Rückforderung von Aus- und Weiterbildungskosten

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2016.00679

Urteil

der 4. Kammer

vom 22. März 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das Kantonale Steueramt,

Beschwerdegegner,

betreffend Rückforderung von Aus- und Weiterbildungskosten ,

hat sich ergeben:

I.

A war als Steuerkommissärin beim Steueramt des Kantons Zürich angestellt. Ab August 2011 absolvierte sie einen berufsbegleitenden Lehrgang zur diplomierten Steuerexpertin, welchen sie im Oktober 2014 erfolgreich abschloss. Das Steueramt hatte mit Verfügung vom 6. Juli 2011 festgehalten, die Teilnahme von A am Lehrgang zur diplomierten Steuerexpertin sei dienstlich erwünscht bzw. vom "Interessegrad III". Die Kurs- und Prüfungskosten beliefen sich insgesamt auf etwa Fr. 25'600.-, wovon der Staat die Hälfte bzw. Fr. 12'800.- übernehme; die Kosten für Literatur gingen zu Lasten von A. "[F]ür den Besuch der Ausbildung [würden] insgesamt maximal 256 Stunden besoldeter Urlaub, die notwendige Zeit zur Teilnahme an den Prüfungen sowie zur Abfassung der Diplomarbeit gewährt, soweit diese Zeit auf Arbeitstage" falle; die bezogenen Stunden seien in der Arbeitszeitkontrolle separat zu erfassen. Weiter wurde in der Verfügung vom 6. Juli 2011 unter dem Titel "Rückforderungsvorbehalt" festgehalten, bei einer Auflösung des Anstellungsverhältnisses aus bei der Arbeitnehmerin liegenden Gründen während der Ausbildung oder bei einem Ausbildungsabbruch durch die Arbeitnehmerin seien die gesamten aufgelaufenen Kosten zurückzuerstatten; nach Beendigung der Ausbildung betrage die Rückforderung im ersten Monat nach Abschluss "(ab letztem Prüfungstag)" 100 % der vom Staat übernommenen Kosten. Hernach reduziere sich der Rückforderungsbetrag monatlich um 1/36. Diese Verfügung blieb unangefochten.

A kündigte ihr Arbeitsverhältnis mit Schreiben vom 18. Juni 2015 per Ende Dezember 2015. Das Steueramt legte den Rückforderungsbetrag mit Verfügung vom 2. Oktober 2015 auf Fr. 23'298.70 fest und verrechnete die Rückforderung mit einem Dienstaltersgeschenk sowie dem Lohn für November und Dezember 2015 bzw. dem 13. Monatsgehalt. Auf Ersuchen von A erliess das Steueramt am 23. Oktober 2015 eine begründete Verfügung, mit welcher die Rückforderung vollumfänglich bestätigt, indes die Beträge für die verschiedenen Verrechnungsforderungen teilweise neu festgesetzt wurden; insgesamt blieb es bei der Verrechnung der gesamten Rückforderung. Dem Lauf der Rekursfrist und einem Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

II.

A liess am 5. November 2015 bei der Finanzdirektion rekurrieren und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien die Verfügungen vom 2. und 23. Oktober 2015 aufzuheben; in prozessualer Hinsicht verlangte sie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Am 1. Dezember 2015 wies die Finanzdirektion dieses Gesuch ab. Mit Verfügung vom 5. Oktober 2016 hiess sie den Rekurs teilweise gut und legte die Verrechnungsbeträge neu fest; im Übrigen, nämlich betreffend die Rückforderung und deren Umfang, wies sie den Rekurs ab.

III.

