Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2017.00048
Urteil
der 4. Kammer
vom 31. Mai 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde Fehraltorf,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
**betreffend Neubewertung der Liegenschaften
des Finanzvermögens per 1. Januar 2016** ,
hat sich ergeben:
I.
Mit Kreisschreiben der Direktion der Justiz und des Innern über die Neubewertung der Liegenschaften des Finanzvermögens per
Mit Verfügung vom 25. Mai 2016 korrigierte das Gemeindeamt des Kantons Zürich den Wert der Liegenschaft Kirchgasse 1 auf Fr. 3'763'000.- und genehmigte die Neubewertung der Liegenschaften im Finanzvermögen in Dispositiv-Ziff. I mit dieser Änderung.
II.
Der Regierungsrat wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Beschluss vom 7. Dezember 2016 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'716.- der Gemeinde Fehraltorf (Dispositiv-Ziff. II) und sprach dieser in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zu.
III.
Die Politische Gemeinde Fehraltorf liess am 23. Januar 2017 Beschwerde führen und in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge "inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Liegenschaft Kirchgasse 1 mit Fr. 5'659'000.- zu bewerten. Der Regierungsrat mit Vernehmlassung vom 7./8. Februar 2017 und das Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort vom 22. Februar 2017 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Fehraltorf liess hierzu am 2. März 2017 Stellung nehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen des Gemeindeamts etwa betreffend den Finanzhaushalt einer Gemeinde nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 f. je lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a und b je Ziff. 1 in Verbindung mit Abs. 4 Satz 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin ist gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG legitimiert, eine aufsichtsrechtlich angeordnete Bewertung der Liegenschaften im Finanzvermögen anzufechten (VGr, 8. November 2000, VB.2000.00064, E. 3; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 129).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Streitgegenstand bildet die Frage, mit welchem Wert eine bestimmte Liegenschaft im Finanzvermögen der Beschwerdeführerin zu bilanzieren sei. Gemäss § 136 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) wird das Finanzvermögen nach kaufmännischen Grundsätzen bilanziert. Der Weisung des Regierungsrats vom 30. März 1983 lässt sich entnehmen, "[d]as Finanzvermögen soll nach Möglichkeit zu seinem wirklichen Wert in der Rechnung erscheinen, weil die Finanzlage der Gemeinde sonst verfälscht wird" (ABl 1983, 553 ff., 577). Überbaute Liegenschaften des Finanzvermögens sind nach § 16 Abs. 1 lit. d der Verordnung über den Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 (VGH, LS 133.1) grundsätzlich nach dem Verkehrswert zu bewerten, der nach der Formel (einfacher Realwert plus dreifacher Ertragswert) / 4 zu berechnen ist.
Gemäss § 16 Abs. 4 VGH erfolgt eine generelle Neubewertung der Liegenschaften nach Weisung der Direktion und des Innern nach jeweils längstens zehn Jahren (§ 16 Abs. 4 VGH).
2.2 Strittig ist hier einzig, wie der Ertragswert der streitgegenständlichen Liegenschaft zu berechnen sei. Der Ertragswert einer Liegenschaft wird gemeinhin mit folgender Formel berechnet (Kaspar Fierz, Immobilienökonomie und Bewertung von Liegenschaften, 6. A., Zürich etc. 2011, S. 110; Heinz Wenger/Muck Wenger/Wolfgang Naegeli, Der Liegenschaftenbewerter, 5. A., Zürich etc. 2009, S. 26 f.; Schweizerische Vereinigung kantonaler Grundstückbewertungsexperten, Das Schweizerische Schätzerhandbuch, 4. A., Aarau 2012 [Schätzerhandbuch], S. 96):
Bruttomietertrag (Fr./Jahr)
x 100 = Wert der Liegenschaft
Kapitalisierungsfaktor (%)
Der Kapitalisierungsfaktor setzt sich aus einem Basiszinssatz und einem Zuschlag zusammen. Der Basiszinssatz entspricht dabei einem sich am Hypothekenmarkt orientierenden Zinssatz, bei dem die erwartete langfristige Zinsentwicklung ebenfalls zu berücksichtigen ist (ausführlich hierzu Fierz, S. 63 ff.; Schätzerhandbuch, S. 86 ff.). Im Zuschlag werden die Bewirtschaftungskosten sowie Abschreibungen bzw. Rückstellungen berücksichtigt (Wenger/Wenger/Naegeli, S. 27; Schätzerhandbuch, S. 84 ff.). Die Höhe des Zuschlags ist unter anderem abhängig vom Alter des Gebäudes, dem erzielbaren Mietertrag pro Flächeneinheit und den Baukosten pro Volumeneinheit (vgl. Fierz, S. 786 ff.). Die genaue Festlegung des Zuschlags liegt im Ermessen des Schätzers und ist von qualitativen Elementen abhängig, die für jede Liegenschaft individuell bestimmt werden müssen (eingehend hierzu Fierz, S. 110 ff.).
2.3
2.3.1 Gemäss Ziff. 7 des Kreisschreibens ist bei Geschäftshäusern ein Kapitalisierungsfaktor von 8 % anzuwenden. Die Beschwerdeführerin rügt, für die Festlegung eines für alle Liegenschaften geltenden Kapitalisierungsfaktors fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Das Gemeindeamt hält dem entgegen, § 16 Abs. 4 VGH delegiere den Erlass detaillierterer Regelungen – wozu der Kapitalisierungsfaktor zähle – an die Direktion. Diese Delegation sei zulässig, weil es sich beim Kreisschreiben um eine Verwaltungsverordnung handle.
2.3.2 Die Delegation von Verordnungskompetenzen an untergeordnete Verwaltungseinheiten durch den Regierungsrat (Subdelegation) ist unzulässig, da die Zuweisung der Verordnungskompetenz dem Gesetz- bzw. dem Verfassunggeber vorbehalten ist (Art. 38 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]; Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 43; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 428). Schon aus diesem Grund lässt sich § 16 Abs. 4 VGH nicht dahingehend verstehen, dass damit der Direktion der Justiz und des Innern das Recht eingeräumt worden wäre, eine Rechtsverordnung zu erlassen. Wie auch das Gemeindeamt einräumt, kann es sich dabei nur um eine Verwaltungsverordnung handeln.
2.3.3 Verwaltungsverordnungen dienen nur der Vereinheitlichung in der Rechtsanwendung, weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen selbständigen Regelungsgehalt auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (BGE 121 II 473 E. 2b). Allein die Möglichkeit, dass sich Verwaltungsverordnungen indirekt auch auf die Rechtsstellung Privater auswirken können, vermag an diesem Umstand nichts zu ändern (vgl. Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, AJP 20/2011, S. 1159 ff., 1162). Gehen Richtlinien jedoch über den Zweck der vereinheitlichten Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie über die gesetzlichen Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger, so sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung der entsprechenden Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Jaag/Rüssli, Rz. 415). Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Verwaltungsbehörden und nicht durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden – keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen; sie müssen sich direkt auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können (BGE 120 Ia 343 E. 2a).
2.3.4 Die im Kreisschreiben angeordnete Anwendung eines einheitlichen Kapitalisierungsfaktors führt zur Fiktion, dass jede Liegenschaft im Finanzvermögen das gleiche Renditepotenzial aufweist. Das widerspricht nicht nur den unterschiedlichen Gegebenheiten in den Gemeinden, sondern lässt auch den unterschiedlichen Ausbaustandard und Zustand der einzelnen Liegenschaften unberücksichtigt. Dies bewirkt, dass der so ermittelte Ertragswert einer Liegenschaft erheblich vom tatsächlichen Ertragswert abweichen kann. Damit werden die fraglichen Liegenschaften nicht mehr zu ihrem tatsächlichen Wert bilanziert, was gegen die Pflicht zur Bilanzierung nach kaufmännischen Grundsätzen gemäss § 136 Abs. 1 GG beziehungsweise die Pflicht verstösst, überbaute Grundstücke zum Verkehrswert zu bewerten (§ 16 Abs. 1 lit. d VGH).
Das Argument des Gemeindeamts, in § 16 Abs. 4 VGH sei von einer generellen Neubewertung die Rede, was sich nur so verstehen lasse, dass nicht eine liegenschaftsbezogene, sondern eine nach allgemeinen Kriterien vorzunehmende Neubewertung erfolgen müsse, ist nicht stichhaltig. Zunächst verstiesse § 16 Abs. 4 VGH bei einer solchen Auslegung nach dem vorgängig Ausgeführten insofern gegen § 136 Abs. 1 GG. Sodann ergibt sich schon aus der Systematik von § 16 VGH und im Übrigen auch aus dem Wortlaut von Abs. 4, dass das Wort generell sich nicht auf die in Abs. 1 geregelte Bewertungsmethode bezieht, sondern anordnet, dass sämtliche Liegenschaften nach jeweils zehn Jahren neu zu bewerten seien, unabhängig von allfälligen zwischenzeitlich vorgenommenen Einzelbewertungen.
2.4 Weil die Ermittlung des Ertragswerts einer Liegenschaft immer unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten erfolgen muss, besteht kaum Raum, um den Gemeinden einheitliche Kapitalisierungsfaktoren vorzuschreiben. Richtigerweise hat sich die aufsichtsrechtliche Prüfung des Gemeindeamts vielmehr darauf zu beschränken, ob die Bewertungen durch die Gemeinden nach einer anerkannten Methode vorgenommen wurden. Dies kann auch in Form einer Plausibilitätsprüfung anhand von Standardwerten erfolgen, wobei dem vorhandenen grossen Ermessensspielraum bei der Bewertung einer Liegenschaft hinreichend Rechnung getragen werden muss.
Die Angelegenheit ist zur Durchführung dieser Prüfung ans Gemeindeamt zurückzuweisen. Dabei wird das Gemeindeamt auch zu berücksichtigen haben, dass die Beschwerdeführerin ihrer Berechnung – entsprechend den Vorgaben im Formular – den Netto- statt den Bruttomietertrag zugrunde legte. Die damit bereits abgezogenen Aufwendungen sind bei der Festlegung des Kapitalisierungsfaktors nicht noch einmal zu berücksichtigen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Rekursentscheids sowie Dispositiv-Ziff. I der Verfügung des Gemeindeamts vom 1. Januar 2016, soweit die streitgegenständliche Liegenschaft betreffend, sind aufzuheben, und die Angelegenheit ist im Sinn der Erwägungen an das Gemeindeamt zurückzuweisen.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Demnach hat die Beschwerdeführerin als obsiegend zu gelten und sind die Kosten des Rekursverfahrens in Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; VGr, 3. Juli 2014, VB.2014.00186, E. 4.2).
4.
Im Sinn des zum Rekursverfahren Ausgeführten sind dem Beschwerdegegner die Kosten des Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Beschwerdegegner ist sodann zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.
Nach der Regelung in Art. 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom 7. Dezember 2016 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'716.- dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 5'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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