Eingrenzung (GI160356-L / U vom 14. Dezember 2016)

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2017.00026

Urteil

des Einzelrichters

vom 27. März 2017

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Gerichtsschreiberin Isabella Maag.

In Sachen

A, vertreten durch Anlaufstelle B, RA X,

Beschwerdeführer,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Eingrenzung (GI160356-L/U vom 14. Dezember 2016),

hat sich ergeben:

I.

Mit Verfügung vom 7. Oktober 2016 ordnete das Migrationsamt des Kantons Zürich gegen A eine Eingrenzung im Sinn von Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG auf das Gebiet des Bezirkes Pfäffikon an. Die Gültigkeit wurde auf zwei Jahre festgesetzt. Ferner ordnete das Migrationsamt an, dass für zwingende Reisen ausserhalb des Rayons vorgängig eine Ausnahmebewilligung einzuholen sei.

II.

Am 8. November 2016 gelangte A an das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich und ersuchte um Aufhebung der Eingrenzung. Dieses wies die Beschwerde am 14. Dezember 2016 ab.

III.

Hiergegen erhob A am 12. Januar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Eingrenzungsverfügung sowie des Beschwerdeentscheids des Zwangsmassnahmengerichts. Eventualiter sei ihm anstelle der Eingrenzung eine Meldepflicht aufzuerlegen. In prozessualer Hinsicht ersuchte A, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu verleihen und ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates.

Das Zwangsmassnahmengericht verzichtete am 18. Januar 2017 auf eine Stellungnahme und mit Schreiben vom 23. Januar 2017 teilte das Migrationsamt seinen Verzicht auf eine Beschwerdeantwort mit.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

Beschwerden betreffend Massnahmen nach Art. 73–78 AuG werden vom Einzelrichter behandelt, sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. b VRG sowie § 38b Abs. 2 VRG). Vorliegend besteht für Letzteres kein Anlass.

2.

Die Vorinstanzen grenzten den Beschwerdeführer auf das Gebiet des Bezirkes Pfäffikon ein und griffen damit in seine verfassungsrechtlich geschützte Bewegungsfreiheit ein (Art. 10 Abs. 2 BV). Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Grundrechtseinschränkungen einer gesetzlichen Grundlage. Sie müssen weiter durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV) und sich sodann als verhältnismässig erweisen (Art. 36 Abs. 3 BV).

2.1 Gemäss Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG kann die zuständige kantonale Behörde einer Person die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen, wenn ein rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungs­entscheid vorliegt und konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die betroffene Person nicht innerhalb der Ausreisefrist ausreisen wird, oder sie die ihr angesetzte Frist nicht eingehalten hat.

2.2 Die gesetzliche Grundlage zur Anordnung der strittigen Eingrenzung ist damit gegeben: Mit Verfügung vom 18. Juni 2009 trat das Bundesamt für Migration auf das Asylgesuch des Beschwerdeführers nicht ein und wies ihn aus der Schweiz weg. Die ihm angesetzte Ausreisefrist endete einen Tag nach Eintritt der Rechtskraft, vorliegend also am 1. Juli 2009. Auch das vom Beschwerdeführer am 1. April 2015 eingereichte Wiedererwägungsgesuch wurde mit Verfügung des Staatssekretariats für Migration vom 11. Mai 2015 abschlägig beurteilt. Da die dem Beschwerdeführer angesetzte Ausreisefrist damit seit Jahren verstrichen ist, kann dieser aus der Tatsache, dass vorliegend keine Anzeichen für ein Untertauchen seinerseits bestehen, nichts zu seinen Gunsten ableiten: Konkrete Anzeichen einer Flucht- oder Untertauchensgefahr bilden gemäss dem Wortlaut von Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG nämlich nur dann Voraussetzung für eine Eingrenzung, wenn diese bereits vor Ablauf der Ausreisefrist angeordnet werden soll (so auch die Botschaft des Bundesrates vom 18. November 2009, BBl 2009 8881 ff., 8899). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Im Übrigen ist für eine Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG – entgegen der Vorinstanz – auch nicht vorausgesetzt, dass die eingegrenzte Person delinquiert hat bzw. die öffentliche Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet (vgl. wiederum den Wortlaut von Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG.). Folglich erübrigen sich an dieser Stelle Ausführungen zur behaupteten Verletzung von Mitwirkungspflichten bzw. zum Verstoss gegen fremdenpolizeiliche Massnahmen.

