Lohnmassnahmen (Beschluss vom 7. Dezember 2015)

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2016.00747

Urteil

der 4. Kammer

vom 3. Mai 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

1. A,

2. B,

3. C,

4. D,

5. E,

6. F,

alle vertreten durch RA G,

Beschwerdeführende,

gegen

Stadt Winterthur,

vertreten durch den Grossen Gemeinderat

der Stadt Winterthur,

dieser vertreten durch RA H,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Lohnmassnahmen (Beschluss vom 7. Dezember 2015),

hat sich ergeben:

I.

Im Rahmen der Genehmigung des Budgets 2016 beschloss der Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur am 7. Dezember 2015 – amtlich publiziert am 10. jenes Monats – unter anderem, "[g]estützt auf § 46 Abs. 2 lit. a) und b) Personalstatut" (Personalstatut [der Stadt Winterthur] vom 12. April 1999 [PST, abrufbar unter www.stadt.winterthur.ch > Themen > Die Stadt

Erlass-Sammlung > Band 2: Dept. Kulturelles & Dienste]) auf die Erhöhung der Lohnstufen und eine Quote für Leistungsanteile zu verzichten und den Mitarbeitenden, "welche eine Qualifikation von 'gut' oder höher erhalten haben", stattdessen Einmalzulagen im Umfang von insgesamt Fr. 2 Mio. auszurichten.

II.

Dagegen liessen A, B, C, D, E und F am 22. Dezember 2015 an den Bezirksrat Winterthur rekurrieren, welcher das als Gemeindebeschwerde nach § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) entgegengenommene Rechtsmittel mit Beschluss vom 30. September 2016 abwies.

III.

Am 24. November 2016 liessen A, B, C, D, E und F Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Stadt Winterthur zu verpflichten, in Aufhebung des Beschlusses des Grossen Gemeinderats vom 7. Dezember 2015 eine Erhöhung der Lohnstufen gemäss § 47 Abs. 1 PST vorzunehmen sowie eine Quote von Fr. 1 Mio. für Leistungsanteile festzulegen.

Der Bezirksrat Winterthur beantragte mit Vernehmlassung vom 6. Dezember 2016 unter Verweis auf die Begründung seines Entscheids die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Winterthur liess mit Beschwerdeantwort vom 20. Januar 2017 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zulasten von A, B, C, D, E und F schliessen. Mit weiteren Stellungnahmen Letzterer vom 9. Februar 2017 und der Stadt Winterthur vom 23. Februar 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa betreffend eine Gemeindebeschwerde nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 151 Abs. 2 GG sowie §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c und §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

Als Stimmberechtigte der Stadt Winterthur sind jedenfalls die Beschwerdeführenden 1, 2 und 5 ohne Weiteres zur Gemeindebeschwerde legitimiert (§ 151 Abs. 1 Ingress GG; vgl. Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 3.1; Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011, § 151 N. 4.1; Simon Trippel, Gemeindebeschwerde und Gemeinderekurs im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 82); die erweiterte Beschwerdelegitimation gilt auch für den Weiterzug von Gemeindebeschwerdeentscheiden ans Verwaltungsgericht (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 92). Wie es sich demgegenüber mit der Beschwerdelegitimation der übrigen Beschwerdeführenden verhält, welche sich lediglich mittels Bezugnahme auf deren Anstellung bei der Beschwerdegegnerin sowie – was vorliegend nicht substanziiert dargetan ist – Erfüllen des Qualifikationserfordernisses nach § 47 Abs. 1 PST begründen liesse (§ 151 Abs. 1 Ingress GG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG), braucht hier nicht abschliessend beantwortet zu werden. Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, ist sie nämlich abzuweisen, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt.

2.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der – nicht referendumsfähige (§ 10 Abs. 1 Ziff. 2 der Gemeindeordnung [der Stadt Winterthur] vom 26. November 1998 [Gemeindeordnung, abrufbar unter www.stadt.winterthur.ch > Themen > Die Stadt > Erlass-Sammlung > Band 1: Behörden, Dept. Finanzen > 1.1 Gemeinde]; § 93 Ziff. 3 GG) – Beschluss des Grossen Gemeinderats vom 7. Dezember 2015 verstosse gegen §§ 46 f. PST. So könne "vom klaren gesetzlichen Auftrag, einen Stufenanstieg gemäss § 47 Abs. 1 PST vorzunehmen", nach § 46 Abs. 2 PST nur dann abgewichen werden, "wenn der Stadtrat mit dem Voranschlag angesichts der angespannten Finanzlage einen entsprechenden Antrag stellt". Ein Antrag auf Aussetzung des Stufenanstiegs liege für das Budgetjahr 2016 aber nicht vor; im Gegenteil habe der Stadtrat dem Grossen Gemeinderat am 9. September 2015 unter Hinweis "auf die Belastungen des Personals mit den verschiedenen Sanierungsprogrammen und die erhöhten Abzüge für die Pensionskasse" die Gewährung eines Stufenanstiegs sowie die Fest­legung einer Leistungsquote von Fr. 1'000'000.- beantragt.

Die Rüge, ein Beschluss des kommunalen Parlaments verstosse gegen einen kommunalen Erlass, kann nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts im Rahmen von § 151 Abs. 1 Ziff. 1 GG mit Gemeindebeschwerde vorgebracht werden (vgl. VGr, 2. September 2009, VB.2009.00083, E. 8). Vorliegend erweist sich die entsprechende Rüge der Beschwerdeführenden jedoch – wie sich sogleich zeigt – als unbegründet.

3.

3.1 Nach § 28 Abs. 1 Ziff. 2 Gemeindeordnung steht dem Grossen Gemeinderat der Beschwerdegegnerin die Befugnis zur Festsetzung des jährlichen Voranschlags (Budgets) zu. Diese Budgetkompetenz bedeutet, dass das Parlament nicht nur ein vom Stadtrat aufgestelltes Budget (§ 41 Abs. 2 Ziff. 3 Gemeindeordnung) global genehmigen oder dessen Änderung durch Rückweisungen verlangen kann, sondern auch, dass es den Voranschlag mitgestaltend festsetzt (vgl. §§ 41 Abs. 2, 108 Ziff. 1 und § 134 GG; Thalmann, § 132 N. 4.1).

Der Grosse Gemeinderat kann im Rahmen des Budgetverfahrens allerdings nicht völlig frei über die Änderung oder Streichung bestimmter budgetierter Ausgaben entscheiden. Viele Ausgaben sind unabwendbar, weil sie etwa durch das Gesetz oder vertragliche Verpflichtungen vorgegeben sind. Bei solchen Ausgaben handelt es sich um budgetmässig gebundene Ausgaben. Ihre Aufnahme im Voranschlag hat keine selbständige rechtliche Bedeutung, sondern nur noch deklaratorischen Charakter. Budgetmässig gebundene Ausgaben müssen vom Grossen Gemeinderat zwingendbewilligt werden; die Budgethoheit und damit das politische Ermessen des Grossen Gemeinderats werden hier entsprechend eingeschränkt (vgl. zum Ganzen Tobias Jaag, Die Ausgabenbewilligung im zürcherischen Gemeinderecht, ZBl 94/1993, S. 68 ff., 73 f.; Peter Saile, Das Recht der Ausgabenbewilligung der zürcherischen Gemeinden, St. Gallen 1991, S. 71 ff.; Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 567 ff.).

3.2 Gemäss § 47 Abs. 1 Satz 1 PST wird der Lohn für Angestellte, die mindestens mit "gut" qualifiziert werden, jeweils auf Beginn des Kalenderjahrs um die nächste Lohnstufe erhöht. Die Anstellungsinstanz kann für mit "sehr gut" oder "vorzüglich" qualifizierte Angestellte auf die vom Stadtrat bestimmten Termine einen Leistungsanteil innerhalb der zur betreffenden Lohnstufe gehörenden Leistungszone festlegen; der Leistungsanteil wird jährlich überprüft und kann erhöht werden (§ 47 Abs. 2 f. je Satz 1 PST).

Für sich betrachtet, legt der Wortlaut der vom Grossen Gemeinderat in § 47 Abs. 1 Satz 1 PST unter dem Titel "2. Lohnerhöhung" getroffenen Regelung in der Tat den von den Beschwerdeführenden gezogenen Schluss nahe, bei ausreichender Qualifikation bestehe ein voraussetzungsloser Anspruch der Angestellten der Beschwerdegegnerin auf einen Stufenanstieg, sodass die damit zusammenhängenden Aufwendungen als budgetmässig gebundene Ausgaben vom Grossen Gemeinderat zwingendbewilligt werden müssten (vgl. zur budgetmässigen Gebundenheit von Ausgaben, die auf genau präzisierten rechtlichen Verbindlichkeiten beruhen, Saile, S. 71 ff.). Bezüglich der Bestimmung in § 47 Abs. 2 PST liesse sich sodann argumentieren, dem Stadtrat als Anstellungsinstanz (vgl. § 13 Abs. 1 lit. a PST) werde zusammen mit der Sachkompetenz, eine Erhöhung der Leistungsanteile anzuordnen, die Zuständigkeit für die Bewilligung der erforderlichen Ausgaben mitübertragen. Damit wäre dem Grossen Gemeinderat auch im Zusammenhang mit den unter diesem Titel erforderlichen Aufwendungen die Freiheit genommen, im Rahmen der Festsetzung des Budgets über Höhe und Notwendigkeit der Ausgaben zu entscheiden (vgl. zur budgetmässigen Gebundenheit von Ausgaben infolge Delegation von Ausgabenkompetenzen an die Exekutive Saile, S. 114 ff.).

§ 47 PST ist jedoch in Zusammenschau mit § 46 PST auszulegen, welcher – sowohl wörtlich als auch systematisch auf erstere Norm Bezug nehmend – unter dem Titel "Individuelle Lohnanpassungen, 1. Allgemeines" insbesondere folgende Regelungen enthält:

"1 Lohnerhöhungen nach § 47 sind nur im Rahmen des Voranschlags zulässig. Der Stadtrat legt jährlich die Quote für Leistungsanteile gemäss PST § 47 Abs. 2 und 3 fest und weist diese im Voranschlag aus.

2 Der Stadtrat kann ausnahmsweise in Berücksichtigung der Finanzlage der Stadt dem Gemeinderat mit dem Voranschlag beantragen

a. die Erhöhung der Lohnstufen gemäss PST § 47 Abs. 1 einzuschränken oder auszusetzen,

b. eine lediglich reduzierte Quote für Leistungsanteile festzulegen oder auf eine solche zu verzichten.

[…]"

Mit Aufnahme eines Kredit- bzw. Budgetvorbehalts in § 46 Abs. 1 Satz 1 PST entschied sich der Grosse Gemeinderat gegen eine Einschränkung seiner Budgethoheit bei der Gewährung finanzieller (Zusatz-)Leistungen nach § 47 PST an die städtischen Angestellten. Hierbei handelt es sich – wie aus den Materialien deutlich hervorgeht – um einen bewussten Entscheid des Erlass- bzw. (Rechts-)Verordnunggebers (vgl. § 28 Abs. 1 Ziff. 6 Gemeindeordnung). So hält etwa der Antrag des Stadtrats an den Grossen Gemeinderat vom 26. September 2001 zur Revision des Personalstatuts im Zusammenhang mit der Umsetzung des Projekts "Strukturelle Besoldungsrevision 1999–2002 'BEREWI'" (II. Nachtrag), bei welcher Gelegenheit auch die §§ 46 f. PST revidiert wurden, fest, der jährliche Anspruch auf die nächste Lohnstufe als Erfahrungsanteil (§ 47 Abs. 1 PST) stehe unter Vorbehalt von § 46 Abs. 1 PST, womit es "den früheren, 'reinen' Automatismus (Stufenanstieg, der nur bei ungenügender Leistung unterbrochen werden kann)" nicht mehr gebe. Die dem Grossen Gemeinderat zur Verabschiedung beantragte Regelung in § 46 PST – nach leichter Modifikation durch die Geschäftsprüfungskommission (dazu sogleich 3.3) – näher erörternd, betonte der damalige Stadtpräsident an der Sitzung des Grossen Gemeinderats vom 28. Januar 2002 zudem ausdrücklich, dass Schlüsselentscheide über künftige Lohnbewegungen de lege ferenda beim Parlament lägen und er der Ansicht sei, "dass dies auch zur Budgethoheit des Parlaments gehöre". Dieser Ansicht schloss sich der Grosse Gemeinderat an, indem er die revidierten §§ 46 f. PST gemäss dem Antrag der Geschäftsprüfungskommission genehmigte.

3.3 Es ist dem Grossen Gemeinderat demnach freigestellt, vom Stadtrat ins Budget aufgenommene Ausgaben, die dem Gemeinwesen infolge der Gewährung von Lohnerhöhungen nach § 47 PST erwüchsen, bzw. einen Voranschlagskredit in diesem Umfang zu genehmigen, einzuschränken oder aber zu streichen; der Grosse Gemeinderat verfügt diesbezüglich über uneingeschränkte Budgethoheit. Die Aufnahme der unter dem Titel von § 47 PST erforderlichen Ausgaben ins Budget hat konstitutiven Charakter.

Daran vermag auch die – etwas missverständliche – Bestimmung in § 46 Abs. 2 PST nichts zu ändern. Zur Ermittlung des Sinns und der Tragweite des in diesem Abschnitt statuierten Antragsrechts des Stadtrats sind wiederum die Materialien im Zusammenhang mit dem II. Nachtrag zum Personalstatut zu konsultieren. Aus dem Protokoll der Sitzung des Grossen Gemeinderats vom 28. Januar 2002 geht hervor, dass die geltende Formulierung auf einen entsprechenden Antrag der Geschäftsprüfungskommission zurückzuführen ist. Der ursprünglichen, vom Stadtrat beantragten Fassung zufolge sollte der Entscheid über die Einschränkung und die Aussetzung von Lohnerhöhungen nach § 47 PST allein bei der Exekutive liegen ("Der Stadtrat kann unter Berücksichtigung der Finanzlage der Stadt Lohnerhöhungen, insbesondere auch die Erhöhung der Lohnstufen gemäss § 47 Abs. 1, einschränken oder aussetzen."). Dies ging dem Parlament zu weit, sodass die Entscheidbefugnis des Stadtrats im weiteren Verlauf des Rechtsetzungsverfahrens in ein blosses Antragsrecht umgewandelt wurde (so § 46 Abs. 2 PST). Gemäss einer Wortmeldung Mireille Schaffitz', Vertreterin der FDP im Grossen Gemeinderat, anlässlich der Ratssitzung vom 28. Januar 2002 sollte der Entscheid darüber, ob ein Erfahrungsstufenanstieg sistiert werde oder nicht, dem Parlament überlassen bleiben, denn nur so sei eine politisch breit abgestützte Diskussion über das Thema möglich. Die beschwerdeführerische Annahme, der Grosse Gemeinderat sei bei seinem Entscheid über die Aussetzung der Lohnmassnahmen nach § 47 PST an einen entsprechenden Antrag des Stadtrats nach § 46 Abs. 2 PST gebunden, findet daher nicht nur keinen Rückhalt im Wortlaut dieser Norm; sie liefe auch dem Normzweck zuwider.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander zu je einem Sechstel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 11; zur Kostenpflicht ferner VGr, 2. September 2015, VB.2015.00354, E. 5 mit Hinweisen); eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (Plüss, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 2'680.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Sechstel auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…