Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00031
Urteil
der 3. Kammer
vom 7. Juni 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.
In Sachen
A,vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat C,
Beschwerdegegner,
**betreffend polizeiliche Meldepflicht
Wiederaufnahme von VB.2016.00272,**
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 22. Juni 2015 stellte der Sicherheitsvorsteher der Gemeinde C fest, dass A in C niedergelassen sei. Die Anmeldung in C erfolge rückwirkend per 1. April 2012. Sodann setzte der Sicherheitsvorsteher A Frist bis zum 6. Juli 2015 für die Hinterlegung des Heimatscheins auf der Einwohnerkontrolle C an, ansonsten diese zu seinen Lasten beim Zivilstandsamt einen solchen bestellen werde.
II.
A erhob am 29. Juli 2015 Rekurs beim Bezirksrat T und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 22. Juni 2015. Mit Beschluss vom … wies der Bezirksrat das Rechtsmittel ab und auferlegte die Verfahrenskosten A.
III.
A. In der Folge gelangte A, vertreten durch Rechtsanwalt B, mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1. Es sei vorfrageweise festzustellen, dass es keinen Grund gibt, den Beschwerdeführer mittels Verfügung vom 22. Juni 2015 polizeilich anzumelden und ihn im Amtsblatt vom … auszuschreiben, zumal seine Adresse bekannt war.
Der Bezirksratsbeschluss vom … sei wegen Befangenheit des Bezirksratspräsidenten und Missachtung der Ausstandspflicht unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten Bezirksratspräsidenten zu kassieren und in Gutheißung des Rekurses gegen die Gemeindeverfügung vom 22. Juni 2015 sei diese vollumfänglich aufzuheben.
Dazu sei Vormerk davon zu nehmen, dass der Unterzeichnende laut Arztzeugnis vom 30. April 2016 voraussichtlich bis zum 31. Mai 2016 zu 100 % arbeitsunfähig sein werde. Aufgrund der Tatsache,
3.1 dass der anzufechtende Bezirksratsbeschluss vom … am 19. April 2016 einging und die 30-tägige Beschwerdefrist am 19. Mai 2016 ablaufen würde, wenn er nicht zuvor rechtsmissbräuchlich zuvor im Amtsblatt vom … zur Abholung ausgeschrieben worden wäre,
3.2 dass der Unterzeichnende erst am Freitag 13. Mai 2015 den Auftrag vom 28./29. April 2016 und die Vollmacht erhielt, den Bezirksratsbeschluss vom … anzufechten
3.3 dass damit die Anfechtungsfrist heute am … abläuft,
können nur notfallmäßig zur Einhaltung der Beschwerdefrist die Anträge samt Kurzbegründung eingereicht werden und es sei dem Unterzeichnenden eine Notfrist anzusetzen, um nach seiner Genesung allfällige Ergänzungen nachzureichen
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde C"
B. Mit Verfügung vom 30. Mai 2016 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde wegen Verspätung nicht ein.
IV.
Das Bundesgericht hiess die daraufhin von A erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gut, hob die Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 30. Mai 2016 auf und wies dies Sache zu neuem Entscheid an dasselbe zurück.
V.
Mit Präsidialverfügung vom 18. Januar 2017 wies das Verwaltungsgericht das von A mit Beschwerde gestellte Fristerstreckungsgesuch zur Ergänzung der Beschwerde ab und setzte ihm eine Frist von zehn Tagen an, um dem Gericht allfällige Änderungen im massgebenden Sachverhalt zur Kenntnis zu bringen. Bei Säumnis würde aufgrund der bestehenden Akten entschieden. A liess sich indessen nicht vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 19b Abs. 2 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Schreiben des Beschwerdeführers an seinen Anwalt vom 29. April 2016 erweist sich als rechtsgenügliche Vollmacht. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
1.2 Bezüglich des Antrags des Beschwerdeführers, es sei vorfrageweise festzustellen, dass es keinen Grund gäbe, ihn mittels Verfügung vom 22. Juni 2015 polizeilich anzumelden, ist Folgendes festzuhalten: Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist. Kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen könnte; insofern sind Feststellungsbegehren subsidiär (vgl. zum Ganzen VGr, 18. Dezember 2013, VB.2013.00731, E. 1.2 mit Hinweisen).
Der Entscheid über den Antrag der Kassierung des vorinstanzlichen Entscheids und der Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 22. Juni 2015 bedingt bereits die Auseinandersetzung mit der Frage, ob der Beschwerdeführer sich in C niedergelassen hat. Bei Gutheissung der Beschwerde würde die Verfügung vom 22. Juni 2015 aufgehoben, da kein Grund für eine Anmeldung vorlag. Der mit der Beschwerdeerhebung verfolgten Absicht des Beschwerdeführers wäre mithin Genüge getan. Auf das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers ist daher mangels schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht einzutreten.
