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Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2016.00703

Urteil

der 4. Kammer

vom 2. März 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

vertreten durch RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das Amt für Jugend und Berufsberatung,

Beschwerdegegner,

betreffend Schlussabrechnung des Kantonsbeitrags 2013 ,

hat sich ergeben:

I.

Mit Verfügung vom 8. Dezember 2014 setzte das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB) den Kostenanteil des Kantons Zürich am von A betriebenen Jugendheim B betreffend das Jahr 2013 auf Fr. 1'145'464.- fest; dieser Betrag ergab sich aufgrund des von A geltend gemachten Aufwandüberschusses von Fr. 1'281'919.-, von dem das AJB einen Gewinn "aus Liegenschaftsrechnung Heimbetrieb" von Fr. 136'455.- abzog. Nach Berücksichtigung bereits geleisteter Teilzahlungen von insgesamt Fr. 787'139.- verblieben an A zu bezahlende Fr. 358'325.-.

II.

Mit Verfügung vom 7. Oktober 2016 wies die Bildungsdirektion einen gegen die Kürzung des anrechenbaren Aufwands um Fr. 136'455.- erhobenen Rekurs ab.

III.

A liess am 10. November 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben, der Kantonsbeitrag für das Jahr 2013 auf Fr. 1'281'919.- festzusetzen und der Kanton Zürich zu verpflichten, ihr Fr. 494'780.- auszuzahlen. Das AJB mit Beschwerdeantwort vom 7./9. Dezember 2016 und die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 13. Dezember 2016 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Hierzu liess A am 9. Januar 2017 Stellung nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa im Zusammenhang mit Staatsbeiträgen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Der Streitwert beträgt Fr. 136'455.-, weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

2.1 Das AJB rechnete der Beschwerdeführerin Mietzinseinnahmen an, welche sie der von ihr betriebenen Institution in Rechnung gestellt hatte, und zog die Differenz zwischen diesem Betrag und dem massgeblichen Liegenschaftsaufwand vom geltend gemachten Aufwand ab. Im Ergebnis ist zwischen den Parteien damit strittig, ob die Trägerschaft eines Jugendheims ihren Institutionen für deren Benutzung der Liegenschaften einen Mietzins in Rechnung stellen darf.

2.2 Nach § 7 Abs. 2 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG, LS 852.2]) gewährt der Kanton anerkannten privaten Trägerschaften für die von diesen geführten Jugendheime Beiträge für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden und die Anschaffung beweglicher Einrichtungen (lit. a), für die Besoldungen der Leitenden der Jugendheime und ihrer Mitarbeitenden in Erziehung und Berufsbildung und die jeweiligen obligatorischen Sozialversicherungsbeiträge der arbeitgebenden Partei (lit. b) sowie die Ausbildung und Weiterbildungen von Leitenden und Erziehenden (lit. c).

2.3

2.3.1 Vorliegend ist die Beschwerdeführerin Eigentümerin der Liegenschaften, welche sie der von ihr betriebenen Institution vermietet. Nach § 7 Abs. 2 JugendheimeG ist nicht die einzelne Institution, sondern deren Trägerschaft staatsbeitragsberechtigt. Die Kammer hat diesbezüglich kürzlich entschieden, dass es Mietzinsaufwände einer Institution, denen Mietzinserträge in gleicher Höhe bei der Trägerschaft gegenüberstehen, bei der Berechnung des Staatsbeitragsanspruchs nicht zu berücksichtigen gilt, weil es dafür auf die bei der Trägerschaft für die jeweilige Institution anfallenden Aufwände und Erträge ankommt; Aufwände der Institution, denen Erträge in gleicher Höhe bei der Trägerschaft gegenüberstehen, sind deshalb erfolgsneutral (zum Ganzen VGr, 9. November 2016, VB.2016.00412, E. 2.2 Abs. 2, ferner 27. Juli 2016, VB.2016.00192, E. 2.2).

2.3.2 Nichts anderes ergibt sich aus einem (die Beschwerdeführerin betreffenden) Urteil der Kammer vom 26. Oktober 2011 (VB.2011.00283), welches die Anwendung heute weitgehend nicht mehr in Kraft stehender Bestimmungen der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (JugendheimeV, LS 852.21) betrifft. Die Kammer hielt in jenem Urteil einzig fest, dass bei einer Pauschalierung der Staatsbeiträge der Liegenschaftsaufwand nicht einzig aufgrund des Personalaufwands berechnet, sondern gesondert zu ermitteln sei; das Urteil enthält jedoch keine dahingehenden Ausführungen, dass den Institutionen von ihrer Trägerschaft verrechnete Mietzinsaufwände zu berücksichtigen seien (so schon VGr, 9. November 2016, VB.2016.00412, E. 2.2 Abs. 3).

2.3.3 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die Mietzinsen führten bei ihr nicht zu einem (unzulässigen) Gewinn aus dem Betrieb des Jugendheims, sondern dienten zur Bildung von Rückstellungen für zukünftige Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Unterhalt und der Erneuerung ihrer Liegenschaften. Dieses Vorbringen überzeugt nicht. Soweit es um den Unterhalt der Liegenschaften geht, anerkennt das AJB die im jeweiligen Abrechnungsjahr tatsächlich getätigten Ausgaben als Liegenschaftsaufwand (vgl. auch § 16 Abs. 1 JugendheimeV); die Beschwerdeführerin ist dafür deshalb nicht auf Mietzinserträge angewiesen. Als Liegenschaftsaufwand sind sodann nur die tatsächlich getätigten Ausgaben im jeweiligen Kalenderjahr zu berücksichtigen, weshalb die geltend gemachten "Kosten für Schäden und Abnutzung" entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin erst dann anrechenbar sind, wenn tatsächliche Ausgaben für deren Behebung getätigt werden. Die von der Beschwerdeführerin ins Feld geführte "periodengerechte" Rechnungsabgrenzung ist in einem solchen Abrechnungssystem nicht vorgesehen.

Soweit es um die Erneuerung von Liegenschaften geht, werden nach § 8 Abs. 1 lit. a JugendheimeG ausdrücklich auch für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden Staatsbeiträge ausgerichtet, weshalb die Beschwerdeführerin entsprechende Ausgaben nicht mittels – aus Mietzinserträgen gebildeter – Rückstellungen finanzieren muss (zum Ganzen schon VGr, 9. November 2016, VB.2016.00412, E. 2.3 Abs. 1). Anzumerken bleibt in diesem Zusammenhang, dass der Beschwerdegegner Abschreibungen auf Investitionen, welche die Beschwerdeführerin aus eigenen Mitteln finanziert hat, als anrechenbaren Aufwand berücksichtigt und er sich insofern – obwohl dabei eine Vorleistungspflicht der Beschwerdeführerin besteht – auch an diesen Investitionen beteiligt.

2.3.4 Sodann ist auch das Argument der Beschwerdeführerin nicht stichhaltig, sie werde rechtsungleich behandelt, weil eine Trägerschaft, die ihre Liegenschaften einer anderen Institution vermiete und für die eigene Institution bei Dritten Liegenschaften miete, einen Mietzinsaufwand gelten machen könnte. Einerseits legt die Beschwerdeführerin nicht dar, dass es einen solchen Fall im Kanton Zürich gibt, und anderseits dürfte in einem solchen Fall die Anrechnung der geltend gemachten Mietzinsaufwände verweigert werden, weil ein rechtsmissbräuchliches Verhalten vorläge. Im Übrigen hätte in einer solchen Konstellation die Trägerschaft keinen Anspruch auf Staatsbeiträge für die Erneuerung ihrer Liegenschaften und wäre deren Situation mit derjenigen der Beschwerdeführerin damit ohnehin nicht vergleichbar (zum Ganzen schon VGr, 9. November 2016, VB.2016.00412, E. 2.3 Abs. 2).

2.3.5 Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, inwiefern hier das Legalitätsprinzip verletzt sein sollte. Die Beschwerdeführerin verkennt in diesem Zusammenhang, dass gesetzlich nur geregelt werden muss, welche Aufwendungen staatsbeitragsberechtigt sind, nicht hingegen, welche Aufwendungen dafür nicht in Betracht fallen (vgl. auch § 5 Abs. 2 Satz 2 und § 8 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [StaatsbeitragsG, LS 132.2]). Ebenso wenig ist ersichtlich, was die Beschwerdeführerin daraus ableiten will, dass mit der Totalrevision des Jugendheimegesetzes möglicherweise ein anderes Finanzierungsmodell eingeführt wird.

2.4 Soweit die Beschwerdeführerin die Verrechnung eines Mietzinses sodann auch damit begründet, dass sie dem Jugendheim B für das in den Liegenschaften gebundene Eigenkapital einen Zins in Rechnung stelle, gilt das unter 2.3.1 Ausgeführte sinngemäss. Auch in diesem Fall stünde dem Zinsaufwand der Institution ein entsprechender Zinsertrag der Trägerschaft gegenüber und hätte dies damit keinen Einfluss auf die Höhe des Staatsbeitrags. Im Übrigen wären Kapitalzinsen nach § 8 Abs. 2 StaatsbeitragsG nur bei – hier fehlender – ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage anrechenbar (VGr, 27. Juli 2016, VB.2016.00192, E. 2.1).

3.

3.1 Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, das AJB habe eine unzulässige Praxisänderung vorgenommen. Bis zur vorübergehenden Umstellung auf ein System mit Tagespauschalen während der Jahre 2008 bis 2011 (vgl. §§ 18 ff. JugendheimeV in der vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2011 gültigen Fassung [OS 62, 547 ff.]) und anschliessend auch noch im Abrechnungsjahr 2012 seien die Mietzinsen als anrechenbarer Aufwand betrachtet worden; es bestehe kein sachlicher Grund, dies nicht auch weiterhin so zu halten.

3.2 Wie es sich mit der Praxis vor und direkt nach der vorübergehenden Umstellung auf Tagespauschalen verhielt, braucht hier nicht näher geprüft zu werden: Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die – vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit – umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechts­anschauungen entspricht (BGE 141 II 297 E. 5.5.1 mit Hinweisen). Angezeigt ist eine Praxisänderung in der Regel, wenn sich erweist, dass das Recht bisher unrichtig angewandt worden ist oder eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser entspricht (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1660, mit zahlreichen Hinweisen; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 23 Rz. 15).

Ein solcher Fall liegt hier vor, weil eine allfällige frühere Praxis, von der Trägerschaft in Rechnung gestellte Mietzinse als anrechenbaren Aufwand zu berücksichtigen, rechtswidrig gewesen wäre. Eine Praxisänderung verstösst hier sodann auch nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben: Es geht einzig darum, dass die Trägerschaft nur noch den tatsächlich entstandenen Liegenschaftsaufwand geltend machen kann; inwiefern dadurch nachteilige Dispositionen betroffen sein sollen, welche sich nicht mehr leicht rückgängig machen lassen, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan. Schliesslich hat das AJB – wie das Urteil VB.2016.00412 vom 9. November 2016 zeigt – eine grundsätzliche Praxisänderung vorgenommen, und die geltend gemachten Mietzinsaufwände werden nicht nur im Fall der Beschwerdeführerin nicht mehr angerechnet.

4.

Da schliesslich die Höhe des angerechneten Liegenschaftsaufwands nicht beanstandet wird, erweist sich die Ausgangsverfügung nach dem Gesagten als rechtmässig. Die Beschwerde ist entsprechend abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird, kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 6'640.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…