Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2016.00459
Urteil
der Einzelrichterin
vom 11. Januar 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Maya Beeler.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Eingrenzung (GI160195-L/U),
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 19. Juli 2016 ordnete das Migrationsamt des Kantons Zürich gegen A im Sinn von Art. 74 Abs. 1 AuG eine Eingrenzung auf das Gemeindegebiet Kloten an. Die Eingrenzung wurde ab Eröffnung der Verfügung auf zwei Jahre befristet. Ferner wurde darauf hingewiesen, dass Ausnahmebewilligungen für zwingende Reisen ausserhalb des Rayons vorgängig beim Migrationsamt schriftlich einzuholen sind.
II.
Am 20. Juli 2016 gelangte A an das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich und beantragte die Aufhebung der Eingrenzung. Mit Verfügung vom 10. August 2016 wies das Zwangsmassnahmengericht die Beschwerde ab.
III.
Dagegen erhob A am 15. August 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung.
Das Zwangsmassnahmengericht verzichtete am 19. August 2016 auf eine Vernehmlassung. Das Migrationsamt beantragte am 23. August 2016 die Abweisung der Beschwerde.
Mit Eingabe vom 27. Oktober 2016 erkundigte sich A beim Verwaltungsgericht, ob es zutreffe, dass die Eingrenzung nicht gültig sei, solange eine Beschwerde hängig sei.
Mit Eingabe vom 23. November 2016 teilte Rechtsanwältin B mit, dass sie mit der Wahrung der Interessen von A beauftragt worden sei und um Zustellung der Akten ersuche. Am 2. Dezember 2016 ersuchte der Beschwerdeführer um Einräumung einer Frist zur Beschwerdeergänzung und um unentgeltliche Rechtspflege und unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Am 8. Dezember 2016 bestellte die Einzelrichterin dem Beschwerdeführer Rechtsanwältin B als unentgeltliche Rechtsbeiständin und wies das Gesuch um Ansetzung einer Nachfrist zur Beschwerdeergänzung ab.
Die Einzelrichterin erwägt:
1.
1.1 Beschwerden betreffend Massnahmen nach Art. 73–78 AuG werden von der Einzelrichterin oder dem Einzelrichter behandelt, sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. b VRG sowie § 38b Abs. 2 VRG). Da dem vorliegenden Fall keine solche Bedeutung zukommt, ist die Einzelrichterin zuständig.
1.2 Der Beschwerde kommt gemäss Rechtsmittelbelehrung der Vorinstanz keine aufschiebende Wirkung zu. Soweit der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 27. Oktober 2016 sinngemäss um aufschiebende Wirkung ersucht, wird dieses Begehren mit vorliegendem Entscheid gegenstandslos.
2.
2.1 Die Vorinstanzen grenzten den Beschwerdeführer auf das Gemeindegebiet Kloten ein und griffen damit in seine verfassungsrechtlich geschützte Bewegungsfreiheit ein (Art. 10 Abs. 2 BV). Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Grundrechtseinschränkungen einer gesetzlichen Grundlage. Sie müssen weiter durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV) und sich sodann als verhältnismässig erweisen (Art. 36 Abs. 3 BV). Schliesslich ist der Kerngehalt eines Grundrechts unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV).
2.2 Gemäss Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG kann die zuständige kantonale Behörde einer Person unter anderem die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten, wenn ein rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt und sie die ihr angesetzte Ausreisefrist nicht eingehalten hat. Die gesetzliche Grundlage zur Anordnung der strittigen Eingrenzung ist somit gegeben. Sodann wurde das Asylgesuch des Beschwerdeführers am 5. Mai 1995 abgelehnt und er wurde unter Ansetzung einer Ausreisefrist bis zum 19. Mai 1995 aus der Schweiz weggewiesen. Trotzdem verliess er die Schweiz nicht (zumindest nicht definitiv) und befindet sich – wie er selbst geltend macht – mittlerweile seit 22 Jahren in der Schweiz.
2.3 Zweck der Eingrenzung ist es, den Verbleib der ausländischen Person zu kontrollieren sowie ihre Verfügbarkeit für die Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung sicherzustellen. Sie ist milderes Mittel zum ausländerrechtlich begründeten Freiheitsentzug und darf analog zu diesem auch eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten. Die Kontrolle und die Förderung der Ausreise weggewiesener Ausländer gilt als legitimes öffentliches Interesse (VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.3 mit Hinweisen [Entscheid noch nicht rechtskräftig]). Ein öffentliches Interesse an der Eingrenzung des Beschwerdeführers ist damit zu bejahen.
2.4 Schliesslich ist die Verhältnismässigkeit der Eingrenzung zu prüfen. Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich geltend, er lebe schon seit 22 Jahren in der Schweiz. Er habe noch nie einen Pass besessen und werde – ebenso wie seine Familie – von Liberia nicht als Staatsangehöriger anerkannt. Er habe psychische Probleme und nehme deswegen Medikamente. Die Eingrenzung würde diese Probleme verstärken, da er seine Freundin und seine Freunde nicht mehr sehen könne. Seine Freundin dürfe ihn im Asylheim nicht besuchen. Seit der Eingrenzung leide er an einer Depression. Seine Eingrenzung sei nicht nötig, weil er keine Gefahr für die Gesellschaft sei.
2.4.1 Die Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG muss geeignet und erforderlich sein, den Vollzug der Wegweisung zu erleichtern. Fraglich ist, ob die Massnahme zulässig ist, wenn die Ausschaffung grundsätzlich unmöglich ist (VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.3 [Entscheid noch nicht rechtskräftig]; vgl. Tarkan Göksu, in Martina Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr, Handkommentar zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Bern 2010, Art. 74 N. 17; BGr, 22. Juni 2015, Juni 2015, 2C_54/2015, E. 4.3).
Vorliegend steht die Identität des Beschwerdeführers trotz der langen Verfahrensdauer und der zahlreichen Abklärungen nach wie vor nicht fest. Auf der einen Seite hat der Beschwerdeführer durch widersprüchliche Aussagen und fehlende Bemühungen zur Papierbeschaffung dazu beigetragen, dass sein Herkunftsland bis heute nicht bekannt ist. Im Jahr 2011 gab er an, dass Liberia nicht sein Heimatland sei und er nicht sagen wolle, woher er wirklich sei. Später gab er an, dass Liberia sein Herkunftsland sei. Er sei jedoch illegal in Liberia und weder er noch seine Eltern würden von Liberia anerkannt. Der Beschwerdeführer sagte zudem selbst aus, er habe betreffend Papierbeschaffung nichts unternommen. Sodann gab er einerseits an, dass er schon so lange in der Schweiz sei und nicht mehr gehen werde. Andererseits sagte er aus, dass er bereit wäre die Schweiz mit den entsprechenden Papieren zu verlassen. Weiter gab er im März 2012 an, dass er in Französisch befragt werden wolle, während er im Mai 2013 aussagte, kein Französisch zu sprechen. Im Übrigen kam die durchgeführte Sprachanalyse zum Schluss, dass es schwer zu glauben sei, dass der Beschwerdeführer aus Westafrika sei. Höchstwahrscheinlich sei sein Herkunftsland in der Karibik, genauer der Dominikanischen Republik. Auf der anderen Seite ergaben die Abklärungen bei den zuständigen diplomatischen Vertretungen diverser Staaten keine genügenden Hinweise zur Identität des Beschwerdeführers. Der Beschwerdeführer nahm bereits an diversen Befragungen durch verschiedene Delegationen möglicher Herkunftsstaaten teil. Gemäss den vorliegenden Akten wurde der Beschwerdeführer durch einen Vertreter der liberianischen Botschaft, eine gambische Delegation, eine senegalesische Delegation, eine Delegation der Republik Côte d’Ivoire und eine Delegation der Republik Senegal befragt, wobei keiner dieser Staaten ihn anerkannte. Sodann ist der Beschwerdeführer auf der Liste für die nächste zentrale Befragung durch eine Delegation von Mali, die für die erste Hälfte 2017 in Planung steht.
Das Staatssekretariat für Migration und die Beschwerdegegnerin gehen davon aus, dass die Papierbeschaffung nach wie vor möglich ist. Der Beschwerdeführer nahm zwar an der Befragung durch diverse Staaten teil. Der Umstand, dass die Identität des Beschwerdeführers bis heute nicht festgestellt werden konnte und ihn bisher keine ausländische Delegation anerkannt hat, belegt indessen keine grundsätzliche Unmöglichkeit des Wegweisungsvollzugs im erforderlichen Grad. In diesem Zusammenhang kann der Beschwerdeführer aus der Einstellung des Strafverfahrens am 28. bzw. 31. August 2012 nichts Entscheidendes ableiten. Im Strafverfahren gilt der Grundsatz "in dubio pro reo". Im ausländerrechtlichen Verfahren trifft die ausländische Person bei der Feststellung des Sachverhalts eine Mitwirkungspflicht (Art. 90 AuG). Weiter dient das Migrationsrecht einem anderen Zweck als das Strafrecht. Die Optik der Staatsanwaltschaft ist damit eine andere als jene der Migrationsbehörden. Gesamthaft ist die Beurteilung der Vorinstanz, dass der Vollzug nach wie vor möglich ist, nicht zu beanstanden. Die Eingrenzung des Beschwerdeführers erweist sich als geeignet, die staatliche Kontrolle über diesen zu erleichtern und dessen Ausreise zu fördern (vgl. VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.4 [Entscheid noch nicht rechtskräftig]).
2.4.2 Sodann ist zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an der Eingrenzung das gegenteilige Interesse des Beschwerdeführers an der uneingeschränkten Bewegungsfreiheit in der Schweiz überwiegt. In diesem Sinn darf die Eingrenzung nicht über das Erforderliche hinausgehen, was insbesondere bei der Festlegung der Grösse des Rayons und der Dauer der Eingrenzung zu berücksichtigen ist; Zweck und Mittel haben in einem vernünftigen Verhältnis zueinander zu stehen (VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.4 mit Hinweisen [Entscheid noch nicht rechtskräftig]).
Der Beschwerdeführer wurde bereits im Jahr 1995 rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen (vgl. BGE 142 II 1, E. 3.3). Gemäss der Beschwerdegegnerin wirkte er nicht in zumutbarer Weise an der Papierbeschaffung mit. Dieser Eindruck ergibt sich auch aus den Akten (siehe hierzu E. 2.4.1 oben). Zudem tauchte der Beschwerdeführer in den Jahren 2004 und 2015 unter und hielt sich den Behörden nicht zur Verfügung. Überdies wurde er bereits mehrfach straffällig und wurde unter anderem wegen (geringfügigen) Diebstahls, mehrfachen Hausfriedensbruchs, mehrfacher Drohung, mehrfachen Tätlichkeiten sowie Beschimpfung bestraft (vgl. VGr, 5. März 2015, VB.2014.00728, E. 3.5). Damit besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Eingrenzung des Beschwerdeführers.
Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, er könne aufgrund der Eingrenzung seine Freundin und Freunde nicht mehr sehen und leide seit der Eingrenzung an einer starken Depression. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass ihn seine Freundin und Freunde auch in Kloten besuchen können (vgl. BGE 142 II 1, E. 4.5; BGr, 5. November 2012, 2C_1044, E. 3.4). Zudem besteht für zwingende Reisen ausserhalb des Rayons die Möglichkeit eine Ausnahmebewilligung einzuholen. Dabei hat die zuständige Behörde auf begründetes Gesuch hin gewisse Reisen grundsätzlich zu bewilligen, soweit die entsprechenden Grundbedürfnisse nicht sachgerecht und grundrechtskonform im bezeichneten Rayon selber abgedeckt werden können (vgl. BGr, 1. April 2016, 2C_830/2015, E. 5.2; BGr, 5. November 2012, 2C_1044, E. 3.3). Wie die Vorinstanz ausführte weist die Stadt Kloten eine Fläche von knapp 20 km2 auf, verfügt über eine Zentrumslage mit guter Infrastruktur und ein grösseres Erholungsgebiet. Auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zum Rayon kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Bei dieser Sachlage erscheint die Eingrenzung des Beschwerdeführers auf das Gemeindegebiet Kloten in räumlicher Hinsicht als verhältnismässig.
In zeitlicher Hinsicht fällt ins Gewicht, dass der Beschwerdeführer bereits 1994 in die Schweiz einreiste und im Jahr 1995 rechtskräftig weggewiesen wurde. Trotz der langen Verfahrensdauer, zahlreichen Abklärungen bei verschiedenen Staaten sowie der Teilnahme des Beschwerdeführers an mehreren Befragungen durch verschiedene Staaten steht seine Identität noch nicht fest (siehe E. 2.4.1 oben). Für die erste Hälfte 2017 ist deshalb eine Befragung des Beschwerdeführers durch die Delegation von Mali geplant. Die Beschwerdegegnerin machte keine Angaben, welche weiteren Abklärungen vorliegend noch vorgenommen werden können bzw. sollen. Bei dieser Sachlage erweist sich die Dauer der Eingrenzung von zwei Jahren nicht mehr als verhältnismässig und ist auf eineinhalb Jahre zu verkürzen.
2.5 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Eingrenzung ab Eröffnung der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 19. Juli 2016 auf eineinhalb Jahre zu befristen.
3.
3.1 Bei diesem Verfahrensausgang, bei dem beide Parteien teilweise unterliegen, sind ihnen die Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
3.2 Der Beschwerdeführer beantragte die unentgeltliche Prozessführung. Er ist mittellos im Sinn des Gesetzes und die Beschwerde war nicht aussichtslos. Es ist ihm deshalb für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und der auf ihn entfallende hälftige Anteil der Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Dem Beschwerdeführer wurde in der Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt. Diese ist aufzufordern, dem Gericht die Rechnung einzureichen.
Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt die Einzelrichterin:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 1'120.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt. Der auf den Beschwerdeführer entfallende Anteil wird jedoch zufolge Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
Die unentgeltliche Rechtsvertreterin RA B wird aufgefordert, dem Verwaltungsgericht binnen einer Frist von 30 Tagen nach Zustellung dieses Urteils eine detaillierte Zusammenstellung über den notwendigen Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde (§ 9 Abs. 2 GebV VGr). Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …
Abkürzungsverzeichnis:
AuG Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (SR 142.20)
BGG Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (SR 173.110)
BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101)
GebV VGR Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (LS 175.252).
VRG Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (LS 175.2)