2.
2.1 Nachdem die Vorinstanz erfolglos versucht hatte, dem Beschwerdeführer ihren Beschluss vom … mithilfe der Polizei an dessen Adresse in C zuzustellen, forderte sie den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 25. Februar 2016, in Anwendung von § 6b Abs. 1 VRG auf, bis 8. April 2016 einen Zustellungsempfänger in der Schweiz zu bezeichnen. Dies erfolgte zusammen mit der Androhung, dass der Beschluss vom … ansonsten gemäss § 6b Abs. 2 VRG amtlich veröffentlicht werde. Der Beschwerdeführer reagierte darauf mit Schreiben vom 29. März 2016, worin er im Wesentlichen kundtat, dass er sich aus Kostengründen weigere, einen Zustellungsempfänger in der Schweiz zu bezeichnen. Die Vorinstanz veranlasste danach die Veröffentlichung ihres Beschlusses im Amtsblatt des Kantons Zürich, wobei sie den Beschwerdeführer mit E-Mail vom 4. April 2015 darüber informierte, dass die Publikation am … erfolgen werde. Der Beschwerdeführer hielt mit E-Mail vom 9. April 2016 daran fest, keinen Zustellungsempfänger bezeichnen zu wollen. Am … wurde der Beschluss vom … im Amtsblatt veröffentlicht. Gleichentags machte der Bezirksrat den Beschwerdeführer mittels E-Mail darauf und auf den Beginn der Rechtsmittelfrist aufmerksam und sandte den Beschluss offenbar zusätzlich auch noch per Post nach Italien.
2.2 Der Beschwerdeführer macht in der Beschwerdeschrift geltend, der Beschluss sei zu Unrecht im Amtsblatt publiziert worden, da der Vorinstanz seine Adresse in Italien ja bekannt gewesen sei. Dieser Einwand verfängt jedoch nicht. Verfahrensbeteiligte mit Sitz oder Wohnsitz im Ausland haben von Gesetzes wegen ein Zustellungsdomizil oder einen Vertreter in der Schweiz anzugeben (§ 6b Abs. 1 VRG). Der Grund dafür liegt darin, dass eine direkte Postzustellung behördlicher Mitteilungen mit rechtsgestaltender Wirkung ins Ausland ein Tätigwerden im fremden Staatsgebiet darstellt. Falls – wie vorliegend – kein entsprechendes internationales Abkommen besteht, handelt es sich dabei um einen unzulässigen, völkerrechtswidrigen Hoheitsakt, was zu einer mangelhaften Eröffnung der Anordnung und in der Regel zur Nichtigkeit derselben führt. So war es denn auch nicht korrekt, dass die Vorinstanz die Eingaben des Beschwerdegegners im Rahmen des Schriftenwechsels des Rekursverfahrens und schliesslich auch noch den Beschluss vom … unmittelbar an die italienische Adresse des Beschwerdeführers sandte. Diesem ist daraus indes kein Nachteil entstanden, und einen solchen macht er jedenfalls nicht geltend, weshalb blosse Anfechtbarkeit in Bezug auf die fehlerhaften Eröffnungen vorliegt. Der Beschwerdeführer focht und ficht die Anordnungen der Vorinstanz anlässlich des Schriftenwechsels des Rekursverfahrens nicht an, und zumindest der Beschluss vom … wurde ihm gestützt auf die genannten gesetzlichen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes rechtmässig eröffnet (vgl. zum Ganzen Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 6b N. 4 ff.). Der Beschwerdeführer kam der Aufforderung, innert angemessener Frist ein Zustellungsdomizil oder einen Vertreter in der Schweiz anzugeben, nicht nach, weshalb der Bezirksrat die Möglichkeit hatte, die Zustellung durch eine amtliche Veröffentlichung zu ersetzen (§ 6b Abs. 2 VRG). Die Veröffentlichung des angefochtenen Beschlusses im Amtsblatt ist daher nicht zu beanstanden.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, der Bezirksratsbeschluss sei wegen Befangenheit des Bezirksratspräsidenten und Missachtung der Ausstandspflicht aufzuheben. Der Präsident des Bezirksrats habe als Bezirksstatthalter den Beschwerdeführer mittels der Strafbefehle vom 2. April 2015 und 23. Juli 2014 zu Unrecht mit einer Busse belegt, was letztlich sogar zu einer Aufsichtsbeschwerde und Strafanzeige führte, wie dem Protestschreiben vom 24. April 2015 entnommen werden könne.