2.3 Zweck der Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG ist es, den Verbleib der ausländischen Person zu kontrollieren, sowie ihre Verfügbarkeit für die Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung sicherzustellen (vgl. Andreas Zünd, in: Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka, Kommentar Migrationsrecht, 4. A., Zürich 2015, Art. 74 AuG N. 5). Da die Eingrenzung – wie die Vorinstanz zutreffend ausführt – ein milderes Mittel zum ausländerrechtlich begründeten Freiheitsentzug darstellt, darf sie analog zu diesem überdies eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten (vgl. BGE 142 II 1 E. 2.2). Damit gelten sowohl die Kontrolle als auch die Förderung der Ausreise weggewiesener Ausländer als legitime öffentliche Interessen (siehe auch BGr, 5. November 2012, 2C_1044/2012, E. 3.2; ferner eingehend VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.3).

2.4 Der Beschwerdeführer führt diesbezüglich aus, dass bei Fehlen der notwendigen Haftgründe keine Ausschaffungshaft angeordnet werden könne und die Eingrenzung damit auch nicht als milderes Mittel hierzu angesehen werden könne. Er verkennt dabei, dass das Bundesgericht selber die Eingrenzung als "mildere Massnahme" zur ausländerrechtlichen Haft bezeichnet und sich die Stellung der Eingrenzung im kaskadenartigen System der Vollzugsmassnahmen gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gerade darin zeigt, dass bei Unzulässigkeit oder Unverhältnismässigkeit der Haft immerhin eine Ein- oder Ausgrenzung infrage kommt (BGE 142 II 1 E. 2.2).

2.5 Geeignet ist eine staatliche Handlung dann, wenn durch sie das öffentliche Interesse auch tatsächlich wahrgenommen werden kann, das heisst, wenn der im öffentlichen Interesse verfolgte Zweck erreicht werden kann (Rainer J. Schweizer in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 36 N. 38). Es mag zwar zutreffen, dass beim Beschwerdeführer angesichts seines bisherigen Verhaltens nur ein geringes Kontrollbedürfnis besteht. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte erscheint die Ausschaffung allerdings nach wie vor möglich. Es besteht daher unabhängig vom bisherigen Verhalten des Beschwerdeführers ein gewisses öffentliches Interesse, um dessen Verfügbarkeit mittels der vorliegenden Anordnung sicherzustellen. Die Eingrenzung ist damit als geeignete Massnahme zu qualifizieren. Sie kann die staatliche Kontrolle über den Beschwerdeführer erleichtern und dessen Ausreise fördern.

2.6 Sodann muss das öffentliche Interesse an der Eingrenzung das gegenteilige Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Massnahme überwiegen. Die Eingrenzung darf nicht über das Erforderliche hinausgehen, was insbesondere bei der Festlegung der Grösse des Rayons und der Dauer der Eingrenzung zu berücksichtigen ist; Zweck und Mittel haben in einem vernünftigen Verhältnis zueinander zu stehen (VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.4 mit Hinweisen).

2.6.1 Nach Ansicht des Beschwerdeführers ist die Eingrenzung aufgrund seines starken ehrenamtlichen Engagements im kirchlichen C-Zentrum in D unverhältnismässig. Dieses sei gestützt auf Ziffer 4 der angefochtenen Verfügung zwar weiterhin möglich, allerdings werde durch die Eingrenzung der darüber hinausgehende soziale Kontakt mit den Kirchenmitgliedern verunmöglicht. Damit gehe die Eingrenzung von den tatsächlichen Auswirkungen her in Richtung eines Freiheitsentzuges.

2.6.2 Dem kann nicht gefolgt werden: D gehört zum Bezirk Pfäffikon und liegt damit im Eingrenzungsrayon des Beschwerdeführers. Da sich Beschwerdeführer im Bezirk Pfäffikon grundsätzlich frei bewegen kann, bedarf er für seine Einsätze und Besuche im kirchlichen C-Zentrum auch keiner Ausnahmebewilligung. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, inwiefern ihm durch die Eingrenzung die sozialen Kontakte mit Mitgliedern der Kirchgemeinde verunmöglicht würden.

