Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2017.00010
Urteil
der 1. Kammer
vom 5. Oktober 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Regina Meier.
In Sachen
1.A,
2.1.B,
2.2.C,
3.D,
4.E,
alle vertreten durch RA F,
Beschwerdeführende,
gegen
1.Evang.-ref. Kirchgemeinde Egg,
vertreten durch RA G,
vertreten durch RA H,
Beschwerdegegnerinnen ,
betreffend Kirchenglockengeläut,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 24. Mai 2016 hiess die Baukommission der Gemeinde Egg eine Lärmklage von A und I, B und C, D und E betreffend das Glockengeläut der evangelisch-reformierten Kirche Egg teilweise gut und verpflichtete die Kirchgemeinde Egg zu einer Lautstärkenreduktion der stündlichen nächtlichen Glockenschläge. Im Übrigen wurde die Lärmklage abgewiesen. Namentlich wurden keine Massnahmen betreffend das Ein- und Ausläuten des Sonntags verfügt; zudem wurde der Antrag abgewiesen, E die Kosten für ein privates Lärmgutachten zu ersetzen.
II.
A, B und C, D sowie E rekurrierten gegen den genannten Beschluss als im rechtsmittelberechtigten Umkreis der streitbetroffenen Kirche wohnhafte Personen an das Baurekursgericht. Dieses wies den Rekurs am 7. Dezember 2016 ab.
III.
Am 5. Januar 2017 führten die genannten Personen Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, das vorinstanzliche Urteil aufzuheben und den Beschluss der Baukommission Egg dahingehend abzuändern, dass die Lärmimmissionen durch die nächtlichen Stundenschläge zwischen 22.00 Uhr und 7.00 Uhr weitergehend zu reduzieren seien, nämlich um mindestens 28 dB(A). Zudem sei das samstägliche und sonntägliche Abendgeläut bezüglich Lautstärke und Dauer auf vier Minuten Geläut mit einer Glocke einzuschränken und E die Kosten für das private Lärmgutachten zu ersetzen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zulasten der Beschwerdegegnerinnen.
Das Baurekursgericht beantragte am 18. Januar 2017 die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 9. Februar 2017 beantragte die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Egg ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inklusive Mehrwertsteuer zulasten der Beschwerdeführenden. Die Baukommission Egg schloss mit Eingabe vom gleichen Datum auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Diese liessen sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Prozessgegenstand ist der Beschluss der Baukommission Egg vom 24. Mai 2016, mit welchem die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Egg im Hinblick auf die nächtlichen Stundenschläge verpflichtet wurde, die Lärmimmissionen bei den in einem Lärmgutachten vom 16. November 2015 in der Empfindlichkeitsstufe II beurteilten Immissionsorten gegenüber den gemessenen Maximalpegeln um 10 dB(A) zu reduzieren. Damit wurde dem Begehren der Beschwerdeführenden um noch weitergehende Schallreduktionen nicht stattgegeben. Massnahmen betreffend das Ein- und Ausläuten des Sonntags (jeweils am Samstag- und Sonntagabend um 19.01 Uhr) wurden, entgegen dem Begehren der Beschwerdeführerschaft, im angefochtenen Beschluss keine verfügt; der Kirchgemeinde Egg wurden weiterhin Glockenschläge mit allen Glocken während 14 Minuten gestattet. Schliesslich wurde der Antrag abgewiesen, E die Kosten für ein privates Lärmgutachten im Umfang von Fr. 8'316.- zu ersetzen.
2.