3.2 Gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Konkretisiert wird dieser in allgemeiner Weise verankerte grundrechtliche Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung in § 5a VRG (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 4). Gemäss § 5a Abs. 1 lit. a VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen, insbesondere, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben.
Im Kern verlangt die Garantie der Unbefangenheit für Richter wie Verwaltungsbeamte, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Liegen Umstände vor, die bei objektiver Betrachtung geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Behördenmitglieds zu erwecken, tritt als gesetzliche Rechtsfolge der Befangenheit die Ausstandspflicht ein. Das VRG formuliert in § 5a einzig Ausstandsgründe und unterscheidet nicht zwischen Ausschliessungsgründen, die von Amtes wegen zu beachten sind, und Ablehnungsgründen, deren Geltendmachung im Belieben der Beteiligten steht. Ihrer zwingenden Natur entsprechend ist das Vorliegen solcher Gründe stets von Amtes wegen und damit auch dann zu prüfen, wenn keine der Parteien entsprechende Einwände erhebt. Die betroffene Amtsperson ist verpflichtet, einen möglichen Ausstandsgrund umgehend, nach Möglichkeit vor der ersten Amtshandlung, offenzulegen (Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 40).
3.3 Dass der Bezirksratspräsident als Statthalter (vgl. dazu § 9 Abs. 1 lit. a des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985) den Beschwerdeführer in zwei anderen Verfahren verurteilt hat, mag für sich allein noch kein Misstrauen in die Unparteilichkeit des Bezirksratspräsidenten zu erwecken. Auch betrafen die beiden Strafverfahren einen Vorfall in C, als der Beschwerdeführer in Streit mit zwei Nachbarn geriet und daraufhin eine Nachbarin mit einem Gartenschlauch nass spritzte. Da es sich dabei um einen anderen als den vorliegenden Verfahrensgegenstand handelte und eine andere Frage zu klären war, kann der Bezirksratspräsident nicht als vorbefasst gelten (vgl. Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 25). Zu prüfen ist, ob der Präsident aufgrund der Strafanzeige sowie der aufsichtsrechtlichen Anzeige des Beschwerdeführers als befangen zu gelten hat. Verbale Anfeindungen, Unterstellungen oder auch das Erheben einer Strafanzeige gegen einen Richter (Statthalter/Bezirksratspräsidenten) durch eine Verfahrenspartei vermögen für sich allein nicht den Anschein von Befangenheit zu begründen; andernfalls hätte es eine Verfahrenspartei in der Hand, eine am Entscheid mitwirkende Person in den Ausstand zu versetzen und so die Zusammensetzung des Gerichts zu beeinflussen. Massgeblich ist in derartigen Fällen die Reaktion dieser Person; antwortet sie beispielsweise mit einer Strafanzeige und Zivilforderungen, so erhält der Konflikt dadurch eine persönliche Dimension, welche ihre Unbefangenheit tangiert (BGer, 16. Oktober 2017, 5A_715/2015, E. 3.4 mit weiteren Hinweisen). Es gehört zu der Position eines Statthalters und Bezirksratspräsidenten, dass hin und wieder Personen, welche mit einer Entscheidung oder dem Vorgehen der Behörde nicht einverstanden sind, Anzeige (ob strafrechtlich oder aufsichtsrechtlich) einreichen. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, dass der Bezirksratspräsident in irgendeiner Form auf die Anzeigen reagiert hätte. Es wird auch nicht vorgebracht, dass der Bezirksratspräsident diese Anzeige als persönlich gegen sich gerichtet aufnahm. Aus der Strafanzeige sowie der aufsichtsrechtlichen Anzeige kann somit ebenfalls nicht auf die Befangenheit des Bezirksratspräsidenten geschlossen werden.
4.
4.1 Die Schweizer Gemeinden haben ein Einwohnerregister zu führen, welches von jeder Person, die sich niedergelassen hat oder aufhält, mindestens die Daten zu den in Art. 6 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister (Registerharmonisierungsgesetz, RHG; SR 431.02) genannten Identifikatoren und Merkmalen enthalten muss. In Umsetzung des RHG wurden im Kanton Zürich die Bestimmungen des dritten Titels des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (aGG) im Jahr 2011 revidiert. Sodann wurden die Bestimmungen über das Melde- und Einwohnerregisterwesen im dritten Teil des Gemeindegesetzes in einen Spezialerlass, das Gesetz über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG; LS 142.1), überführt, der am 1. Januar 2016 in Kraft trat (OS 70, 415). Zum Zeitpunkt der strittigen Niederlassung in C war das MERG noch nicht in Kraft getreten, weshalb vorliegend noch die Bestimmungen des alten Gemeindegesetzes anzuwenden sind.