2.6.3 Das öffentliche Interesse an einer Eingrenzung ist vorliegend – wie gesehen – zu bejahen; es wiegt jedoch nicht schwer. Zwar ist aus den Akten des Migrationsamtes zu schliessen, dass der Beschwerdeführer widersprüchliche Aussagen zu seiner Identität macht, damit seine Herkunft verschleiert und so den Vollzug der Wegweisung in seinen Herkunftsstaat erschwert. Anderseits ist der Beschwerdeführer laut den Akten nie untergetaucht und hat er sich den Behörden bisher stets zur Verfügung gehalten. Eine besondere Renitenz liegt ebenso wenig vor wie ein – über den Verstoss gegen ausländerrechtliche Bestimmungen hinausgehendes – strafbares Verhalten. Unter diesen Umständen würde sich eine Eingrenzung auf eine einzelne Gemeinde, wie sie die Beschwerdegegnerin vorliegend zunächst verfügt hat, als unverhältnismässig erweisen. Eine Eingrenzung auf den Bezirk Pfäffikon erscheint gestützt auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung und gerade auch im Hinblick auf die Tatsache, dass sich der Beschwerdeführer weiterhin im kirchlichen C-Zentrum in D engagieren und seine dortigen sozialen Kontakte pflegen kann, jedoch als verhältnismässig (vgl. VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.3 [Entscheid noch nicht rechtskräftig]).

2.6.4 Unter Berücksichtigung der angeordneten Gebietsausdehnung erscheint auch die verfügte Dauer von zwei Jahren ab Eröffnung der erstinstanzlichen Verfügung – entgegen dem Beschwerdeführer – als noch rechtmässig. Allerdings ist die Beschwerdegegnerin darauf hinzuweisen, dass diese Zeitdauer grundsätzlich ausreichen müsste, um die Möglichkeit einer Ausschaffung des Beschwerdeführers abzuklären und nach Möglichkeit durchzuführen. Angesichts des nicht schwerwiegenden öffentlichen Interesses, der bisherigen Erreichbarkeit des Beschwerdeführers und vorbehältlich einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse würden nach Ablauf der zwei Jahre vermutungsweise Zweifel an der Verhältnismässigkeit – insbesondere der Eignung der Massnahme – bestehen; dies auch vor dem Hintergrund, dass mehrjährige Eingrenzungen ohnehin umstritten sind und laut bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht auf unabsehbare Zeit erhalten bleiben können (vgl. BGr, 24. Mai 2011, 6B_808/2011, E. 1.3; BGr, 13. Juli 1995, 2A.193/1995 E. 2c; vgl. auch Göksu, Art. 74 N. 7, 17, letzter Abschnitt; Walter Kälin, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Materielles Recht, AJP 1995, S. 835 ff., 853).

2.6.5 Da somit das von den Vorinstanzen angenommene überwiegende öffentliche Interesse an einer Eingrenzung zu bejahen ist, besteht kein Raum für die vom Beschwerdeführer als Ersatzmassnahme vorgeschlagene Meldepflicht. Es ist denn auch davon auszugehen, dass die blosse Meldepflicht weniger gut geeignet ist, um den mit der Massnahme bezweckten Vollzug der Wegweisung zu erleichtern (vgl. BGr, 5. November 2012, 2C_1044/2012, E. 3.3; VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 4 [Entscheid noch nicht rechtskräftig]).

2.6.6 Insgesamt erweist sich die verfügte Eingrenzung damit als erforderlich und verhältnismässig. Die Beschwerde ist folglich abzuweisen.

3.

Mit dem vorliegenden Endentscheid wird das Begehren des Beschwerdeführers um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.

4.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der Beschwerdeführer grundsätzlich kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Da die Verfahrenskosten jedoch aufgrund seiner Bedürftigkeit offensichtlich uneinbringlich wären, sind sie abzuschreiben, womit sein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos wird. Entsprechend seinem Unterliegen ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch wegen offensichtlicher Unerhältlichkeit abgeschrieben.

4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …