Einstellung im Amt ,
hat sich ergeben:
I.
A wurde durch die Stimmberechtigten der Evangelisch-reformierten Kirchgemeinde C im Jahr 2016 als Pfarrerin für eine neue Amtsperiode von vier Jahren bestätigt (siehe Art. 21 Abs. 1 der Kirchenordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich vom 17. März 2009 [KirchenO, LS 181.10]); mit Beschluss vom 18. Januar 2017 stellte sie der Kirchenrat der Kantonalzürcher Evangelisch-reformierten Landeskirche unter Lohnfortzahlung per sofort bis auf Weiteres – mindestens aber für die Dauer eines im November 2016 eröffneten, sie betreffenden Administrativverfahrens – vorsorglich im Amt ein (Dispositiv-Ziff. 1), ordnete hinsichtlich ihrer eine Administrativuntersuchung an (Dispositiv-Ziff. 2), entzog einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. 4) und nannte in Dispositiv-Ziff. 5 als Rechtsmittel gegen Dispositiv-Ziff. 1 sowie 4 die binnen 30 Tagen beim Verwaltungsgericht zu erhebende Beschwerde.
Der Kirchenrat stützte sich für die vorsorgliche Einstellung im Amt auf § 46 der Personalverordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche vom 11. Mai 2010 (PVO, LS 181.40) mit dem (Rand-)Titel "Vorsorgliche Massnahmen". Nach dessen Abs. 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 lit. c PVO kann der Kirchenrat unter anderem eine Pfarrerin vorsorglich im Amt einstellen, wenn etwa die Voraussetzungen für eine Abberufung gemäss Art. 133 KirchenO als gegeben erscheinen (lit. b) – was eine wesentliche Frage in der zu führenden Administrativuntersuchung bilde –, oder – so verhalte es sich hier jedenfalls – gegen diese Person wegen eines Vergehens oder Verbrechens ein Strafverfahren eingeleitet worden ist (lit. c) oder kirchliche oder öffentliche Interessen oder eine Administrativuntersuchung es erfordern (lit. d).
Zur Weiterziehbarkeit erwog der Kirchenrat, es handle sich um einen Zwischenentscheid, der sich nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) und Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) anfechten lasse, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohe; das treffe bei vorsorglichen Massnahmen regelmässig zu.
II.
A liess am 16. Februar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und diesem beantragen, unter Entschädigungsfolge sowie in Wiederherstellung der aufschiebenden Rechtsmittelwirkung Dispositiv-Ziff. 1 und 4 (jedoch ausdrücklich nicht Ziff. 2) des Kirchenratsbeschlusses vom 18. Januar 2017 aufzuheben, also hauptsächlich nicht die Administrativuntersuchung, sondern die vorsorgliche Einstellung im Amt zu beenden. Zur Begründung, dass ein Weiterzug statthaft sei, heisst es insofern lediglich:
" Die vorläufige Einstellung im Amt gehört zu den einschneidendsten personalrechtlichen Massnahmen und dies vor allem bei Amtsträgern, die ihr Amt zu einem grossen Teil öffentlich, im Kontakt mit der Bevölkerung ausüben. Wenn eine Pfarrerin nicht mehr predigt, für ihre Gemeinde nicht mehr da ist, ergibt sich schnell der Eindruck eine[r] fristlosen Entlassung oder sonst eines besonders unkorrekten Verhaltens. Es kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerin von den Stimmberechtigten ihrer Gemeinde gewählt worden ist. Die Ausübung ihres Pfarramtes ist daher nicht nur ihre Pflicht, sondern auch ihr Recht, welches ihr der Kirchenrat mit seinem angefochtenen Beschluss zu Unrecht streitig macht."
Der Einzelrichter erwägt:
1.
Die Beschwerde ist jedenfalls wegen offenkundiger Unzulässigkeit im Sinn des § 38b Abs. 1 lit. a VRG und weil sie auch keine grundsätzlichen Fragen im Sinn des § 38b Abs. 2 VRG aufwirft, gerichtsintern durch den Einzelrichter zu erledigen (siehe VGr, 26. September 2016, VB.2016.00569, E. 1 Abs. 1 mit Hinweis, auch zum Folgenden; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 7 in Verbindung mit Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28a N. 8; Bertschi, § 38b N. 20 ff.). Irgendwelcher Weiterungen in Anwendung der §§ 56 ff. VRG bedarf es zuvor nicht (dazu ABl 2009, 801 ff., 972).