4.2 § 32 aGG definiert die Begriffe "Niederlassung" und "Aufenthalt" im Einklang mit Art. 3 lit. b und c RHG. Niederlassung bedeutet nach § 33 Abs. 2 aGG, dass sich eine Person mit der Absicht dauernden Verbleibens in der Gemeinde aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte erkennbar sein muss. Aufenthalt bedeutet nach Abs. 3, dass sich eine Person zu einem bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier aufeinander folgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres in der Gemeinde aufhält. Eine Person ist persönlich meldepflichtig, wenn sie sich in einer Gemeinde niederlässt oder dort Aufenthalt begründet (§ 32 Abs. 1 aGG). Hält sich jemand – wenn auch mit Unterbrüchen – dauernd in einer züricherischen Gemeinde auf, so entbindet ihn auch die Immatrikulation bei einer schweizerischen Auslandvertretung nicht von der Meldepflicht (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000 [Kommentar GG], § 32 N. 1.4.8).
4.3 Die Frage der Niederlassung betrifft das polizeiliche Domizil. Davon zu unterscheiden sind der zivilrechtliche Wohnsitz und Spezialwohnsitze wie das Steuerdomizil, der politische Wohnsitz, Sozialleistungswohnsitz und andere mit eigenständigen Anknüpfungspunkten (BGr, 23. August 2012, 2C_173/2012, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen.; Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992, 337 ff.). Der Entscheid über das polizeiliche Domizil bedeutet nur, dass der Niederlassung kein administratives Hindernis entgegensteht, und die Bejahung der Niederlassung präjudiziert die Frage nach der Bestimmung der (Spezial-)Wohnsitze nicht (Spühler, 341). Wenn sich eine Person regelmässig an mehreren Orten aufhält, so bestimmt sich der Ort ihrer Niederlassung jedoch in der Regel nach denselben Merkmalen wie der zivilrechtliche Wohnsitz; massgebendes Kriterium ist grundsätzlich in beiden Fällen die Absicht des dauernden Verbleibens bzw. der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen (Art. 3 RHG; Art. 23 ZGB; § 32 Abs. 1 aGG). Fallen Arbeitsort und Wohnort auseinander, gilt der Wohnort als Niederlassung, wenn eine Person mehr oder weniger regelmässig dahin zurückkehrt, jedenfalls bei täglicher, aber auch bei wöchentlicher Rückkehr. Der Arbeitsort hat Vorrang bei stärkerer persönlicher Bindung, z. B. wenn sich dort die persönlichen Effekten befinden oder die Freizeit mehrheitlich dort verbracht wird (Thalmann, § 32 N. 1.2, 1.4 und 1.4.2 f.; VGr, 20. Mai 2010, VB.2010.00150, E. 4.1). Die Anmeldung hat somit am Ort zu erfolgen, zu dem die engsten Beziehungen bestehen, wofür objektive Merkmale und nicht die subjektive Verbundenheit mit einem Ort ausschlaggebend sind. Sowohl die Absicht des dauernden Verbleibens an einem Ort wie auch der Lebensmittelpunkt einer Person müssen sich durch feststellbare Sachverhalte erhärten lassen (VGr, 22. September 2011, VB.2011.00362, E. 2.2). Massgebend ist der Ort, an dem sich der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen befindet (vgl. BGE 125 III 100 E. 3). In der Regel erlauben somit der zivilrechtliche Wohnsitz und die anderen Spezialwohnsitze, Rückschlüsse darauf zu ziehen, ob sich jemand in einer Gemeinde i. S. v. Art. 3 lit. b oder c RHG niedergelassen oder Aufenthalt begründet hat, aber nicht umgekehrt (BGr, 23. August 2012, 2C_173/2012, E. 3.2).
4.4 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum steuerrechtlichen Wohnsitz, die vorliegend ebenfalls herangezogen werden kann, da sich dieser seinerseits aus Art. 23 ZGB ableitet, befindet sich der Wohnsitz einer unselbständig erwerbenden Person am Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Wenn sich eine Person abwechslungsweise an zwei Orten aufhält, ist darauf abzustellen, zu welchem Ort sie die stärkeren Beziehungen unterhält. Bei unselbständig erwerbenden Steuerpflichtigen besteht eine natürliche Vermutung dafür, dass dies der Ort ist, wo sie für längere oder unbestimmte Zeit Aufenthalt nehmen, um von dort aus der täglichen Arbeit nachzugehen. Bei verheirateten und unverheirateten Personen mit Kindern, welche Beziehungen zu mehreren Orten haben, werden dagegen die persönlichen und familiären Kontakte zum Ort, wo sich ihre Familie aufhält, als stärker erachtet als diejenigen zum Arbeitsort, wenn sie in nichtleitender Stellung unselbständig erwerbstätig sind und täglich oder an den Wochenenden regelmässig an den Familienort zurückkehren (BGr, 1. April 2016, 2C_403/2015, E. 2.2; BGE 132 I 29 E. 4.2 f.; BGer, 30. April 2015, 2C_311/2014, E. 2.3).
