Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2016.00630
Urteil
der 4. Kammer
vom 17. Mai 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch den Regierungsrat
des Kantons Zürich,
dieser vertreten durch RA C und/oder RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend Beitragsberechtigung ab dem Schuljahr 2017/2018 ,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat erklärte A mit Beschluss vom 10. Januar 2013 ab 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2015 als staatsbeitragsberechtigt und sicherte ihm für das Jahr 2013 einen Betrag von Fr. 900'000.- und für die Folgejahre einen pro Jahr um Fr. 75'000.- reduzierten Betrag zu. Aufgrund anderweitiger Verzögerungen erfolgte die Umsetzung dieses Beschlusses erst ab dem Schuljahr 2014/2015 und dauert bis zum Ende des Schuljahrs 2016/2017.
Am 30. März 2016 ersuchte A den Regierungsrat um einen jährlichen Beitrag von Fr. 750'000.- ab Beginn des Schuljahrs 2017/2018. Der Regierungsrat wies dieses Gesuch mit Beschluss vom 14. September 2016 ab.
II.
A liess am 17. Oktober 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom 14. September 2016 aufzuheben und das Beitragsgesuch für den Zeitraum ab Beginn des Schuljahrs 2017/2018 gutzuheissen, eventualiter die Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen. Der Staat Zürich liess mit Beschwerdeantwort vom 23. November 2016 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge schliessen. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 23. Dezember 2016, 13. Februar und 13. März 2017 sowie des Staats Zürich vom 1. Februar, 27. Februar und 24. März 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Anordnungen des Regierungsrats etwa betreffend Staatsbeitragsberechtigung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Strittig ist hier, ob der Beschwerdegegner verpflichtet sei, dem Beschwerdeführer an den Betrieb der Musikschule G Staatsbeiträge zu leisten. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe gestützt einerseits auf § 15 des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 (BiG, LS 410.1) und anderseits auf sein Vertrauen in eine Vereinbarung zwischen ihm und der damaligen Schule E vom 7./22. Juni 2006 Anspruch auf die beantragten Staatsbeiträge.
3.
3.1 Gemäss § 13 BiG können an Bildungseinrichtungen, die in anderen Gesetzen nicht geregelt sind, Leistungen nach §§ 14 f. BiG ausgerichtet werden. Laut § 15 BiG leistet der Kanton an vom Regierungsrat anerkannte Aus- und Weiterbildungseinrichtungen Kostenanteile bis zu 80 % des anrechenbaren Betriebsaufwands. Nach § 14 BiG kannder Kanton zudem an allgemein zugängliche Aus- und Weiterbildungseinrichtungen, insbesondere im Bereich der Sekundarstufe II und der Erwachsenenbildung, Subventionen ausrichten.
3.2 Mit dem Vorbehalt anderer gesetzlicher Bestimmungen in § 13 BiG sollte verdeutlicht werden, dass die Kostenbeteiligung gemäss §§ 14 f. BiG nur subsidiär zur Anwendung gelangt, wenn die Finanzierung nicht bereits durch ein anderes Gesetz geregelt wird (Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 9. Mai 2001 [ABl 2001, 885 ff., 898]). Im Volksschulbereich bestimmt § 63 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100), dass Kanton und Gemeinden Kostenanteile an die Musikschulen leisten, sofern diese die vom Regierungsrat erlassenen Bedingungen und Auflagen erfüllen; der Kanton richtet seine Beiträge als Schülerpauschalen aus. Gestützt auf diese Bestimmung bzw. auf § 273b des nicht mehr in Kraft stehenden Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (OS 54 361) erliess der Regierungsrat die Musikschulverordnung vom 29. September 1998 (MusikschulV, LS 410.6). Diese regelt die Finanzierung des Unterrichts für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis zum vollendeten 20. Altersjahr an Musikschulen, die eine musikalische Grundausbildung sowie Instrumental- und Ensembleunterricht anbieten (§ 1 MusikschulV). Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 MusikschulV leistet der Staat seine Beiträge in Form von Schülerpauschalen. Damit besteht bezüglich der Finanzierung von Musikschulen eine spezialgesetzliche Regelung, welche der Regelung von §§ 14 f. BiG vorgeht. Wie sich sogleich zeigt, kann offenbleiben, ob daneben noch Raum besteht, um Musikschulen gestützt auf § 14 f. BiG Beiträge zuzusprechen.