A liess am 1. November 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, das Steueramt sei unter Entschädigungsfolge und in Aufhebung des Rekursentscheids vom 5. Oktober 2016 sowie der Verfügungen vom 2. und 23. Oktober 2015 zu verpflichten, ihr "den durch Verrechnung zurückbehaltenen Lohn bzw. das zurückbehaltene Dienstaltersgeschenk im Umfang von insgesamt CHF 23'298.70, zuzüglich Zins von 5 % seit Fälligkeit" auszubezahlen. Die Finanzdirektion liess sich am 22./24. November 2016 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Vom Steueramt ging keine Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Diese ist unter anderem betreffend Rekursentscheide einer Direktion etwa über personalrechtliche Anordnungen einer untergeordneten Verwaltungseinheit gegeben (§§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG).

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Im Streit liegt die vom Beschwerdegegner geltend gemachte Rückforderung von Weiterbildungsbeiträgen in der Höhe von Fr. 23'298.70, weshalb die Beschwerde durch die Kammer zu erledigen ist (§§ 38 Abs. 1 und 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

2.1 Die Beschwerdeführerin verlangt, den Beschwerdegegner zur Zahlung der verrechneten Forderungen zu verpflichten; sie führt im Wesentlichen an, die Rückforderung verletze das Gleichbehandlungsgebot des Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101), weil Absolventinnen und Absolventen der Ausbildungskurse SSK II und SSK III der Schweizerischen Steuerkonferenz (im Folgenden SSK II bzw. SSK III) keiner Rückforderung unterlägen und ihr (der Beschwerdeführerin) – wiederum im Unterschied namentlich zu den SSK II/III-Absolventinnen und -Absolventen – keine Reduktion der "Sollproduktion" bzw. hinsichtlich der quantitativen Leistungserwartungen gewährt worden sei, weshalb sie vom im Rahmen der Weiterbildungsunterstützung gewährten zusätzlichen besoldeten Urlaub nicht habe profitieren können bzw. dieser keine zusätzliche Leistung des Beschwerdegegners beinhalte.

Im Ergebnis verlangt die Beschwerdeführerin nach dem Gesagten die Aufhebung ihrer Rückerstattungspflicht; sie stellt dabei einerseits die grundsätzliche Zulässigkeit dieser Verpflichtung bzw. der Rückforderung in Frage und macht anderseits geltend, diese könne sich (jedenfalls) nicht auf den für die Weiterbildung gewährten besoldeten Urlaub bzw. die damit korrespondierenden Lohnkosten erstrecken.

2.2 Vorliegend wurden Ausmass und Modalitäten der Beteiligung des Beschwerdegegners an der Weiterbildung der Beschwerdeführerin zur diplomierten Steuerexpertin in der Verfügung vom 6. Juli 2011 umfassend geregelt. So wurden darin der vom Beschwerdegegner zu tragende Anteil an den Weiterbildungskosten betragsmässig sowie die für den Unterrichtsbesuch maximal gewährte Anzahl (bezahlter) Urlaubsstunden festgesetzt und festgehalten, dass der Beschwerdeführerin die nötige Zeit zur Teilnahme an Prüfungen sowie zur Abfassung der Diplomarbeit gewährt werde, soweit diese Zeit auf Arbeitstage falle; die Beschwerdeführerin wurde angewiesen, die entsprechenden Stunden in der Arbeitszeitkontrolle separat zu erfassen. Ebenso wurde mit dieser Verfügung der Rückforderungsvorbehalt begründet bzw. festgelegt, unter welchen Voraussetzungen sowie in welchem sachlichen und zeitlichen Umfang der Beschwerdegegner erbrachte Unterstützungsleistungen zurückfordern könne: Unter der Bedingung, dass das Anstellungsverhältnis aus bei der Arbeitnehmerin liegenden Gründen während der Ausbildung aufgelöst werde oder diese die Ausbildung abbreche, seien "die gesamten bis zum Beendigungszeitpunkt aufgelaufenen Kosten (Kurs-, Lohn- und Prüfungskosten) zurückzuerstatten. Nach Beendigung der Ausbildung beträgt die Rückforderung im ersten Monat nach Abschluss (ab letztem Prüfungstag) 100% der durch den Staat übernommenen Kosten. Danach reduziert sich die Rückforderung monatlich um 1/36."