2.1 Beim Glockenspiel der evangelisch-reformierten Kirche Egg handelt es sich um eine mit einer Baute dauerhaft verbundene ortsfeste Einrichtung und damit um eine Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) und Art. 2 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV). Soweit mit dem Betrieb von Anlagen verbundene Lärmimmissionen im Aussenbereich wahrnehmbar sind, unterliegen sie dem Lärmschutzrecht des Bundes (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a LSV). Sie haben Grenzwerte einzuhalten und den Vorsorgegrundsatz gemäss Art. 11 Abs. 1 und 2 USG zu beachten. Das Glockenspiel der Kirche Egg bestand bereits vor dem 1. Januar 1985, weshalb es aus umweltschutzrechtlicher Sicht als altrechtliche Anlage gilt und damit grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte einzuhalten hat (Art. 13 LSV). Wenn eine solche Anlage den Umweltvorschriften nicht genügt, muss sie gemäss Art. 16 Abs. 1 USG saniert werden; Art. 13 Abs. 1 f. LSV sieht diese Massnahme bei wesentlichen Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte vor, soweit dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Entsprechendes gilt bei Nichteinhalten des Vorsorgeprinzips. Sanierungsbedürftigen Anlagen können jedoch Erleichterungen gewährt werden, namentlich wenn der Sanierung überwiegende Interessen entgegenstehen (Art. 14 LSV).
2.2 Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, hat der Bundesrat für durch Kirchengeläut verursachte Lärmimmissionen keine direkt anwendbaren Belastungsgrenzwerte festgesetzt. Daher sind die Lärmimmissionen einzelfallbezogen und unmittelbar gestützt auf das USG zu beurteilen (Art. 40 Abs. 3 LSV). Die Immissionen dürfen zu keiner erheblichen Störung des Wohlbefindens der betroffenen Nachbarn und Nachbarinnen führen, und es sind auch die Wirkungen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit zu berücksichtigen. Auf die besondere subjektive Empfindlichkeit einzelner Personen ist jedoch nicht abzustellen, sondern es ist ein objektivierter Massstab zu verwenden. Für eine derartige objektivierte Betrachtung dürfen fachlich abgestützte Richtlinien wie die Vollzugshilfe im Umgang mit Alltagslärm des BAFU herangezogen werden, denen jedoch nicht die Verbindlichkeit von in der LSV festgelegten Grenzwerten zukommt. Dadurch wird den Vollzugsbehörden ein gewisser Handlungsspielraum eröffnet (vgl. VGr, 2. März 2017, VB.2016.00543, E. 4.3). Zu beachten ist bei der Beurteilung, dass kein absoluter Anspruch auf Ruhe besteht (Art. 15 USG) und dass Geräusche, welche den eigentlichen Zweck einer bestimmten Aktivität ausmachen, wie beispielsweise das Läuten von Kirchen- oder Kuhglocken oder das Musizieren, nicht vollständig untersagt werden sollen. Es sind aber jeweils die im Raum stehenden Interessen gegeneinander abzuwägen und gegebenenfalls Beschränkungen der fraglichen Schallimmissionen anzuordnen (vgl. VGr, 17. März 2016, VB. 2015.00509, E. 3). In vielen Fällen erweist sich allerdings eine Reduktion der Schallintensität nicht als zielführend, da dadurch der mit der betreffenden Tätigkeit verfolgte Zweck vereitelt würde.
2.3 Die Beschwerdeführenden bringen vor, dass die Reduktion des Nachtgeläuts um 10 dB(A) nicht genüge und dass im vorliegenden Fall keine Erleichterungen von der Sanierungspflicht angezeigt seien. Zudem sei der Schallpegel nicht bei gekipptem, sondern bei offenem Fenster am Ohr der schlafenden Person zu messen und es seien die Lärmwerte an jenem Ort als relevant heranzuziehen, an dem sie am lautesten bzw. am störendsten seien. Sie argumentieren, dass eine unzulässige Rügebeschränkung resultiere, wenn sie sich nur gegen die Lärmwerte in ihren eigenen, in der Empfindlichkeitsstufe III gelegenen Wohnungen zur Wehr setzen dürften. Weiter rügen sie eine Verletzung von Art. 6, 8 und 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK).
2.3.1 Zunächst ist festzuhalten, dass die Vorinstanzen und das Lärmgutachten bei ihrer Beurteilung auf die lärmexponiertesten Wohnungen sowohl in der Empfindlichkeitsstufe II wie auch in der Empfindlichkeitsstufe III im Umkreis der Kirche abstellten. Die Beschwerdeführenden bringen nicht vor, dass die Lärmimmissionen an anderen als den berücksichtigten Orten stärker seien, weshalb ihre Ausführungen bezüglich unzulässiger Rügebeschränkungen und Verletzungen der EMRK von vornherein ins Leere gehen.