3.3 Der Beschwerdeführer behauptet nicht, dass er vom Regierungsrat im Sinn von § 15 Abs. 1 f. BiG als beitragsberechtigte Bildungsinstitution anerkannt worden wäre. Es ist sodann auch keine gesetzliche Grundlage ersichtlich, welche dem Beschwerdeführer einen Anspruch auf eine solche Anerkennung verschaffen könnte beziehungsweise den Regierungsrat berechtigen würde, den Beschwerdeführer im Sinn von § 15 Abs. 1 BiG als Aus- und Weiterbildungseinrichtung anzuerkennen. Ob mit dem Beschluss vom 10. Januar 2013 gleichzeitig eine solche Anerkennung verbunden war, kann offenbleiben. Der Regierungsrat befristete die Beitragsberechtigung und damit auch eine damit allenfalls verbundene implizite Anerkennung bis zum 31. Dezember 2015, weshalb der Beschwerdeführer jedenfalls für die hier in Frage stehende Zeitperiode auch gestützt auf den Beschluss vom 10. Januar 2013 nicht über eine Anerkennung im Sinn von § 15 Abs. 1 BiG verfügt.
Demnach könnten dem Beschwerdeführer nur gestützt auf § 14 BiG Beiträge ausgerichtet werden. Bei diesen Beiträgen handelt es sich indes um Subventionen, auf die kein Anspruch besteht (§ 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [StaatsbeitragsG, LS 132.2]) und deren Zusprechung demnach im pflichtgemässen Ermessen des Regierungsrats liegt. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers fehlte es an einer Ermessensverletzung des Regierungsrats. Zunächst liegt es gerade in der Natur von Subventionen, dass diese nur zugesprochen werden können, wenn die dafür notwendigen Mittel vorhanden sind; fehlende finanzielle Mittel sind deshalb entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers eine taugliche Begründung, um Subventionen zu verweigern. Sodann erfolgt die Ausbildung musikalischer Talente bis zur Hochschulreife vornehmlich im Rahmen speziell dafür geschaffener Gymnasialklassen (vgl. Beschluss des Regierungsrates über die Einführung von Gymnasialklassen für musisch und sportlich besonders begabte Jugendliche vom 20. Oktober 1999 [LS 413.231]); soweit der Beschwerdeführer in diesem Rahmen Leistungen erbringt, ist die finanzielle Abgeltung eine Frage des entsprechenden Leistungsauftrags. Es ist deshalb nicht ersichtlich und wird auch nicht substanziiert dargetan, weshalb die Ausbildung musikalischer Talente gefährdet sein sollte, wenn der Beschwerdeführer zukünftig keine zusätzlichen Subventionen mehr erhielte. Im Übrigen verpflichtet eine im Amtsblatt vom 5. Mai 2017 publizierte Initiative (ABl 2017-05-05 S. 34), deren Zustandekommen noch unklar ist, den Regierungsrat nicht, Beiträge an den Beschwerdeführer zu leisten. Ebenso wenig ergibt sich eine entsprechende Verpflichtung direkt aus Art. 67a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101).
4.
4.1 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliches Verhalten, sofern eine genügende Vertrauensgrundlage besteht, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen durfte, sie im Vertrauen in die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteile nicht rückgängig gemacht werden können, und zudem das private Interesse am Vertrauensschutz das öffentliche Interesse an der objektiv richtigen Rechtsanwendung überwiegt (vgl. statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 627 ff.; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1970 ff.).
4.2 Der Beschwerdeführer beruft sich zur Begründung eines Vertrauenstatbestands auf eine Vereinbarung vom 7./22. Juni 2006 mit der Schule E; Letztere wies bis zu ihrer Auflösung die Rechtsform eines Vereins auf; es handelt sich demnach um eine Vereinbarung zwischen zwei Privatrechtssubjekten und nicht um eine (verwaltungsrechtliche) Vereinbarung zwischen dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner. Ob mit dieser Vereinbarung eingegangene Verpflichtungen in der Folge auf die Zürcher Hochschule der Künste (ZHdK) übertragen wurden und welche Bedeutung insofern eine Erklärung des Gründungsrektors der ZHdK vom 29. Juni 2006 hat, wonach er mit der Vereinbarung einverstanden sei, braucht hier nicht näher geprüft zu werden. Die ZHdK ist eine öffentlichrechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 3 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 [LS 414.10]). Forderungen aus angeblich von der ZHdK eingegangenen Verpflichtungen sind deshalb gegenüber dieser und nicht gegenüber dem Kanton geltend zu machen. Die Behauptung, der Gründungsrektor habe mit seiner Einverständniserklärung auch den Kanton Zürich verpflichtet, ist nicht stichhaltig. Einerseits war er offenkundig nicht berechtigt, Verpflichtungen in dieser Höhe zu Lasten des Kantons einzugehen. Anderseits zeichnete er die Vereinbarung nicht als Vertreter des Kantons, sondern als Vertreter der damals noch zu gründenden ZHdK. Darüber hinaus stellte das Hochschulamt in E-Mails vom 21. Oktober 2005 und 7. März 2006 sowie anlässlich einer Schulratssitzung vom 30. Juni 2005 noch vor der Unterzeichnung der Vereinbarung klar, dass der Kanton keine finanzielle Verpflichtung übernehmen werde. Demnach ergibt sich allein aus der Vereinbarung vom 7./22. Juni 2006 kein vom Kanton geschaffener Vertrauenstatbestand.
Eine Zusicherung erblickt der Beschwerdeführer darüber hinaus in einem Schreiben des Hochschulamts vom 1. November 2006. Darin bestätigte der Amtschef den Eingang der genannten Vereinbarung beim Hochschulamt, welche zur Kenntnis genommen werde. "Im Sinne eines besseren Verständnisses der Vereinbarungstexte" weise er sodann darauf hin, dass der Vereinbarungstext weder eine zeitliche Begrenzung noch Kündigungsbestimmungen enthalte; das Hochschulamt gehe davon aus, dass mit der Vereinbarung gleichwohl nur eine Übergangsregelung geschaffen werde; es müsse das Ziel sein, die betroffenen Musikschulen längerfristig so zu positionieren, dass sie aus eigener Kraft bestehen könnten. Man gehe weiter davon aus, dass die Musikschulen für den Musikunterricht an Fachmittelschulen beauftragt würden, was erlauben werde, "die genannten Beiträge zulasten der Schule E zu senken". Schon aufgrund des Wortlauts dieses Schreibens ist nicht ersichtlich, dass der Kanton damit gegenüber dem Beschwerdeführer zugesichert hätte, an diesen künftig über die Regelung gemäss Musikschulverordnung hinaus finanzielle Beiträge zu leisten. Solches läge sodann offenkundig nicht in der Zuständigkeit des Chefs des Hochschulamts, sondern gemäss § 4 StaatsbeitragsG vielmehr in der Kompetenz des Regierungsrats, der über die Beitragsberechtigung Privater befindet.
Schliesslich ergibt sich auch aus dem Umstand, dass der Regierungsrat dem Beschwerdeführer mit Beschluss vom 10. Januar 2013 für drei Jahre Beiträge zusprach, kein Vertrauenstatbestand. Zunächst wurden diese Beiträge ausdrücklich befristet zugesprochen und konnte der Beschwerdeführer nicht davon ausgehen, anschliessend erneut Beiträge zu erhalten. Sodann führte der Regierungsrat zur Begründung aus, diese Beiträge würden im Sinn einer Übergangslösung im Hinblick auf ein dem Kantonsrat beantragtes Musikschulgesetz gesprochen. Der Kantonsrat trat indes auf den Antrag des Regierungsrats betreffend Erlass eines solchen Musikschulgesetzes mit Beschluss vom 14. März 2016 nicht ein, weil die Kantonsratsmehrheit die Vorlage für unnötig hielt (Prot. KR 2015–19, S. 2941–2966). Da demnach in absehbarer Zukunft nicht mit dem Inkrafttreten eines Musikschulgesetzes gerechnet werden kann, ist die ursprüngliche Grundlage für die Gewährung einer Übergangsfinanzierung entfallen. Schliesslich wies der Regierungsrat den Beschwerdeführer im Beschluss ausdrücklich darauf hin, dass offen sei, wann ein neues Musikschulgesetz in Kraft trete, und jener deshalb "mittelfristig auch andere Lösungen zur Sicherung seiner Finanzlage" suchen müsse.
Weil es demnach im Verhältnis zum Kanton an einem Vertrauenstatbestand gebricht, kann offenbleiben, ob die weiteren Voraussetzungen für einen Anspruch gestützt auf den Vertrauensschutz erfüllt sind.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
6.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert richtet sich die Gerichtsgebühr gemäss § 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (LS 175.252) nach dem Streitwert. Der Beschwerdeführer verlangte ab dem Schuljahr 2017/2018 einen Betrag von Fr. 750'000.-, ohne diese Forderung zeitlich einzuschränken. Unter Berücksichtigung von § 4 StaatsbeitragsG, wonach der Regierungsrat über die Beitragsberechtigung längstens für die Dauer von acht Jahren beschliessen kann, ist deshalb von einem Streitwert von Fr. 6'000'000.- auszugehen.
6.2 Der Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 2). Dem Beschwerdegegner ist deshalb ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen.
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird, kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 340.-- Zustellkosten,
Fr. 20'340.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde erhoben werden.
Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.