Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2016.00629
Urteil
der 4. Kammer
vom 8. Februar 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gebäudeversicherung des Kantons Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner ,
betreffend Brandschaden (Ersatzpflicht für Gebäudeschaden) ,
hat sich ergeben:
I.
A. A erwarb mit öffentlich beurkundetem Kaufvertrag vom 20. Dezember 2011 das Grundstück Kat.-Nr. 01 in C im Halt von 836 m2 samt im Jahr 1906 erstelltem Wohnhaus mit Nebengebäude zum Preis von Fr. 475'000.-. Wohnhaus und Nebengebäude waren zu diesem Zeitpunkt bei der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich (GVZ) gestützt auf eine Schätzung aus dem Jahr 2007 zu einem Neuwert von Fr. 1'195'800.- versichert.
Am 11. Oktober 2014 verursachte ein Brand erhebliche Schäden am Wohnhaus. Mit Verfügung vom 16. Dezember 2014 anerkannte die GVZ das Schätzungsergebnis der Schätzungskommission, welche die Entschädigung für einen veränderten Wiederaufbau pauschal auf Fr. 675'000.- festgesetzt hatte; diese Verfügung blieb unangefochten.
B. Mit Verfügung vom 11. Juni 2015 widerrief die GVZ die Verfügung vom 16. Dezember 2014 und anerkannte neu nur noch eine Ersatzpflicht für einen Schaden im Betrag von Fr. 65'000.-. Zur Begründung führte sie aus, sie habe im Januar 2015 bei der Kantonspolizei Zürich Akteneinsicht erhalten und dabei festgestellt, dass zum Zeitpunkt des Brands bereits ein Neubauprojekt bestanden habe; im April 2015 habe sie zudem um Einsicht in den Kaufvertrag ersucht, aus dem ebenfalls hervorgehe, dass das Grundstück gekauft worden sei, um darauf einen Neubau zu erstellen. Damit habe es sich zum Zeitpunkt des Brands um ein Abbruchprojekt gehandelt, welches nur zum Abbruchwert versichert werden könne.
Eine dagegen erhobene Einsprache wies die GVZ mit Verfügung vom 7. März 2016 ab.
II.
A liess am 5. April 2016 beim Baurekursgericht rekurrieren und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien die Verfügung vom 11. Juni 2015 und der Einspracheentscheid vom 7. März 2016 aufzuheben und die Verfügung vom 16. Dezember 2014 zu bestätigen. In Gutheissung des Rekurses hob das Baurekursgericht den Einspracheentscheid mit Entscheid vom 15. September 2016 auf, auferlegte die Rekurskosten von insgesamt Fr. 16'100.- der GVZ und verpflichtete diese, A eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
III.
Die GVZ führte am 13. Oktober 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids. Das Baurekursgericht mit Vernehmlassung vom 27. Oktober 2016 und A mit Beschwerdeantwort vom 22. November 2016 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde; Letzterer beantragte zudem eine Parteientschädigung. Mit weiteren Stellungnahmen der GVZ vom 2. Dezember 2016 und 3. Januar 2017 sowie von A vom 8. Dezember 2016 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Baurekursgerichts über Einspracheentscheide der GVZ betreffend eine Schadenvergütung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) und § 76 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung vom 2. März 1975 (GebVG, LS 862.1) zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin ist vom Rekursentscheid gleich wie eine private Versicherungsgesellschaft betroffen, die zur Vergütung eines Schadens verpflichtet wurde, und damit gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. a VRG zur Beschwerde legitimiert.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Strittig ist hier, ob die Schadensschätzung für das zum Neuwert versicherte Gebäude nach dem Versicherungswert oder nach dem Abbruchwert der Liegenschaft zu erfolgen habe. Die Vorinstanz kommt zusammengefasst zum Schluss, dass einerseits die Beschwerdeführerin sich die Versicherung der Liegenschaft zum Neuwert entgegenhalten lassen müsse – weshalb sie hier nicht plötzlich vom Abbruchwert ausgehen dürfe – und anderseits ohnehin nicht von einem Abbruchobjekt auszugehen sei.
2.2 Gemäss § 34 GebVG werden Gebäude in der Regel zum Neuwert versichert. Gebäude, welche zum Abbruch bestimmt oder wegen Zerfalls nicht mehr benützbar sind, werden demgegenüber nach § 36 GebVG nur noch zum Abbruchwert versichert. Diese Bestimmung steht einerseits in direktem Zusammenhang mit § 59 Abs. 4 GebVG, wonach der versicherten Person aus der ausgerichteten Vergütung kein Gewinn erwachsen darf (vgl. Andreas Rüegg in: Urs Glaus/Heinrich Honsell [Hrsg.], Gebäudeversicherung, Basel 2009 S. 160 N. 51); anderseits enthält sie ein Recht der Versicherungsnehmenden, ein Gebäude, dessen Abbruch sie beabsichtigen, unabhängig von seinem Zustand nur noch zum Abbruchwert versichern zu lassen.
In diesem Sinn tritt bei einem Gebäude, das wegen Zerfalls nicht mehr zweckbestimmt nutzbar ist, von Gesetzes wegen eine Reduktion des Versicherungswerts ein, und zwar unabhängig davon, ob weiterhin eine den Neuwert zugrundeliegende Schätzungsverfügung vorliegt (so auch Rüegg, S. 160 N. 51 und 54). In diesen Fällen liegt es an der Gebäudeeigentümerschaft, im Sinn von § 23 Abs. 1 und 3 GebVG eine neue Schätzung zu verlangen, um die Bezahlung zu hoher Prämien zu vermeiden.
Anders ist die Situation indes zu beurteilen, wenn es um die Frage geht, ob ein Gebäude zum Abbruch bestimmt sei. Ist das fragliche Gebäude weiterhin für den vorgesehenen Zweck nutzbar, ändert die Absicht, es abzubrechen, vorderhand nichts an seinem objektiven Wert. In diesem Zusammenhang ist zudem zu berücksichtigen, dass eine Gebäudeeigentümerschaft, die den Abbruch eines Gebäudes plant, auf diesen Entscheid bis zum Beginn des Abbruchs jederzeit zurückkommen kann. Insofern kann für den Versicherungswert eines Gebäudes jedenfalls nicht entscheidend sein, ob der Abbruch zwischenzeitlich beabsichtigt war. Solange die Eigentümerschaft nicht von sich aus eine Anpassung des Versicherungswerts wegen des beabsichtigten Abbruchs verlangt, bleibt in diesen Fällen deshalb der bisherige Versicherungswert für das Gebäude bestehen. Da das Gebäude nach wie vor nutzbar ist, unterscheidet sich dessen objektiver Wert nicht von demjenigen von Gebäuden, deren Abbruch bis anhin nicht in Erwägung gezogen wurde.
Dass dies bei Gebäuden, die einen Sanierungsbedarf aufweisen, zu einer gewissen Bereicherung der Gebäudeeigentümerschaft führen kann, weil sie den beschädigten Gebäudeteil neuwertig wiederherstellen kann, ist das Wesensmerkmal einer Neuwertversicherung und kann deshalb für sich allein nicht dazu führen, dass nur noch vom Abbruchwert auszugehen wäre.
2.3 Hier geht aus den Feststellungen der Schätzungskommission hervor, dass das streitgegenständliche Gebäude zum Zeitpunkt des Brands nicht im Sinn von § 36 GebVG wegen Zerfalls nicht mehr benützbar gewesen wäre. Da der Beschwerdegegner sodann auch keine auf den Abbruchwert beschränkte Versicherung beantragt hatte, war das Gebäude nach wie vor zum Neuwert versichert und sind allfällige Versicherungsleistungen nach den entsprechenden Bestimmungen auszurichten. Der Einspracheentscheid erweist sich damit insofern als rechtswidrig, als das anerkannte Schätzungsergebnis neu auf der Grundlage des Abbruchwerts des Gebäudes festgelegt wurde.
3.
3.1 Der Beschwerdegegner scheint der Auffassung zu sein, dass die Beschwerdeführerin Leistungen in der Höhe des ursprünglich anerkannten Abschätzungsergebnisses auch dann ausrichten müsse, wenn er nicht das teilweise beschädigte bisherige Gebäude wiederherstelle, sondern einen Neubau erstelle.
3.2 Gemäss § 52 GebVG sind bei Teilschäden die Wiederherstellungskosten zu ermitteln. Dabei ist der Schaden nach dem Verhältnis des tatsächlichen Versicherungswerts des beschädigten Gebäudeteils zur Versicherungssumme des ganzen Gebäudes zu ermitteln (§ 53 GebVG).
In diesem Sinn schätzte die Schätzungskommission die (pauschalierten) Wiederherstellungskosten mit Schadenabschätzungsbericht vom 11. Dezember 2014 auf Fr. 675'000.- und anerkannte die Beschwerdeführerin dieses Abschätzungsergebnis im Sinn von § 56 Abs. 2 GebVG mit Verfügung vom 16. Dezember 2014. Damit ist indes erst festgestellt, wie hoch der von der Beschwerdeführerin anerkannte Schaden an den streitgegenständlichen Gebäuden ist.
3.3 Ist ein total zerstörtes Gebäude nicht binnen zweier Jahre nach Eintritt des Schadens ungefähr am gleichen Standort und mit derselben Zweckbestimmung mindestens im Rohbau wiederhergestellt worden, so wird nach § 61 Abs. 1 GebVG nur der Verkehrswert vergütet; wird die Wiederherstellung aus öffentlich-rechtlichen Gründen verzögert, beginnt die Frist mit deren Wegfall zu laufen (§ 61 Abs. 2 GebVG). Eine Wiederherstellung im Sinn von § 61 Abs. 1 GebVG liegt vor, wenn ein Gebäude von gleicher Art, gleichem Umfang und gleicher Zweckbestimmung erstellt wird. Dabei wird nicht eine genaue Wiederherstellung des Zustands verlangt und ist etwa eine unumgängliche Sanierung und Modernisierung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse zulässig; bei solchen zeitbedingten Anpassungen muss es indes sein Bewenden haben, weil andernfalls der Zweck der Neuwertversicherung – die Wiederherstellung des beschädigten Gebäudes – unterlaufen würde. Eine Neuwertvergütung ist deshalb nur geschuldet, wenn das wiederaufgebaute Gebäude eine ähnliche Grösse und Raumeinteilung aufweist wie das zerstörte und es dem gleichen Zweck dient (zum Ganzen RB 1972 Nr. 112; zur Weitergeltung dieser Praxis unter dem neuen Gesetz ABl 1974, 937 ff., 967 f.). Wird das Gebäude in diesem Sinn wiederhergestellt und im Rahmen des Zulässigen modernisiert, liegt ein veränderter Wiederaufbau vor und wird die Abschätzung gemäss § 28 Abs. 1 der Vollzugsbestimmungen für die Gebäudeversicherung vom
Die Entschädigung wird bei einer Wiederherstellung nach § 32 Abs. 1 VGebVG erst ausbezahlt, wenn der Schaden behoben und der Kostennachweis geleistet ist. Zu diesem Zweck ist der GVZ ein Antrag auf Schadenabrechnung zusammen mit einer Kostenaufstellung sowie Kopien aller die Wiederherstellung betreffenden Rechnungen einzureichen (§ 31 Abs. 1 VGebVG). Bei Nichtwiederherstellung wird die Zahlung geleistet, wenn der Schadenplatz geräumt ist (§ 32 Abs. 4 VGebVG).
3.4 Gemäss § 63 Abs. 1 GebVG gelten die Vorschriften über Totalschäden bei Teilschäden sinngemäss. Ein Gebäude gilt dabei als wiederhergestellt, wenn alle Schäden behoben sind (§ 63 Abs. 2 GebVG). Auch diesbezüglich gilt jedoch, dass im oben beschriebenen Rahmen Modernisierungen zulässig sind (RB 1999 Nr. 94 E. 3b). Mithin liegt eine Wiederherstellung und kein (teilweiser) Neubau vor, wenn der wiederaufgebaute Gebäudeteil eine ähnliche Grösse und Raumeinteilung aufweist sowie dem gleichen Zweck dient wie der zerstörte Gebäudeteil. Zudem gilt auch hier, dass die Wiederherstellung innert zweier Jahre nach dem Schadenfall mindestens im Rohbau erfolgt sein muss.
3.5 Nach dem Gesagten schuldet die Beschwerdeführerin die gemäss Verfügung vom 16. Dezember 2014 anerkannte pauschalierte Schadenssumme nur, wenn der Beschwerdegegner die durch den Brand vom 11. Oktober 2014 zerstörten Gebäudeteile innert zweier Jahre mit ähnlicher Grösse und Raumeinteilung wiederhergestellt hat und seine Kosten mit Rechnungen belegt. Bis zum heutigen Zeitpunkt hat der Beschwerdegegner keine Anstalten getroffen, einen derartigen Wiederaufbau vorzunehmen. Allerdings ist zu beachten, dass aufgrund der Ausgangsverfügung eine rechtliche Unsicherheit darüber bestand, ob der Beschwerdegegner überhaupt eine Entschädigung für den Wiederaufbau erhalte. Weil ihm nicht zumutbar ist, den Wiederaufbau ohne Sicherheit über die Schadensvergütung vorzunehmen, entsprach seine Situation damit faktisch derjenigen eines Gebäudeeigentümers, dessen Wiederaufbau aus öffentlichrechtlichen Gründen verzögert wird. Entsprechend muss auch hier die zweijährige Frist vom Zeitpunkt der Ausgangsverfügung bis zur rechtskräftigen Erledigung des Rechtsmittelverfahrens stillstehen. Keine Auswirkungen auf den Fristenlauf hat demgegenüber das pendente Baubewilligungsverfahren für einen Neubau, der nicht als Wiederherstellung angesehen werden könnte und deshalb nur einen Anspruch auf Entschädigung des Verkehrswerts der beschädigten Gebäudeteile begründete.
Damit ist zum heutigen Zeitpunkt noch unklar, ob der Beschwerdegegner Anspruch auf eine Entschädigung für den Wiederaufbau der zerstörten Gebäudeteile haben wird.
3.6 Sollte der Beschwerdegegner auf einen Wiederaufbau im vorgenannten Sinn verzichten, so bemisst sich die Entschädigung im Sinn von § 63 in Verbindung mit § 61 Abs. 1 GebVG nach dem Verkehrswert der zerstörten Gebäudeteile, welcher im Sinn von § 53 GebVG gemäss dem Anteil der zerstörten Teile am Verkehrswert des gesamten Gebäudes zu bestimmen ist. Da bis anhin keine Schätzung über den Verkehrswert der beschädigten Gebäudeteile vorliegt, wird die Beschwerdeführerin dies noch nachzuholen haben. Dabei ist mit Blick auf § 59 Abs. 4 GebVG insbesondere dem vom Beschwerdegegner für das Land mit Gebäude bezahlten Kaufpreis von Fr. 475'000.- angemessen Rechnung zu tragen.
Anzumerken bleibt in diesem Zusammenhang, dass § 51 Abs. 2 GebVG zwar nur bei Totalschäden eine Abschätzung des Verkehrswerts verlangt, die Beschwerdeführerin jedoch gehalten ist, bei Teilschäden jedenfalls dann auch eine Verkehrswertschätzung vorzunehmen, wenn unklar ist, ob ein Wiederaufbau im Sinn des vorgängig Ausgeführten erfolgen werde. In solchen Fällen muss den Versicherungsnehmenden die Möglichkeit offenstehen, anhand der vorliegenden Schadenabschätzung sowie einer von der Beschwerdeführerin anerkannten Verkehrswertschätzung zu entscheiden, ob sie den zerstörten Gebäudeteil wiederaufbauen oder unter Auszahlung des anteilsmässigen Verkehrswerts einen (teilweisen) Neubau erstellen wollen.
4.
Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz den Einspracheentscheid vom 7. März 2016 im Ergebnis zu Recht aufgehoben; die Beschwerde ist deshalb im Sinn der vorgängigen Erwägungen abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist diese zu verpflichten, dem Beschwerdegegner eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 16'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 16'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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