Aus dem Vorstehenden erhellt, dass die umstrittene Rückerstattungspflicht der Beschwerdeführerin bereits mit der Verfügung vom 6. Juli 2011 begründet, diese Rechtsfolge indes (unter anderem) von der Bedingung abhängig gemacht wurde, dass das Arbeitsverhältnis innert drei Jahren nach Abschluss der Weiterbildung aus bei der Beschwerdeführerin liegenden Gründen aufgelöst werde. Weiter enthält die Verfügung vom 6. Juli 2011 eine umfassende und detaillierte Darlegung der Parameter für die Berechnung einer allfälligen Rückerstattungspflicht; sie ist mithin inhaltlich derart bestimmt, dass eine allfällige Rückforderung bereits damals und ebenso, solange ein Bedingungseintritt möglich war, laufend betragsmässig berechenbar war.

Nachdem die Beschwerdeführerin ihr Anstellungsverhältnis am 18. Juni 2015 auf Ende Dezember selbigen Jahres gekündigt – sich die Bedingung also erfüllt – hatte, machte der Beschwerdegegner seine Rückforderung mit Verfügung vom 2. Oktober 2015 – gestützt auf den Rückforderungsvorbehalt vom 6. Juli 2011 – geltend und berechnete jene anhand der dannzumal abschliessend festgelegten Modalitäten. Die nach Bedingungseintritt erlassene Verfügung vom 2. bzw. 23. Oktober 2015 bestätigte daher nur noch die Rückerstattungspflicht der Beschwerdeführerin und ist insofern mit einer Vollstreckungsverfügung vergleichbar (vgl. René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 2770 f.).

2.3 Vollstreckungsverfügungen sind nur so weit anfechtbar, als die gerügte Rechtswidrigkeit in der Vollstreckungsverfügung selbst begründet ist oder geltend gemacht wird, die der Vollstreckungsverfügung zugrundeliegende Sachverfügung sei nachträglich ungültig oder gegenstandslos geworden, verstosse gegen unverzichtbare und unverjährbare Grundrechte, sei nichtig oder sonstwie dahingefallen (zum Ganzen Wiederkehr/Richli, Rz. 2772 mit zahlreichen Hinweisen).

2.4 Dass die Verfügung vom 2. bzw. 23. Oktober 2015 die am 6. Juli 2011 festgelegten Parameter verletzt habe, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Auch steht vorliegend ausser Frage, dass das Arbeitsverhältnis aus bei der Beschwerdeführerin liegenden Gründen aufgelöst wurde. Die Kritik der Beschwerdeführerin läuft darauf hinaus, dass sie grundsätzlich nicht bzw. jedenfalls nicht hinsichtlich der für die Weiterbildung bezogenen besoldeten Urlaubsstunden rückerstattungspflichtig sei. Insofern richtet sich das Vorbringen der Beschwerdeführerin gegen die Verfügung vom 6. Juli 2011 und setzte die von ihr anbegehrte Aufhebung ihrer Rückerstattungspflicht voraus, dass jene nachträglich weggefallen oder nichtig sei oder gegen unverzichtbare und unverjährbare Grundrechte verstosse.

2.5 Solches liegt hier nicht vor. Namentlich wäre in der geltend gemachten Verletzung des Art. 8 Abs. 1 BV kein Verstoss gegen ein unverzichtbares und unverjährbares Grundrecht zu erblicken (vgl. zu den diesbezüglich strengen Voraussetzungen BGE 118 Ia 209 E. 2). Die Vorinstanz erwägt daher zu Recht, die Rüge betreffend die Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots hätte bereits gegen die Verfügung vom 6. Juli 2011 vorgebracht werden müssen und sei nunmehr verspätet.

2.6 Die Beschwerde wendet hiergegen ein, erst mit Verfügung vom 2. bzw. 23. Oktober 2015 sei ein konkreter Betrag zurückgefordert und damit auch die Tragweite des Rückforderungsvorbehalts erkennbar gewesen. Angesichts der umfassenden inhaltlichen Regelung der Rückerstattungspflicht in der Verfügung vom 6. Juli 2011 erweist sich dieser Einwand als nicht stichhaltig. Ebenso wenig kann der Beschwerdeführerin gefolgt werden, soweit sie geltend macht, ein aktuelles praktisches Interesse an der Anfechtung der Rückerstattungspflicht bestehe erst, seitdem der Beschwerdegegner seine Rückforderung (mit Verfügung vom 2. bzw. 23. Oktober 2015) geltend gemacht habe, weshalb sie gar nicht legitimiert gewesen wäre, die Verfügung vom 6. Juli 2011 hinsichtlich des Rückforderungsvorbehalts anzufechten: Ein aktuelles und praktisches Interesse der Beschwerdeführerin an der Anfechtung des Rückforderungsvorbehalts hätte nur schon darin gelegen, dass sie in Gutheissung eines dagegen gerichteten Rechtsmittels von ihrer Rückerstattungspflicht befreit oder diese reduziert worden wäre, was wiederum dazu geführt hätte, dass sie keine oder weniger weit gehende Vorkehren mit Blick auf eine allfällige Rückzahlung der gewährten Weiterbildungsbeiträge hätte treffen müssen. Dass die Rückerstattungspflicht vom Eintritt einer Bedingung abhängig gemacht wurde, führt sodann nicht dazu, dass die Beschwerdeführerin durch die angeordnete Massnahme nicht beschwert gewesen wäre bzw. mit deren Anfechtung hätte zuwarten dürfen, bis sich die Bedingung realisiere. Schliesslich begründet der Umstand, dass die Beschwerdeführerin im Juli 2011 vor dem Beginn der Ausbildung zur Steuerexpertin stand und sich hierfür die Unterstützung ihres Arbeitgebers wünschte oder darauf angewiesen sein mochte, nicht dazu, dass es ihr nicht zumutbar gewesen wäre, die Verfügung vom 6. Juli 2011 fristgerecht anzufechten.

2.7 Nach dem Gesagten erweisen sich die Rügen der Beschwerdeführerin als verspätet. Wie sich im Folgenden zeigen wird, sind sie überdies unbegründet:

3.

3.1 Die Rechtsgleichheit wird durch Art. 8 Abs. 1 BV garantiert. Danach sind die rechtsanwendenden Behörden gehalten, Sachverhalte, die sich durch gleiche wesentliche Tatsachen auszeichnen, gleich zu behandeln, es sei denn, ein sachlicher und vernünftiger Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung. Gemäss der durch das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung verwendeten Formel ist Gleiches nach der Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach der Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln (BGE 136 II 120 E. 3.3.2; vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 572, 587; Georg Müller, Rechtsgleichheit, Kommentar zu Art. 4 BV, Basel etc. 1995, Rz. 38).

3.2 Bei der von der Beschwerdeführerin absolvierten Weiterbildung zur diplomierten Steuerexpertin handelt es sich unbestritten um einen viel anspruchsvolleren und aufwendigeren Lehrgang als die vergleichsweise herangezogenen Ausbildungskurse der Schweizerischen Steuerkonferenz. Der erfolgreiche Abschluss jener eidgenössisch anerkannten Fachausbildung indiziert vertiefte Kenntnisse sowohl auf dem Gebiet des Steuerrechts als auch in verwandten Bereichen (vgl. Ziff. 1.1 der Prüfungsordnung für die höhere Fachprüfung für Steuerexpertinnen und Steuerexperten vom 20. Juni 2011, abrufbar unter www.expertsuisse.ch

Bildungsangebote > dipl. Steuerexperte > Eidgenössische Prüfungen Reglemente [besucht am 6. März 2017]). Entsprechend führt der Erwerb des Diploms einer diplomierten Steuerexpertin bzw. eines diplomierten Steuerexperten zu einer ungleich stärkeren Verbesserung der beruflichen Entwicklungsmöglichkeiten als das Absolvieren der SSK-Lehrgänge; diplomierte Steuerexpertinnen und -experten haben bekanntermassen namentlich auch auf dem privaten Arbeitsmarkt sehr gute berufliche Aussichten. Demgegenüber vermitteln die SSK-Lehrgänge grundsätzlich das für die Steuerveranlagung erforderliche Wissen, weshalb sie den Absolventinnen und Absolventen keine mit dem Diplom des bzw. der diplomierten Steuerexperten bzw. Steuerexpertin gleichzusetzende Zusatzqualifikation vermitteln. Die Lehrgänge sind mithin weder objektiv vergleichbar noch ist dies der damit verbundene arbeitsplatzunabhängige Nutzen für die Absolventinnen und Absolventen. Der Beschwerdegegner durfte daher hinsichtlich dieser beiden Weiterbildungen unterschiedliche Ausbildungsbeiträge gewähren; angesichts des ungleich grösseren privaten Nutzens für Absolventinnen und Absolventen des Lehrgangs zum diplomierten Steuerexperten bzw. zur diplomierten Steuerexpertin erweist es sich als sachgerecht, dass für diese Weiterbildung im Vergleich zu den SSK-Lehrgängen weniger weit gehende Ausbildungsbeiträge gewährt bzw. diese an die Bedingung geknüpft werden, dass das Arbeitsverhältnis nicht innert bestimmter Frist aus bei der arbeitnehmenden Person liegenden Gründen aufgelöst werde.

3.3 Dass das kantonale Personalrecht bzw. §§ 85 ff. der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) für die Gewährung besoldeten Urlaubs aus verschiedenen Gründen wie bestimmten familiären Ereignissen, Militärdienst oder Zivilschutz indes keinen Rückforderungsvorbehalt vorsieht bzw. vorsehen, führt entgegen der Beschwerde nicht dazu, dass das Kantonale Steueramt der Beschwerdeführerin hätte bedingungslos besoldeten Urlaub für den Besuch ihrer Weiterbildung gewähren müssen.

3.4 Fehlgeht schliesslich der sinngemässe Einwand der Beschwerdeführerin, mit den gewährten besoldeten Urlaubsstunden gehe mangels Reduktion der jährlich zu prüfenden Steuererklärungen bzw. der "Sollproduktion" keine Leistung des Beschwerdegegners einher, welche dieser zurückfordern könnte: Im Rahmen ihres Arbeitsverhältnisses war die Beschwerdeführerin zur Erbringung einer Arbeitsleistung, nicht aber eines bestimmten Arbeitserfolgs verpflichtet. Die Sollvorgaben bezüglich (mindestens) zu bearbeitender Steuererklärungen umschreiben daher nicht die – durch Lohn abzugeltende – Arbeitspflicht der Beschwerdeführerin bzw. der Steuerkommissärinnen und -kommissäre, sondern legen fest, welche Leistung in quantitativer Hinsicht für eine Beurteilung als (mindestens) genügend erwartet wird. Mit Erreichen der quantitativen Mindestvorgaben werden die Angestellten indes nicht davon befreit, ihrer Arbeitspflicht (weiterhin) nachzukommen. Die Gewährung besoldeten Urlaubs – mithin die Befreiung der Beschwerdeführerin von ihrer Arbeitspflicht unter Weiterausrichtung des Lohns – geht daher mit einer Leistung des Beschwerdegegners einher, für welche im Umfang der entstandenen Lohnkosten ein Rückforderungsvorbehalt grundsätzlich angebracht werden darf (vgl. § 94 Abs. 3 VVO).

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Das vorliegende Verfahren ist gemäss § 65a Abs. 3 Satz 1 VRG kostenfrei. Eine Parteientschädigung ist der unterliegenden Beschwerdeführerin nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'300.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6. Mitteilung an…