Kraft des § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen. Es ist für Beschwerden wie vorliegend gegen erstinstanzliche Anordnungen des Kirchenrats auf dem Gebiet des Personalrechts nach § 18 des Kirchengesetzes vom 9. Juli 2007 (KiG, LS 180.1) in Verbindung mit Art. 228 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 KirchenO sowie § 48 PVO kompetent (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19b N. 68–71).
Die übrigen Eintretensbedingungen erscheinen ebenfalls erfüllt. Allerdings gibt es eine entscheidende, sogleich zu erörternde Ausnahme:
2.
Mit Fug bezeichnet der Beschwerdegegner die Einstellung im Amt als Zwischenentscheid in Form einer vorsorglichen Massnahme und bestreitet die Beschwerdeführerin das nicht (vgl. Bertschi, § 19a N. 31; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 8; VGr, 22. Oktober 2015, VB.2015.00387, E. 5.2 Abs. 1).
2.1 Ein Zwischenentscheid lässt sich nur weiterziehen, falls das ebenso für die Hauptsache gilt (siehe § 44 Abs. 3 VRG; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 44 N. 33 f.; VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00449, E. 1.1). Letzteres erschiene fraglich, wenn man als solche die angeordnete Administrativuntersuchung betrachtete, welcher die Einstellung im Amt hier nicht einmal ausschliesslich dient (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 7 f.; VGr, 29. Januar 2015, VB.2014.00663, E. 2.2.1). Diese Untersuchung bildet aber ihrerseits keinen Selbstzweck, sondern soll je nach Ausgang entweder in eine Abberufung gemäss Art. 133 KirchenO bzw. sonstwie "weiterführende personalrechtliche Schritte" gegenüber der Beschwerdeführerin münden oder gerade keine derartigen Folgen zeitigen; deshalb greift ja die Einstellung auch mindestens für die Dauer des Administrativverfahrens.
Wohl beschwerdefähige Hauptsache, für welche das Verfahren noch gar nicht eingeleitet worden zu sein braucht, sind also künftige personalrechtliche Anordnungen bzw. ist im Sinn des § 46 Abs. 2 Satz 2 PVO ein dereinstiger Entscheid über die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses samt der Frage, ob die Beschwerdeführerin den während der Einstellung im Amt weiterhin gewährten Lohn zurückzahlen müsse (vgl. Kiener, § 6 N. 32; Stefan Vogel, Vorsorgliche Massnahmen, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2008, S. 87 ff., 96; Bernhard Rüdy, Administrativuntersuchungen und ihre dienstrechtlichen Konsequenzen, in: Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht, Verwaltungsorganisationsrecht – Staatshaftungsrecht – öffentliches Dienstrecht, Jahrbuch 2012, Bern 2013, S. 119 ff., 133–135).
Im Übrigen wirkt der Grundsatz, dass die Weiterziehbarkeit
einer Neben- von jener der Hauptsache abhänge, ohnehin – wohl aus Rücksicht auf
Rechtsschutzbedürfnisse – aufgeweicht. Kein beim Bundesgericht anfechtbarer
Entscheid liegt beispielsweise vor, wenn eine Behörde auf eine Aufsichtsanzeige
nicht eintritt oder eine solche abweist bzw. ihr keine Folge gibt (Felix
Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 5, mit Zitaten zum
alten Verfahrensrecht in Fn. 7; Hans-Jakob
Mosimann, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Thomas
Geiser et al. [Hrsg.], Prozessieren vor Bundesgericht, 4. A., Basel 2014,
beim Nebenpunkt einer Kostenauflage tun (Thomas Häberli, Basler Kommentar,
2011, Art. 83 BGG N. 9; VGr, 29. März 2012, VB.2012.00107,
E. 4.1 Abs. 3). In letzterer Hinsicht hat sich das Bundesgericht
freilich schon gegenteilig geäussert (19. August 2010, 8C_103/2010,
E. 1.2 und 1.4, sowie 1. Juli 2011, 8C_173/2011, E. 1 f.).
2.2 Ein wie vorliegend anderer separat eröffneter Zwischenentscheid als einer über Zuständigkeit sowie Ausstand lässt sich nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 BGG anfechten, wenn entweder er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder die Gutheissung des Rechtsmittels sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Letzteres fällt bei der gegenwärtigen vorsorglichen Massnahme von vornherein ausser Betracht (Nicolas von Werdt in: Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 93 N. 33; etwas zurückhaltender Kiener, § 6 N. 36); Ersteres versteht sich hier abweichend vom Beschwerdegegner nicht von selbst. Im Ergebnis geht nämlich die Praxis nicht unbesehen von einem irreparablen Nachteil aus (so aber Kiener, § 6 N. 36), sondern muss ein solcher insbesondere durch rechtskundig vertretene Personen dargetan werden, sofern er nicht in die Augen springt; die angerufene Instanz muss den Nachteil jedenfalls zu erkennen vermögen (Bertschi, § 19a N. 47 f. mit Hinweisen; VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3.1 Abs. 1 – 7. November 2014, VB.2014.00293, E. 1.3.4 Abs. 3 – 21. April 2016, VB.2015.00305, E. 5.3.1).
Weder springt in die Augen noch tut die Beschwerdeführerin dar, warum es einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bedeute, dass die vorläufige Einstellung im Amt vor allem etwa bei Pfarrpersonen einerseits zu den einschneidendsten personalrechtlichen Massnahmen gehöre und ihr damit anderseits Unrecht geschehe (siehe oben II, auch zum Folgenden). Insofern bleibt bloss noch das Vorbringen, es ergebe sich schnell der Eindruck einer fristlosen Entlassung oder sonst eines besonders unkorrekten Verhaltens. Das genügt freilich ebenso wenig. Denn von vornherein reicht eine Verfahrensverlängerung für sich allein nicht (Kiener, § 6 N. 36, gleichfalls zum Nachstehenden). Vielmehr bedürfte es des Schaffens von Tatsachen, die nicht oder nur schwer wiedergutzumachen wären; solches lässt sich jedoch nicht erkennen. Den Medien wurde die Einstellung der Beschwerdeführerin im Amt als vorsorgliche Massnahme am 23. Januar 2017 kommuniziert, ohne hierbei auf eine erfolgte bzw. unmittelbar drohende fristlose Entlassung oder sonst auf ein besonders unkorrektes Verhalten der Beschwerdeführerin nur schon anzuspielen.
Es kommt hinzu, dass das Verwaltungsgericht vorbehältlich hier unersichtlicher Ausnahmen unter anderem die Einstellung im Amt nicht – wie das Rechtsmittel einzig beantragt – aufheben, sondern gegebenenfalls bloss deren Unrechtmässigkeit konstatieren sowie hierfür eine Entschädigung durch das Gemeinwesen bestimmen darf (§ 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG; VGr, 2. Dezember 2015, VB.2015.00105, E. 4.1 und E. 5.4 je Abs. 2; Griffel, § 27a N. 1 ff., und Donatsch, § 63 N. 31 ff., je mit Kritik an der gesetzlichen Lösung; zur Kontroverse VGr, 5. März 2014, VB.2013.00792, und – darüber nicht befindend – BGr, 27. Januar 2015, 8C_343/2014). Die Einstellung hat bereits gegriffen, und es lässt sich nicht erkennen, welcher irreparable Nachteil (soweit bereits eingetreten: zusätzlich) entstehen könnte, wenn eine Unrechtmässigkeit nicht schon jetzt, sondern erst bei einer Beschwerde gegen den Endentscheid konstatiert wird.
2.3 Mangels (Ersichtlichkeit) eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils ist mithin die Beschwerde nicht an die Hand zu nehmen.
Dadurch verliert das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Rechtsmittelwirkung seinen Gegenstand.
Wie sich anmerken lässt, entfaltet die Beschwerde gegen eine Einstellung im Amt von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung, welche der Beschwerdegegner hätte entziehen können. Das gilt unabhängig davon, ob das anwendbare Personalrecht die Möglichkeit einer Weiterbeschäftigung vorsieht. Bejahendenfalls käme zwar einem Rekurs kraft des § 25 Abs. 4 VRG Suspensiveffekt zu; doch verweist der hier für das Verwaltungsgericht massgebliche § 55 VRG nicht auf § 25 Abs. 4 VRG, sondern lediglich auf § 25 Abs. 1–3 VRG, also insofern auf § 25 Abs. 2 lit. a VRG, wonach es vorliegend eben an einem Suspensiveffekt gebricht (zum Ganzen VGr, 7. November 2014, VB.2014.00293, E. 1.3.2 Abs. 2; Kiener, § 55 N. 1, 8 ff. und 17 in Verbindung mit § 25 N. 1, 4 und 21 ff. mit Kritik an der gesetzlichen Lösung). Das Gesuch der Beschwerdeführerin ist deshalb eigentlich eines um gegenteilige Anordnung gestützt auf § 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 3 VRG.
3.
Nach § 65a Abs. 3 geniessen die Parteien in personalrechtlichen Angelegenheiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- Unentgeltlichkeit, sofern sie wie hier keinen unangemessenen Aufwand verursacht haben (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 39 in Verbindung mit § 13 N. 88). Fehlt ein Streitwert, werden Kosten nur belastet, wenn es sich um eine Auseinandersetzung grosser Tragweite handelt, welche sich hier ebenso wenig erkennen liesse (siehe Plüss, § 65a N. 29 f.; VGr, 25. Januar 2017, VB.2016.00628, E. 3 Abs. 1). Für die Frage, ob es einen Streitwert gebe und wie viel er bejahendenfalls betrage, kommt es auf die Hauptsache an (Bertschi, § 38b N. 12; Plüss, § 65a N. 15; VGr, 7. November 2014, VB.2014.00293, E. 1.2 – 21. April 2016, VB.2015.00305, E. 1.2 – 13. Oktober 2016, VB.2016.00449, E. 1.2; gegenteilig, ohne das Problem zu benennen, VGr, 2. September 2015, VB.2015.00374, E. 2, und 7. Oktober 2015, VB.2014.00574, E. 1.1, Letzteres auf www.vgrzh.ch nicht veröffentlicht).
Was genau Gegenstand der Hauptsache bilden sowie ob diese einen Streitwert aufweisen und wie hoch ein solcher gegebenenfalls sein werde (vgl. Plüss, § 65a N. 13 ff. und 28 ff.; VGr, 30. November 2016, VB.2016.00226, E. 1.2), lässt sich noch nicht absehen (siehe oben 2.1 Abs. 1 f.). Eine Kostenpflicht der Parteien erscheint folglich als ungewiss.
Es rechtfertigt sich deshalb, die Gerichtskosten auf die eigene Kasse zu nehmen (dazu Plüss, § 65a N. 29 und 37; VGr, 21. Januar 2016, VB.2015.00622, E. 3.2).
4.
Ausgangsgemäss ist der nicht obsiegenden Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG zuzusprechen (siehe Plüss, § 17 N. 29 ff.; VGr, 9. Juli 2014, VB.2014.00235, E. 7, und 23. Mai 2016, VB.2016.00258, E. 4).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung in Ziff. 5 des nachstehenden Verfügungsdispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Der vorliegende Rechtsmittel- über einen Zwischenentscheid stellt, selbst in Gestalt des Nichteintretens, seinerseits einen solchen dar (Bertschi, § 19a N. 32; VGr, 29. Januar 2015, VB.2014.00663, E. 4, und 13. Januar 2016, VB.2015.00368, E. 6 Abs. 3). Er lässt sich daher nur an das Bundesgericht weiterziehen, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (siehe oben 2.2 Abs. 1).
Auch Art. 51 Abs. 1 lit. c BGG stellt bei Zwischenentscheiden für die Frage vermögensrechtlicher Auseinandersetzungen auf die – hier wie oben 3 Abs. 2 gesehen noch unbestimmbare – Hauptsache ab (Andreas Güngerich in: Seiler et al., Art. 51 N. 25). Fehlt ein Streitwert, schliesst Art. 83 lit. g BGG auf dem Gebiet öffentlichrechtlicher Arbeitsverhältnisse eine ordentliche Beschwerde nach Art. 82 ff. BGG aus und kommt nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gestützt auf Art. 113 ff. BGG in Betracht. Das Nämliche gilt kraft des Art. 85 BGG bei einem Fr. 15'000.- unterschreitenden Streitwert, es erhebe sich denn ein Rechtsproblem grundsätzlicher Bedeutung. Indes erlaubt Art. 98 BGG bei der Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen ohnehin nur, die Verletzung von Verfassungsrechten zu rügen. Werden beide erwähnten Rechtsmittel ergriffen, muss das laut Art. 119 Abs. 1 BGG in der gleichen Rechtsschrift geschehen.
Demgemäss verfügt der Einzelrichter:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 1'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diese Verfügung kann im Sinn der E. 5 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
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