4.5 Bei der natürlichen Vermutung, dass bei unselbständig erwerbenden Steuerpflichtigen der Wohnort derjenige Ort ist, wo sie für längere oder unbestimmte Zeit Aufenthalt nehmen, um von dort aus der täglichen Arbeit nachzugehen, wird aufgrund von Indizien mittels Wahrscheinlichkeitsüberlegungen und aufgrund der Lebenserfahrung auf eine nicht direkt bewiesene Tatsache geschlossen, welche die Behörde als wahr vermuten und ohne weitere Abklärungen ihrem Entscheid zugrunde legen darf. Es geht dabei nicht um die Frage, ob sich eine rechtserhebliche Tatsache verwirklicht hat oder nicht, sondern lediglich darum, ob eine beweismässige Abklärung vorzunehmen ist. Aus diesem Grund muss die Vermutung bereits dann als entkräftet gelten, wenn der Gegenbeweis erbracht wird. Daraus ergibt sich, dass bei Bestehen von Anhaltspunkten, welche gegen die vermutete Tatsache sprechen, diese näher zu prüfen und zu gewichten sind. Es geht dabei darum, festzustellen, ob die gegen die natürliche Vermutung vorgebrachten Anhaltspunkte überzeugen und stärker sind als die Vermutung. Aufgrund von Indizien ist demnach eine sorgfältige Berücksichtigung und Gewichtung sämtlicher Berufs-, Familien- und Lebensumstände vorzunehmen. Dies bedeutet, dass die Zerstörung der natürlichen Vermutung nicht den lückenlosen Nachweis klar definierter abweichender Indizien voraussetzt. Es muss vielmehr genügen, wenn Anhaltspunkte für den Wochenendwohnort in einer Weise nachgewiesen werden, die so gewichtig und überzeugend sind, dass sie geeignet sind, die Domizilvermutung zu entkräften (BGr, 6. Dezember 2010, 2C_397/2010, E. 2.4.2; BGr, 6. August 2009, 2C_809/2008, E. 3.2).
5.
5.1 Die Gemeinde C liess aufgrund dessen, dass unklar war, ob sich der Beschwerdeführer in C niedergelassen hat, eine Aufenthaltsabklärung durch die Polizei vornehmen. Die Abklärung erfolgte vom 16. Januar 2015 bis 20. Februar 2015. Im Bericht der Kantonspolizei Zürich vom 22. April 2015 wurde festgehalten, dass der Beschwerdeführer aufgrund anderer polizeilicher Ermittlungen bereits früher durch die Polizei kontaktiert wurde. Im Februar 2013, also bereits beinahe ein Jahr nach dem 1. April 2012, auf welchen die Gemeinde die Anmeldung zurückdatiert hatte, habe der Beschwerdeführer gegenüber Wm … C als seinen Wohnsitz angegeben. Im Dezember 2013 habe Fw … die Wohnung in C durchsucht, die Wohnung sei dabei komplett eingerichtet gewesen, und der Beschwerdeführer habe wiederum C als seinen Wohnort angegeben. Im März 2014 habe Wm … telefonisch mit dem Beschwerdeführer Kontakt gehabt, und dieser habe dabei angegeben, in Italien gemeldet zu sein. Nur zwei Monate später jedoch, im Mai und Juni 2014, habe Wm … persönlich mit dem Beschwerdeführer Kontakt gehabt und sei dabei auch in C gewesen. Der Beschwerdeführer habe gegenüber Wm … erneut C als seinen Wohnort angegeben. Im März 2015 sei der Beschwerdeführer am Flughafen Zürich durch PS … befragt worden. Dabei habe er angegeben, in D eine Zustelladresse zu haben und in Italien zu leben. Der Beschwerdeführer hat somit selbst mehrere Male nach dem 1. April 2012 und auch einmal, nachdem er bereits Italien als seinen Wohnort angegeben hatte, C als seinen Wohnort bezeichnet. Weiter ist in der Bewilligung zur Aufnahme eines Pflegekindes vom Amt für Jugend und Familienhilfe als Adresse des Beschwerdeführers die Adresse in C angegeben. Auch bei der E-Versicherung hat der Beschwerdeführer als gesetzlichen Wohnsitz die Adresse in C angegeben. Zudem hat der Beschwerdeführer einen Mietvertrag über eine 4,5-Zimmerwohnung zusammen mit F in C abgeschlossen. Mietbeginn war der 1. April 2012. Ab dem gleichen Datum hat der Beschwerdeführer auch einen Garagenplatz ebenfalls in C gemietet. Mit Schreiben vom 24. März 2014 versuchte der Beschwerdeführer, die gemeinsam mit F gemietete Wohnung in C zu kündigen. Er gab an, er wolle den gemeinsamen Haushalt mit F auflösen und deshalb ihre