2.3.2 Nicht zu beanstanden ist ferner, dass die Lärmimmissionen bei gekipptem Fenster am Kopfende des Bettes gemessen wurden. Dies entspricht der ständigen Praxis der Zürcher Behörden und wurde vom Bundesgericht als rechtskonform beurteilt (BGr, 20. Februar 2006, 1A.159/2005, E. 3.2.4; siehe z. B. auch VGr, 12. Mai 2016, VB.2016.00052, E. 4.2 betreffend Viertelstundenschläge). Die von den Beschwerdeführenden hiergegen angeführten Urteile (BGE 142 II 100; BGr, 30. November 2011, 1C_331/2011) betreffen anders gelagerte Fälle; namentlich geht es darin um in den Anhängen der LSV normierte, unerwünschte Lärmarten.
2.3.3 Mit Blick auf die Beurteilungsmethode im Anhang der Vollzugshilfe im Umgang mit Alltagslärm des BAFU kam das Baurekursgericht zu Recht zum Schluss, dass es sich beim streitbetroffenen Glockenspiel um eine sanierungsbedürftige Anlage handelt. Die Immissionen sind folglich grundsätzlich zu reduzieren; es ist zu prüfen, ob sich die von der Gemeinde veranlassten Lärmminderungsmassnahmen als hinreichend erweisen.
Die im Hinblick auf das Nachtgeläut verfügte Reduktion der Lautstärke um 10 dB(A) führt dazu, dass sowohl in der Empfindlichkeitsstufe II wie auch in der Empfindlichkeitsstufe III die Lärmimmissionen zwischen den Planungs- und den Immissionsgrenzwerten zu liegen kommen. Altanlagen dürfen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte erreichen; es ist jedoch eine Verhältnismässigkeitsprüfung vorzunehmen zur Bestimmung, ob weitergehende Massnahmen gemäss Art. 13 Abs. 2 LSV anzuordnen sind. Der den lokalen Behörden zustehende Handlungsspielraum ist dabei zu respektieren (siehe E. 2.2); dies gilt namentlich bei der Beurteilung von lokalen Traditionen (BGr, 18. Januar 2010, 1C_297/2009, E. 3.3).
2.3.4 Die Baukommission hat in der Begründung ihres Entscheids sorgfältig abgewogen zwischen dem Ruhebedürfnis der Anwohnerschaft und dem öffentlichen Interesse am Kirchengeläut; anschliessend hat sie die genannten Lärmschutzanordnungen sowie Massnahmen zur Überprüfung der Einhaltung derselben verfügt. Auch das Baurekursgericht hat sich unter Ausschöpfung seiner Kognition mit den genannten Massnahmen sowie mit dem von der Baukommission in Auftrag gegebenen Lärmgutachten auseinandergesetzt und die Rechtmässigkeit des Entscheides der Letzteren unter Beachtung des Vorsorgeprinzips mit nachvollziehbarer Begründung bestätigt. Namentlich hat es die Anzahl der durch das Kirchengeläut verursachten Aufwachreaktionen – welche durch die Reduktion der Lautstärke um 10 dB(A) bereits in massgebender Weise vermindert wird – in Beziehung zum nach wie vor bestehenden Interesse am traditionellen Wert des Geläuts gesetzt. Es hat berücksichtigt, dass eine weitergehende Reduktion der Lautstärke des Stundenschlags technisch und betrieblich möglich wäre, und schliesslich aber unter Hinweis auf das überwiegende Interesse am traditionellen Wert des Glockengeläuts die vorinstanzliche Beurteilung bestätigt. Anders als von den Beschwerdeführenden vorgebracht, verlangt das Vorsorgeprinzip nicht, dass in der Empfindlichkeitsstufe II alle mehr als nur geringfügig störenden Anlagen untersagt werden. Ausserdem ist davon auszugehen, dass die von der Beschwerdeführerschaft verlangte Reduktion der Lautstärke um 28 dB(A) dazu führen würde, dass das Glockengeläut in weiten Teilen der Gemeinde kaum mehr hörbar wäre. Die Ermessensausübung durch die Baukommission und das vorinstanzliche Urteil erweisen sich unter diesen Umständen als nicht zu beanstanden. Da Altanlagen die Immissionsgrenzwerte erreichen dürfen und sich die durch das Nachtgeläut verursachten Lärmimmissionen als verhältnismässig erweisen, sind diese von den Beschwerdeführenden hinzunehmen.
2.3.5 Anders als das um 10 dB(A) reduzierte Nachtgeläut überschreitet das samstägliche und sonntägliche Abendgeläut mit einer Lautstärke von – im Rahmen des Lärmgutachtens auf der Terrasse einer sich in der Empfindlichkeitsstufe II befindlichen Wohnliegenschaft gemessenen – 92.6 dB(A) die Immissionsgrenzwerte. Die Gemeinde hat diesbezüglich keine Lärmminderungsmassnahmen verfügt; mithin ist zu prüfen, ob sie gestützt auf Art. 17 USG und Art. 14 LSV Erleichterungen von der Sanierungspflicht gewähren durfte. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden schliesst das Gesetz Erleichterungen bei wiederkehrenden Ereignissen nicht aus. Vielmehr ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, wobei unter anderem ein allfälliges öffentliches Interesse an der betroffenen Anlage zu berücksichtigen ist (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 1086).
2.3.6 Auch im Hinblick auf das Abendgeläut haben die Vorinstanzen unter Ausschöpfung ihres Beurteilungsspielraums eine sorgfältige Interessenabwägung vorgenommen. In Anwendung von § 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann auf die zutreffenden Erwägungen im Entscheid des Baurekursgerichts verwiesen werden. Namentlich ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass die Anwohnerschaft sich auf zweimal wöchentlich um 19:01 Uhr stattfindendes, abendliches Kirchengeläut einstellen kann und es zumutbar ist, wenn sich lärmempfindliche Personen zu diesem Zeitpunkt ins Gebäudeinnere zurückziehen müssen. Zudem hat das Baurekursgericht im Rahmen eines Augenscheins festgestellt, dass nicht während des gesamten Abendgeläuts alle Kirchenglocken zu hören sind; vielmehr nimmt die Lautstärke am Anfang zu und gegen Ende wieder ab. Schliesslich hat es den traditionellen Wert des Abendgeläuts berücksichtigt und ist zum Ergebnis gekommen, dass sich der Verzicht auf Lärmreduktionsmassnahmen als verhältnismässig erweist. Eine Verletzung der EMRK ist hierin, anders als von der Beschwerdeführerschaft vorgebracht, nicht ersichtlich; dies wird denn auch nicht substanziiert geltend gemacht.
2.3.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Reduktion des nächtlichen Kirchengeläuts um lediglich 10 dB(A) und der Verzicht auf die Anordnung von Massnahmen betreffend das Abendgeläut nicht zu beanstanden sind.
3.
Schliesslich ist auch der Antrag auf Erstattung der Kosten für das im Verfahren vor den kommunalen Verwaltungsbehörden eingeholte private Lärmgutachten abzuweisen, da hierfür keine gesetzliche Grundlage besteht: In § 17 Abs. 1 VRG wird festgehalten, dass im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden keine Parteientschädigungen zugesprochen werden.
4.
Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten insgesamt als unbegründet und ist abzuweisen.
5.
Entsprechend dem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihnen eine Parteientschädigung nicht zu. Hingegen sind sie zu verpflichten, die Beschwerdegegnerin 1 angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 f. VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 110.-- Zustellkosten,
Fr. 5'110.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1–4 zu je 1/4 auferlegt.
Die Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (inkl. MWST) zu entrichten, bezahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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