Verweis und Busse

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2017.00090

Urteil

der 4. Kammer

vom 28. Juni 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Berufsschule D,

vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Verweis und Busse ,

hat sich ergeben:

I.

A besucht die Berufsschule D des Kantons Zürich. Die Jugendanwaltschaft X verpflichtete ihn mit Strafbefehl vom 20. Juli 2015 zu einer persönlichen Leistung von zehn Tagen wegen einer Erpressung, die er zu Lasten eines anderen Schülers der Berufsschule begangen hatte. Aufgrund des gleichen Vergehens erteilte ihm der Prorektor der Berufsschule mit Verfügung vom 9. September 2015 einen Verweis, büsste ihn mit Fr. 80.- und auferlegte ihm die Staats- sowie Schreibgebühren im Gesamtbetrag von Fr. 100.-.

II.

Die Bildungsdirektion wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 22. Dezember 2016 ab.

III.

A liess am 6. Februar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge "inkl. MWSt." seien der Rekursentscheid sowie die Verfügung vom 9. September 2015 aufzuheben, eventualiter seien ihm weder eine Busse noch Staats- und Schreibgebühren aufzuerlegen, subeventualiter sei die Angelegenheit an die Bildungsdirektion zurückzuweisen. Die Berufsschule D und die Bildungsdirektion schlossen mit Beschwerdeantwort und Vernehmlassung vom 9. März 2017 je auf Abweisung der Beschwerde; die Berufsschule verlangte zusätzlich die Zusprechung einer Parteientschädigung. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 7. April, 18. Mai und 12. Juni 2017 sowie der Berufsschule D vom 26. April und 31. Mai 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen eines Organs einer kantonalen Berufsschule nach § 47 Abs. 1 lit. a und § 4 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 (EG BBG, LS 413.31) sowie §§ 41 bis 44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1 und 19a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Ausgangsverfügung sei nichtig, weil der Prorektor für deren Erlass nicht zuständig gewesen sei.

2.2 Nach § 20 EG BBG erlässt die Direktion eine Disziplinarordnung, die als schwerste Massnahmen Bussen bis Fr. 500.- (lit. a) oder Wegweisung von der Schule und Aufhebung des Lehrvertrags bei einem schwerwiegenden Verstoss (lit. b) vorsehen kann. Gestützt auf diese Bestimmung erliess die Bildungsdirektion das "Disziplinarreglement Berufsbildung" vom 5. März 2015 (DR BB, LS 413.322). Gemäss § 14 lit. c in Verbindung mit § 16 DR BB fallen die hier in Frage stehenden Disziplinarmassnahmen in die Zuständigkeit der Schulleitung. Diese kann den Entscheid unter anderem an einzelne ihrer Mitglieder delegieren (§ 2 Abs. 2 DR BB). Laut Schulordnung besteht die Schulleitung der Beschwerdegegnerin aus Rektor und Prorektor; sie organisiert sich selbst, wobei die Zuständigkeiten schulintern veröffentlicht werden, soweit es um die Wahrnehmung von Aufgaben gegenüber den Lehrpersonen, weiteren Mitarbeitenden oder Lernenden geht. Gemäss einer nach Schilderung des Beschwerdeführers nicht öffentlich zugänglichen Zusammenstellung der Schulleitungsaufgaben ist der Prorektor für die Überwachung des Absenzen- sowie des Disziplinarwesens zuständig; Entscheidungsinstanz im Disziplinarwesen ist demgegenüber der Rektor. Diese Aufgabenzusammenstellung ist indes nicht als zwingende Zuständigkeitsordnung, sondern als ein Führungsinstrument zu verstehen, weshalb der Schulleitung freisteht, die Zuständigkeit im Einzelfall gestützt auf die Schulordnung abweichend zu regeln. Dies scheint hier zumindest betreffend Unterzeichnung der Ausgangsverfügung stillschweigend geschehen zu sein.

2.3 Zweifelhaft erscheint hingegen, ob hier eine Delegation vorliegt, die den Anforderungen von § 2 Abs. 2 DR BB entspricht. Wie es sich damit verhält, kann aber offenbleiben.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Verfügung nur ausnahmsweise nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge. Als Nichtigkeitsgrund fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1 mit Hinweisen).

Eine allfällige Unzuständigkeit des Prorektors beruhte hier einzig auf einer ungenügenden Delegation, was nicht leicht erkennbar wäre. Die Ausgangsverfügung kann schon aus diesem Grund nicht nichtig sein.

2.4 Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann eine obere Instanz einen Verfahrensfehler einer unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung der Sache zur Verfahrensfehlerbehebung abzusehen, wenn dies lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 133 I 201 E. 2.2, 132 V 387 E. 5.1 jeweils zum rechtlichen Gehör).

Hier wurde die Rekursantwort – in welcher an der Verfügung des Prorektors festgehalten wird – von beiden Mitgliedern der Schulleitung unterzeichnet. Eine Rückweisung an die Beschwerdegegnerin hätte deshalb einzig zur Folge, dass die Gesamtschulleitung die gleiche Verfügung noch einmal erliesse. Angesichts des damit verbundenen prozessualen Leerlaufs betrachtete die Vorinstanz eine allfällige Unzuständigkeit des Prorektors mit der Rekursantwort zu Recht als geheilt. Inwiefern dem Beschwerdeführer dadurch ein Nachteil entstanden sein sollte, ist nicht ersichtlich.

3.

3.1 Weiter rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Ausgangsverfügung vom 9. September 2015 datiere, er jedoch erst am 15. September 2015 die Möglichkeit zur Wahrung des rechtlichen Gehörs gehabt habe. Die Beschwerdegegnerin machte im Rekursverfahren hierzu geltend, am 8. September 2015 habe zwischen dem Prorektor und den betroffenen Schülern ein Gespräch stattgefunden, bei welchem ihnen die Absicht eröffnet worden sei, einen Verweis zu erteilen. Der Prorektor habe den beabsichtigten Verweis dann im "Absenzen-/Disziplinar-Tool" eingetragen, diesen jedoch systembedingt erst am Folgetag ausdrucken können. Aus diesem Grund sei eine Anhörung auf den 15. September 2015 festgelegt worden. An diesem Tag habe der Beschwerdeführer indes keine Stellungnahme abgeben wollen.

3.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 E. 2).

Die Ausgangsverfügung ist als Formular ausgestaltet, welches auf der ersten Seite eine Begründung enthält, auf der zweiten Seite Raum für eine Stellungnahme der oder des Lernenden sowie der Lehrperson lässt und auf der dritten Seite vom Prorektor unterzeichnet wird. Auf der ersten und der dritten Seite ist die Ausgangsverfügung auf den 9. September 2015 datiert. Auf der zweiten Seite findet sich jedoch ein auf den 15. September 2015 datierter Vermerk, dass der Beschwerdeführer eine Stellungnahme verweigert habe. Gemäss Sendungsverfolgung wurde die Verfügung sodann erst am 21. September 2015 versandt.

Unter diesen Umständen ist die Darstellung der Beschwerdegegnerin glaubhaft, dass das Verfügungsformular zwar am 9. September 2015 im Sinn eines Entwurfs erstellt (und wohl fälschlicherweise auch schon unterzeichnet), dem Beschwerdeführer am 15. September 2015 das rechtliche Gehör gewährt und die definitive Verfügung erst anschliessend versandt wurde. Dass ihm am 15. September 2015 die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt wurde, er davon aber keinen Gebrauch gemacht hat, bestreitet der Beschwerdeführer denn auch nicht. Ebenso wenig behauptet er, die Verfügung schon vor dem 15. September 2015 erhalten zu haben. Er verhält sich im Übrigen treuwidrig, wenn er auf eine Stellungnahme zum beabsichtigten Verweis verzichtet, der Beschwerdegegnerin aber anschliessend eine Gehörsverletzung vorwirft.

4.

4.1 In der Sache wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen, er habe im Herbst 2014 einen Mitschüler erpresst.

Nach § 10 DR BB ist jede Beeinträchtigung des Schulbetriebs untersagt, wobei verschiedene untersagte Verhaltensweisen beispielhaft aufgezählt werden. Bei einem Verstoss gegen diese Bestimmung lässt sich Lernenden nach § 14 Abs. 1 lit. c DR BB ein Verweis erteilen, der beim ersten Mal mit einer Busse von höchstens Fr. 100.- verbunden werden kann (§ 16 Abs. 1 lit. a DR BB).

4.2 Die Beschwerdegegnerin begründet den Verweis hier mit den dem Strafbefehl vom 20. Juli 2015 zugrundeliegenden Vorkommnissen. Die näheren Tatumstände lassen sich den Akten indes nicht entnehmen. In diesen befinden sich nur eine unvollständige Version des Strafbefehls sowie ein Auszug aus einer Einvernahme des Geschädigten. Damit lässt sich insbesondere nicht beurteilen, ob der Beschwerdeführer mit seinem Verhalten den Schulbetrieb in einer Weise gestört hat, welche die getroffenen Disziplinarmassnahmen gerechtfertigt erscheinen lassen. Der Sachverhalt ist damit nicht rechtsgenügend erstellt.

4.3 Praxisgemäss nimmt das Verwaltungsgericht in seiner Funktion als zweite Rechtsmittelinstanz in der Regel keine eigenen Sachverhaltsabklärungen vor, weil bereits die verfügende Behörde und die Rekursinstanz den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln haben (vgl. auch Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 64 N. 8). Hier kommt hinzu, dass die Erteilung eines Verweises bei Erfüllung der Voraussetzungen nicht zwingend ist, sondern im pflichtgemässen Ermessen der Beschwerdegegnerin steht. Diese Ermessensausübung wird von der Vorinstanz mit voller Kognition überprüft, während dem Verwaltungsgericht nur noch eine Rechtskontrolle zusteht (§ 20 Abs. 1 und § 50 VRG). Es rechtfertigt sich deshalb, die Angelegenheit im Sinn von § 64 Abs. 1 VRG an die Vor­instanz zurückzuweisen. Diese wird gestützt auf § 7 Abs. 3 VRG die Akten des Strafverfahrens beizuziehen haben, wobei der Beschwerdeführer dabei zur Mitwirkung verpflichtet ist (§ 7 Abs. 2 VRG).

5.

Nach dem Gesagten ist der Rekursentscheid in teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.

6.

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Demnach hat der Beschwerdeführer als obsiegend zu gelten und sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; VGr, 3. Juli 2014, VB.2014.00186, E. 4.2). Die Beschwerdegegnerin ist sodann zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen.

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Nach der Regelung in Art. 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die Rückweisung zur weiteren Sachverhaltsabklärung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die Verfügung der Bildungsdirektion vom 22. Dezember 2016 aufgehoben und die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen an die Bildungsdirektion zurückgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 260.-- Zustellkosten,

Fr. 2'260.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu bezahlen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…