gemeinsame Wohnung kündigen, zumal sie sich auseinandergelebt hätten und ein weiteres Zusammenleben nicht mehr möglich erscheine. Er gab somit in diesem Schreiben zu, zusammen mit F einen gemeinsamen Haushalt in C geführt und dort zusammen mit ihr und den Kindern gewohnt zu haben. Im gleichen Schreiben kündigte er seinen Garagenplatz. Mit Schreiben vom 31. März 2014 teilte die Liegenschaftsverwaltung der vom Beschwerdeführer gemieteten Wohnung mit, dass eine Kündigung der Wohnräume ohne die Unterschrift von F nicht möglich sei und dass er für die Mietzinsen des Garagenplatzes bis zum 30. September 2014 hafte. Mit E-Mail vom 9. Juli 2014 nahm der Beschwerdeführer die Kündigung seines Garagenplatzes wieder zurück. Es ist aufgrund dieses Rückzugs anzunehmen, dass sich der Beschwerdeführer wieder mit F vertrug und sie ihren gemeinsamen Haushalt in C weiterführten. Diese Annahme bestätigt auch die Aussage der in derselben Liegenschaft wie der Beschwerdeführer wohnenden Familie G, welche die Hauswartung macht. Sie gab gegenüber der Kantonspolizei Zürich an, dass der Beschwerdeführer seit drei Jahren (Stand 2015) in der Liegenschaft wohne. Er werde oft gesehen. Zudem sei auch sein Personenwagen, ein … und zuvor ein …, regelmässig in der Garage zu sehen. Es sei eindeutig, dass der Beschwerdeführer in dieser Liegenschaft in C wohne. Diesen Eindruck erhärten auch die Abklärungen der Kantonspolizei Zürich, welche das Geschäftsfahrzeug des Beschwerdeführers an zehn von zwölf Kontrollgängen auf dem Parkplatz des Beschwerdeführers angetroffen haben. Die beiden Male, an denen das Fahrzeug nicht angetroffen wurde, waren am Donnerstag, 22. Januar 2015 um 10:20 Uhr und Samstag, 24. Januar 2015 um 16:15 Uhr. Am Morgen des 24. Januar 2015 um 7:30 Uhr hatte sich das Auto des Beschwerdeführers noch auf dem Parkplatz befunden. Dass das Auto so oft grundsätzlich abends und in der Nacht angetroffen wurde und dass das Auto aber durch den Tag nicht auf dem Parkplatz war, belegt, dass es regelmässig bewegt wurde. Die Ex-Frau des Beschwerdeführers teilte der Kantonspolizei zudem mit, H (der Sohn des Beschwerdeführers) habe ihr erzählt, dass er gemeinsam mit seinem Vater 2012 nach C gezogen und sein Vater dabei täglich in C gewesen sei. In Italien sei der Beschwerdeführer seit den Ferien 2011 nie gewesen. Der Sohn H wurde von der Polizei jedoch nicht vernommen. Inwieweit auf die Aussagen der Ex-Frau des Beschwerdeführers abgestellt werden darf, ist fraglich, da die Scheidung gemäss den Aussagen des Beschwerdeführers "unschön" verlaufen sei. Die Aussagen stehen aber nicht im Widerspruch zu den weiteren Abklärungen und dem Polizeibericht.
5.2 Die Kantonspolizei Zürich klärte in ihrem Bericht vom 22. April 2015 weiter die Arbeitssituation des Beschwerdeführers ab. Es wird ausgeführt, der ehemalige Arbeitgeber des Beschwerdeführers, Herr I von der J AG in K, habe angegeben, der Beschwerdeführer habe von 2009 bis Ende 2013 zu 100 % bei ihm als Servicetechniker gearbeitet. Er habe dabei immer in der Deutschschweiz, hauptsächlich in der Region …, gearbeitet. Herr I sei der Meinung, dass der Beschwerdeführer in der Schweiz lebe und den Gemeindebehörden vorgaukle, im Ausland zu wohnen, um Steuern zu sparen. Der aktuelle Arbeitgeber des Beschwerdeführers, Herr L von der M AG, habe ausgesagt, dass der Beschwerdeführer seit dem Frühjahr 2014 bei ihm zu 100 % als … arbeite. Er arbeite von seinem Wohnort aus in der ganzen Schweiz. Der Beschwerdeführer habe gegenüber ihm nie einen Wohnsitz im Ausland erwähnt, sondern die N-Strasse 01 in D als Adresse angegeben. Vom Beschwerdeführer wurde dazu eine am 13. Mai 2016 unterzeichnete Richtigstellung von Herrn L eingereicht. Dieser gibt an, in Wahrheit gesagt zu haben, dass der Beschwerdeführer in Italien lebe und als Grenzgänger in seinem Betrieb arbeite. Die Adresse an der N-Strasse 01 in D sei eine Korrespondenzadresse.
