Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2016.00462
Urteil
der 4. Kammer
vom 1. November 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
B,
C,
Beschwerdeführer 3 vertreten durch
die Beschwerdeführenden 1 und 2 (Eltern),
Beschwerdeführende,
gegen
Gemeinde D,
vertreten durch die Schulpflege D
Beschwerdegegnerin,
betreffend Betreuung in der Kinderkrippe G ,
hat sich ergeben:
I.
C (geboren 2013) wird seit dem 1. November 2014 an zwei Tagen pro Woche in der Kinderkrippe G betreut, welche von der Schule der Gemeinde D geführt wird.
Mit Schreiben vom 10. Februar 2015 zeigten die Eltern von C, A und B, der Schule an, dass sie per 1. März 2015 von D nach E umzögen; zugleich ersuchten sie um weitere Betreuung von C in der Kinderkrippe G. Nachdem die Gemeinde D das Betreuungsverhältnis zunächst per Ende Juli 2015 gekündigt hatte, zog sie diese Kündigung mit Schreiben vom 6. März 2015 wieder zurück. Am 3. November 2015 beschloss die Schulpflege D sinngemäss, das Betreuungsverhältnis per Ende Februar 2016 aufzulösen.
II.
A, B und C rekurrierten dagegen am 11. Dezember 2015 beim Bezirksrat F. Dieser trat auf den Rekurs mit Beschluss vom 15. Juni 2016 nicht ein.
III.
A, B und C führten am 15. August 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid sowie der Beschluss der Schulpflege D vom 3. November 2015 aufzuheben und die Gemeinde D anzuweisen, C bis zum Eintritt in den Kindergarten in der Kinderkrippe G zu betreuen, eventualiter die Angelegenheit an den Bezirksrat F zurückzuweisen. Der Bezirksrat F mit Schreiben vom 24. August 2016 und die Schulpflege D mit Schreiben vom 1. September 2016 verzichteten je auf eine Vernehmlassung bzw. Beschwerdeantwort.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil das Betreuungsverhältnis zwischen der Kinderkrippe G und dem Beschwerdeführer 3 dem Privatrecht unterstehe und deshalb die Zivilgerichte für die Beurteilung von Streitigkeiten in diesem Zusammenhang zuständig seien.
2.2 Nach § 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden; privatrechtliche Ansprüche sind demgegenüber vor den Zivilgerichten geltend zu machen.
Für die Frage, ob eine Streitigkeit im Rahmen der Verwaltungs- oder der Zivilrechtspflege zu beurteilen ist, muss mit Blick auf das Legalitätsprinzip in erster Linie auf die vom Gesetzgeber spezialgesetzlich vorgegebene Lösung abgestellt werden. Nur wenn die Auslegung der entsprechenden Regelung Zweifel fortbestehen lässt, ist im Sinn eines objektivierten Methodenpluralismus auf die verschiedenen in der Praxis entwickelten weiteren Kriterien zur Abgrenzung von privat- oder verwaltungsrechtlicher Natur einer Bestimmung zurückzugreifen. Diese sind dann im Sinn einer wertenden Abwägung sachbezogen und pragmatisch miteinander zu kombinieren, um eine verlässliche Aussage über die Rechtsnatur der Norm bzw. das dieser zugrunde liegende Rechtsverhältnis machen zu können. Dabei ist zu berücksichtigen, ob der umstrittene Rechtssatz ausschliesslich oder vorwiegend privaten oder öffentlichen Interessen dient (Interessentheorie), er die Erfüllung öffentlicher Aufgaben oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit zum Gegenstand hat (Funktionstheorie), die handelnde Organisation dem Privaten als Träger hoheitlicher Gewalt gegenübertritt (Subordinationstheorie) oder die Norm zivil- bzw. öffentlichrechtliche Wirkungen oder Folgen nach sich zieht (modale Theorie). Regelmässig nur von untergeordneter Bedeutung sind je nach Zweck und Anlass der Abgrenzung die rein formellen Kriterien wie der Umstand, ob die Regelung als öffentliches oder privates Recht erlassen wurde (Rechtsquellentheorie), in welcher Rechtsform die Behörde allenfalls gehandelt hat (Rechtsformentheorie) oder ob der anzuwendenden Norm zwingender Charakter zukommt oder nicht (BGr, 18. Januar 2016, 2C_386/2014, E. 2; BGE 138 II 134 E. 4, 137 II 399 E. 1.1; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 217 ff.).
2.3 Nach § 18 Abs. 1 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom 14. März 2011 (KJHG, LS 852.1) sorgen die Gemeinden für ein bedarfsgerechtes Angebot an familienergänzender Betreuung von Kindern im Vorschulalter. Damit werden die Ermittlung des Bedarfs wie auch die Gewährleistung eines solchen Angebots zur öffentlichen Aufgabe der Gemeinde erklärt (Weisung des Regierungsrats, ABl 2010, 36 und 45). Die Bestimmung schreibt den Gemeinden indessen nicht vor, wie sie die familienergänzende Betreuung sicherstellen. Es steht ihnen somit frei, selber ein Angebot bereitzustellen oder für entsprechende Angebote Dritter zu sorgen. Betreibt die Gemeinde – wie im vorliegenden Fall – die Krippe selber, nimmt sie damit eine öffentliche Aufgabe unmittelbar wahr, was nach der Funktionstheorie dafür spricht, dass das Betreuungsverhältnis als Ganzes dem öffentlichen Recht untersteht.
Nach § 18 Abs. 2 KJHG haben die Gemeinden sodann die Höhe der Elternbeiträge festzulegen und eigene Beiträge zu leisten. Im Hinblick auf die Höhe der Elternbeiträge liegt damit aufgrund kantonalen Rechts ein Subordinationsverhältnis zwischen der Gemeinde und den Eltern vor. Solche Streitigkeiten sind deshalb von der Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen. Demgegenüber liegt im Hinblick auf das Betreuungsverhältnis als solches kein Subordinationsverhältnis vor. Würde dieses Verhältnis deshalb als privatrechtlich qualifiziert, führte dies jedoch in Fällen, in welchen die Krippe von der Gemeinde betrieben wird, zu unterschiedlichen Rechtsmittelwegen, obwohl sich das Rechtsmittel in beiden Fällen gegen die Gemeinde richtet. Dies erscheint unbefriedigend und spricht dafür, in solchen Fällen das Betreuungsverhältnis als Ganzes der Verwaltungsrechtspflege zu unterstellen. Zwar ändert dies nichts daran, dass solche Streitigkeiten mit privaten Betreibern durch die Zivilgerichte zu beurteilen sind; in jenen Fällen richtet sich ein Rechtsmittel betreffend die Tarifhöhe aber regelmässig gegen ein anderes Rechtssubjekt als ein Rechtsmittel betreffend das Betreuungsverhältnis.
Insgesamt ist das Verhältnis zwischen einer Gemeinde als Betreiberin einer Kinderkrippe und den die Krippe besuchenden Kindern bzw. deren Eltern damit als öffentlichrechtlich zu qualifizieren. Entsprechende Streitigkeiten sind deshalb durch die Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen.
2.4 Demnach ist die Vorinstanz für die Beurteilung des Rekurses vom 11. Dezember 2015 zuständig. Der die Zuständigkeit verneinende Rekursentscheid ist aufzuheben. Da die Vorinstanz weder die übrigen Eintretensvoraussetzungen geprüft noch eine materielle Beurteilung vorgenommen hat, ist die Angelegenheit an diese zurückzuweisen (vgl. § 64 Abs. 1 VRG).
3.
3.1 Da die Rückweisung auf einen Verfahrensfehler der Vorinstanz zurückzuführen ist, auf den die Parteien keinen Einfluss hatten, rechtfertigt sich, die Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 13 N. 59 mit Hinweisen).
3.2 Die Beschwerdeführenden ersuchen um eine Parteientschädigung. Nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann einer obsiegenden Partei eine Parteientschädigung zugesprochen werden, wenn die rechtsgenügende Darstellung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen einen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug einer Rechtsvertretung rechtfertigte. Die Beschwerdeführenden zogen keine Rechtsvertretung bei, und es ist auch nicht ersichtlich, dass ihnen im vorgenannten Sinn ein besonderer Aufwand entstanden wäre; eine Parteientschädigung ist ihnen deshalb nicht zuzusprechen.
4.
Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den nach Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) die Beschwerde zulässig ist; eine spätere Anfechtung mit dem Endentscheid ist nicht mehr zulässig (Art. 92 Abs. 2 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats F vom 15. Juni 2016 aufgehoben und die Angelegenheit an den Bezirksrat F zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Bezirksrat F auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an…