Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2016.00706
Beschluss
der 3. Kammer
vom 28. November 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
A GmbH, vertreten durch lic.iur B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat C,
Beschwerdegegner,
und
1.D,
2.E,
beide vertreten durch RA F,
Mitbeteiligte,
betreffend Quartierplan (Kostenverteilung, Rechtsverzögerung),
hat sich ergeben:
I.
Auf Gesuch der A GmbH leitete der Gemeinderat C am 15. Mai 2013 für das Baugebiet G gestützt auf § 147 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) das amtliche Quartierplanverfahren ein. Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte die Verfahrenseinleitung mit Verfügung vom 8. November 2013 und ordnete an, der erste Quartierplanentwurf sei dem kantonalen Amt für Raumentwicklung mindestens drei Monate vor der ersten Quartierplanversammlung, spätestens aber bis Ende November 2014, zur Vorprüfung einzureichen. Innert erstreckter Frist legte der Gemeinderat C der Baudirektion am 11. Dezember 2015 den ersten Quartierplanentwurf zur Vorprüfung vor. Der Vorprüfungsbericht des Amts für Raumentwicklung erging am 16. Februar 2016 und empfahl, die Unterlagen nach Überarbeitung zu einer weiteren Vorprüfung einzureichen. Mit Beschluss vom 18. Mai 2016 genehmigte der Gemeinderat C die Kostenverteilung und den Verteilungsschlüssel für die Verfahrens- und Vollzugskosten des Quartierplans G im Sinn der Erwägungen und stellte die Erhebung von Akontozahlungen nach Eintritt der Rechtskraft des Beschlusses in Aussicht.
II.
Gegen den Beschluss des Gemeinderats C vom 18. Mai 2016 liessen die A GmbH sowie D und E mit separaten Rekursschriften je vom 23. Juni 2016 Rekurs am Baurekursgericht des Kantons Zürich erheben. Mit Entscheid vom 12. Oktober 2016 vereinigte das Baurekursgericht die beiden Rekursverfahren, wies beide Rekurse ab (Dispositivziffer II) und auferlegte die Kosten des Verfahrens der A GmbH zu zwei Dritteln sowie D und E zu einem Drittel (Dispositivziffer III). Es wurde keine Umtriebsentschädigung zugesprochen (Dispositivziffer IV).
III.
A. Mit Eingabe vom 12. November 2016 liess die A GmbH gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. Oktober 2016 Beschwerde erheben und beantragen, es sei der angefochtene Rekursentscheid und damit auch der Beschluss des Gemeinderats C vom 18. Mai 2016 aufzuheben. Die Sache sei zur Neubeurteilung an den Gemeinderat C zurückzuweisen, und es sei der Gemeinde C eine Frist für die Durchführung der ersten Grundeigentümerversammlung anzusetzen. Eventualiter sei die Gemeinde zu verpflichten, die Grundeigentümer regelmässig (alle 3 Monate) über den Stand des Verfahrens zu informieren. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Beschwerdeverfahren und unter Neuverlegung der Kosten im vorinstanzlichen Verfahren zulasten des Beschwerdegegners.
Das Baurekursgericht beantragte am 23. November 2016 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 30. November 2016 beantragte der Gemeinderat C, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Mitbeteiligten D und E liessen sich nicht vernehmen.
B. Mit Präsidialverfügung vom 12. Juli 2017 wurde das Beschwerdeverfahren auf Antrag der A GmbH und mit Einverständnis des Gemeinderats C einstweilen bis 31. Januar 2018 sistiert. Am 5. Februar 2018 wurde die Sistierung auf entsprechendes Gesuch der A GmbH aufgehoben und das Verfahren weitergeführt.
C. Am 15. Februar 2018 nahm der Gemeinderat C erneut Stellung. Die A GmbH hielt mit Eingabe vom 13. März 2018 an den gestellten Anträgen fest und beantragte zusätzlich, das Gericht möge mit dem Entscheid zuwarten, bis die Gemeinde Einsicht in die bisherige Praxis der Administrativkostenverteilung gewährt habe. Am 6. April 2018 nahm die A GmbH Stellung und reichte weitere Beweisunterlagen zu den Akten. D und E verzichteten mit Schreiben vom 9. April 2018 auf eine Stellungnahme. Der Gemeinderat C verzichtete am 10. und 27. April 2018 auf weitere Stellungnahmen. Am 23. Juli 2018 reichte die A GmbH weitere Akten ein. In der Folge ergingen keine weiteren Stellungnahmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der gegen einen Rekursentscheid des Baurekursgerichts erhobenen Beschwerde zuständig.
2.
2.1 Gemäss § 177 PBG sind die Kosten der Gemeinde für die Aufstellung und den Vollzug des Quartierplans von den beteiligten Grundeigentümern samt Zins in der Regel im Verhältnis der Flächen ihrer neuen Grundstücke zu bezahlen. Besondere Verhältnisse sind zu berücksichtigen (Abs. 1). Der Gemeindevorstand kann eine angemessene Bevorschussung oder angemessene Abschlagszahlung verlangen (Abs. 2). In der Praxis wird häufig bereits mit der Festsetzung des Quartierplans ein Kostenverleger für die Verfahrenskosten erstellt, welcher deren anteilsmässige Aufteilung auf die Quartierplanbeteiligten bestimmt. Gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist ein solcher im Rahmen des Festsetzungsbeschlusses erlassener Kostenverleger insofern verbindlich, als er die anteilsmässige Belastung regelt. Einwände gegen den Kostenverleger sind daher zwingend mit Rekurs gegen den Festsetzungsbeschluss vorzubringen. Es darf damit nicht bis zum Vorliegen der Schlussabrechnung zugewartet werden (RB 1998 Nr. 103; VGr, 1. April 1998, VB.98.00006, E. 1a mit weiteren Hinweisen; Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen Quartierplanverfahren, Zürich etc. 2004, S. 253 f.).
2.2 Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei der Anordnung einer Quartierplanbehörde, Kostenvorschüsse zu verlangen, demgegenüber um einen Zwischenentscheid (VGr, 15. November 2018, VB.2018.00462, E. 2; VGr, 25. Februar 2010, VB.2010.00021, E. 1.5; BGE 115 Ia 315 E. 1a/aa; Kleb, S. 251 f.). Für die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden verweist § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss auf Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Soweit selbständig eröffnete Zwischenentscheide nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen, sind sie gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur dann direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a), oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Dass § 19a Abs. 2 VRG nur "sinngemäss" auf Art. 91–93 BGG verweist, erlaubt, die unterschiedlichen Aufgaben des Baurekurs-, Verwaltungs-, und Bundesgerichts zu berücksichtigen (vgl. VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Deshalb erweist sich vor Verwaltungsgericht bzw. vor Baurekursgericht unter Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar, der vor Bundesgericht bzw. Verwaltungsgericht nicht angefochten werden könnte (VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387, E. 1.1.2).
2.3 Vorliegend befand sich das Quartierplanverfahren im Zeitpunkt der Festlegung des Kostenverlegers am 18. Mai 2016 noch im Anfangsstadium; weder war es bis zur Ausarbeitung eines ersten vollständigen Quartierplanentwurfs fortgeschritten noch war eine erste (offizielle) Quartierplanversammlung mit den Grundeigentümern durchgeführt worden. Der erste Quartierplanentwurf datiert offenbar vom 25. April 2018; die erste Quartierplanversammlung fand am 28. Juni 2018 statt. Der Kostenverleger wurde mithin nicht im Rahmen des Festsetzungsbeschlusses erlassen. Es stellt sich die Frage, ob ein vorgängig zum Festsetzungsbeschluss erlassener Kostenverleger hinsichtlich des Verteilschlüssels in Rechtskraft erwächst – wie dies die Beschwerdeführerin geltend macht – oder ob es sich dabei um einen Zwischenentscheid handelt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Festlegung des Kostenverlegers im Laufe des Quartierplanverfahrens Änderungen unterworfen sein kann, etwa wenn nach der Aufstellung des ersten Entwurfs gewichtige Abweichungen gegenüber den ursprünglich angenommenen Belastungen der Grundeigentümer zutage treten. Vornehmlich aufgrund von Begehren im Sinn von § 155 PBG erfährt auch der an der zweiten Grundeigentümerversammlung präsentierte, überarbeitete Entwurf bei der späteren Festsetzung häufig noch Änderungen (Kleb, S. 188). Hinzu kommt, dass in der Regel erst nach Festsetzung des Quartierplans beurteilt werden kann, ob für einzelne Grundstücke besondere Verhältnisse vorliegen, die eine von § 177 Abs. 1 PBG abweichende Verteilung der Administrativkosten gebieten würden (vgl. BGE 115 Ia 315 E. 1a/aa). Unter diesen Umständen erweist sich ein vorgängig zur Festsetzung des Quartierplans festgelegter Verteilschlüssel als lediglich provisorischer Natur und stellt mithin einen – in erster Linie im Hinblick auf die Erhebung von Akontozahlungen im Sinn von § 177 Abs. 2 PBG erlassenen – blossen Zwischenentscheid dar. Im vorliegenden Fall rechtfertigt sich diese Annahme umso mehr, als auch der Beschwerdegegner dem im Gemeinderatsbeschluss vom 18. Mai 2016 festgesetzten Verteilschlüssel lediglich provisorischen Charakter zuschreibt. Im Rahmen ihrer Stellungnahme gemäss § 152 Abs. 3 PBG an den Beschwerdegegner vom 23. Juli 2018 stellte sodann auch die Beschwerdeführerin fest, der Quartierplanentwurf vom 25. April 2018 lasse den angefochtenen Quartierplan-Administrativkostenverleger vom 18. Mai 2016 "komplett fallen", und die damaligen Verteilkriterien würden im neuen Verteiler weitgehend aufgehoben. Damit handelt es sich beim angefochtenen Beschluss des Beschwerdegegners vom 18. Mai 2016 um einen Zwischenentscheid. Als Endentscheid, was die anteilsmässige Aufteilung der Verfahrenskosten auf die Quartierplanbeteiligten anbetrifft, hat in einer solchen Konstellation vielmehr erst der im Zuge der Festsetzung des Quartierplans erlassene Kostenverleger zu gelten.
2.4 Das Verwaltungsgericht sowie das Bundesgericht verneinten die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden betreffend Akontozahlungen im Quartierplanverfahren (BGr, 4. Dezember 2007, 2D_81/2007, E. 1.2.3; BGE 115 Ia 315; RB 1993 Nr. 8). Denn nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts bedürfte es dazu eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur. Eine bloss tatsächliche Beeinträchtigung wie die Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht. Der Nachteil ist nur dann rechtlicher Natur, wenn er auch mit einem späteren günstigen Endentscheid (sei es im kantonalen Verfahren, sei es in einem anschliessenden Verfahren vor Bundesgericht) nicht oder nicht gänzlich behoben werden könnte (BGE 136 II 165 E. 1.2.1). Dies ist vorliegend nicht der Fall, da es lediglich um den provisorischen Kostenverleger geht, die definitive Festsetzung des Quartierplans (und damit einhergehend des Kostenverlegers) noch nicht erfolgt ist und es der Beschwerdeführerin offensteht, den Kostenverleger im Rahmen des Festsetzungsbeschlusses anzufechten. Ein allenfalls zu viel bezahlter Kostenvorschuss könnte im Rahmen der Schlussabrechnung zurückerstattet werden. Hinsichtlich der Höhe und Begründetheit der Kosten stünde es der Beschwerdeführerin offen, die Schlussabrechnung anzufechten (Kleb, S. 254 f.).
Die Gutheissung der Beschwerde würde ausserdem nicht sofort einen Endentscheid herbeiführen und könnte auch nicht einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen. Es liegt somit kein anfechtbarer Zwischenentscheid vor (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 19a N. 48). Auf die Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten.
3.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner beantragt eine Parteientschädigung. Die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln gehört jedoch zu den angestammten Aufgabenbereichen des Beschwerdegegners bzw. zur üblichen Amtstätigkeit. Eine Parteientschädigung zu seinen Gunsten ist damit zwar nicht ausgeschlossen, aber nur dann gerechtfertigt, wenn die Erhebung oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt. Dementsprechend ist dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.
4.
Beim vorliegenden Beschluss über das gegen einen Zwischenentscheid erhobene Rechtsmittel handelt es sich seinerseits ebenfalls um einen Zwischenentscheid (vgl. Bertschi, § 19a N. 32), der gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar ist, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 470.-- Zustellkosten,
Fr. 1'970.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.
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