Gemäss dem vom Beschwerdeführer eingereichten Anmeldeformular für quellenbesteuerte Personen ist er Grenzgänger mit wöchentlicher Rückkehr nach O (Italien). Als Schweizer Adresse wurde N-Strasse 01, D, angegeben. Gegenüber Wm mbA … gab der Beschwerdeführer aber an, in D nur eine Postadresse zu haben und sich nie dort aufzuhalten. Aufgrund des Abklärungsberichts der Kantonspolizei Zürich und dem vom Beschwerdeführer eingereichten Anmeldeformular für quellenbesteuerte Personen ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer entgegen den Ausführungen in der Beschwerdeschrift zumindest unter der Woche in C wohnt. Es wäre auch anders gar nicht möglich, dass der Beschwerdeführer von seinem angeblichen Wohnort in O (Italien) täglich zur Arbeit in der Schweiz und seinem Arbeitsplatz in P gekommen ist, da man für die Strecke O (Italien)–P je nach Verkehrsaufkommen mit dem Auto über 17 Stunden benötigt und auch mit dem Flugzeug mindestens 2 Stunden (reine Flugzeit, die je nach Angebot auch ein Mehrfaches davon betragen kann) fliegen muss, um vom Flughafen Q (nahe O [Italien]) nach Zürich zu kommen (Angaben gemäss Routenplaner von Google Maps, www.google.ch/maps, aufgesucht am 17. Mai 2018). Der Beschwerdeführer machte zudem keinerlei Angaben darüber, dass und auf welche Weise er seine angebliche Adresse in O (Italien) regelmässig aufsuche.
5.3 Schliesslich kontrollierten Wm … und Wm mbA … am 14. April 2015 um ca. 21:00 Uhr die vom Beschwerdeführer in C gemietete Wohnung. Neben dem Beschwerdeführer waren auch F und die gemeinsame Tochter R anwesend. Die Wohnung sei normal eingerichtet gewesen und der Beschwerdeführer habe Kleider im Kleiderschrank gehabt. Auch habe ein offener Koffer am Boden gestanden, mit zahlreichen Kleidern darin. Allerdings hätte der Beschwerdeführer diesen Koffer auch extra bereitlegen können, hatten die beiden Polizisten doch bereits um 19:00 Uhr beim Beschwerdeführer geklingelt und führten sie, weil der Beschwerdeführer angeblich gerade Besuch bei sich hatte, die Kontrolle erst um 21:00 Uhr durch. Die Kantonspolizei hielt fest, dass in der Wohnung nichts darauf hindeute, dass der Beschwerdeführer nicht dort wohnen würde. Der Beschwerdeführer habe gegenüber Wm mbA … angegeben, dass er lediglich etwa zwei Mal pro Monat in C sei. Er sei an diesem Tag von Deutschland gekommen und würde am nächsten Tag weiterreisen. Er habe an der N-Strasse 01 in D eine Postadresse, an welche lediglich seine Post gesendet werde. Er halte sich jedoch nie in D auf.
5.4 Nachdem die Kantonspolizei dem Beschwerdeführer den angefochtenen Entscheid der Vorinstanz mehrmals erfolglos zuzustellen versucht hatte, meldete sich dieser mit einer italienischen Festnetznummer und gab an, in Italien zu sein. Er würde in O in Italien wohnen und sei auch dort gemeldet. Der Beschwerdeführer meldete sich gemäss Wohnsitzbescheinigung vom 10. Februar 2011 auch per 27. Dezember 2007 in O (Italien) mit der Adresse Via S 02 an. Die eingereichte Wohnsitzbescheinigung verlor jedoch noch vor dem Beginn des Mietverhältnisses in C ihre Gültigkeit ("La presente certificazione ha validità di sei mesi dalla data di rilascio"). Auch auf der italienischen Identitätskarte des Beschwerdeführers ist O (Italien) angegeben. Allerdings ist aufgrund der vom Beschwerdeführer eingereichten schlechten Kopie der Identitätskarte nicht ersichtlich, wann dieses Dokument ausgestellt wurde und ob es noch gültig ist. Zudem ist O (Italien) auch im Entscheid der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde T vom 18. Juli 2014 als Wohnort des Beschwerdeführers angegeben. Allerdings dürfte der Beschwerdeführer diesen selbst angegeben haben, ohne dass dies durch die KESB näher abgeklärt wurde. Weiter reichte der Beschwerdeführer eine Staatsangehörigkeits- und Immatrikulationsbestätigung der Schweizerischen Botschaft vom 10. Februar 2015 ein, welche aufgrund des Matrikelregisters (Zuzugsdatum 20. März 2013) bescheinigt, dass der Beschwerdeführer Schweizerbürger und heimatberechtigt ist in V. Wie unter E. 4.2 dargestellt, entbindet aber die Immatrikulation bei einer Auslandsvertretung grundsätzlich nicht von der Meldepflicht. Offiziell als Wohnort angegeben wurde O (Italien) zudem in der Geburtsurkunde der Tochter R. Allerdings stammt diese vom 27. April 2011 und somit noch vor dem Umzug nach C. Weiter reichte der Beschwerdeführer noch eine aktuell gültige italienische Versicherungskarte ein. Die abschliessend eingereichte Kündigung seines Garagenplatzes in C per 30. September 2015 ist erst nach der angefochtenen Verfügung der Beschwerdegegnerin ergangen.
6.
6.1 Aus dem Polizeibericht und den weiteren Akten, insbesondere auch dem Quellensteuerformular und der Tatsache, dass der Beschwerdeführer in seinem Kündigungsschreiben an seine Vermieterin angab, den gemeinsamen Haushalt aufgeben zu wollen und auch mehrmals gegenüber Polizeibeamten C als seinen Wohnort angegeben hatte, ergibt sich, dass der Beschwerdeführer entgegen den Ausführungen in der Beschwerdeschrift zumindest unter der Woche in der Wohnung in C gewohnt haben muss. Die vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen (certificato di residenza; italienische Identitätskarte, Immatrikulationsbestätigung der schweizerischen Botschaft in Rom; Anmeldeformular Quellensteuer; Entscheid der KESB T vom 18. Juli 2014; Geburtsurkunde von R; Richtigstellung von L; italienische Krankenversicherungskarte sowie Kündigungsschreiben des Garagenplatzes vom 29. Juni 2015) vermögen die von der Beschwerdegegnerin eingereichten Beweise nicht zu entkräften (E. 5.2 + 5.4). Insbesondere reichte der Beschwerdeführer auch keine Unterlagen betreffend Benzin-, Zug- oder Flugkosten ein, welche eine Rückkehr nach O (Italien) belegen würden. Ebenso liegen keine Belege vor, welche einen Wohnsitz in O (Italien) nahelegen würden wie beispielsweise Strom- oder Telefonrechnungen oder die Tätigkeit in einem Verein.
Es ist daher zu prüfen, ob sich der Beschwerdeführer mit der Absicht des dauernden Verbleibs in C befunden hat und ob sich dort der Mittelpunkt seiner Lebensbeziehungen befand. Der unselbständige erwerbstätige Beschwerdeführer ging von C aus seiner Arbeitstätigkeit nach. Hinzu kommt, dass in der vom Beschwerdeführer gemieteten Wohnung (auch) seine Tochter R, zeitweise auch sein Sohn H sowie F, die Mutter seiner Tochter R, lebten und leben. In O (Italien) wohnt hingegen lediglich die Mutter des Beschwerdeführers. Da davon auszugehen ist, dass der erwachsene Beschwerdeführer zu seinen zum damaligen Zeitpunkt noch minderjährigen Kindern eine stärkere Bindung unterhält als zu seiner Mutter, lässt dies ebenfalls darauf schliessen, dass sich der Mittelpunkt seiner Lebensbeziehungen in C befindet. Dies führt zur natürlichen Vermutung, dass dies auch sein Wohnsitz ist (vgl. E. 4.4). Der Beschwerdeführer mag mit seinen eingereichten Unterlagen nicht den Gegenbeweis zu erbringen. Vielmehr sprechen die diversen Male, als der Beschwerdeführer selbst C als Wohnort angegeben hat, die Aussagen des ehemaligen Arbeitgebers als auch der Familie, welche die Hauswartung in der Liegenschaft in C macht dafür, dass die natürliche Vermutung zutreffend ist (E. 5.1). Schliesslich ist der Beschwerdeführer in der Wohnung in C auch vollständig eingerichtet, was zusätzlich annehmen lässt, dass er sich dort mit der Absicht des dauernden Verbleibens aufhält.
6.2 Der Beschwerdeführer hat sich folglich in C niedergelassen. Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ihm ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat keine Parteientschädigung beantragt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 3'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …