Auflagen für Kinderkrippen und Kinderhorte

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2016.00457

Beschluss

der 4. Kammer

vom 7. September 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt Zürich,

vertreten durch den Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Auflagen für Kinderkrippen und Kinderhorte,

hat sich ergeben:

I.

A betreibt in der Stadt Zürich an mehreren Standorten Kinderkrippen und -horte. Am 7. Juli 2014 erteilte der Vorsteher des Sozialdepartements der Stadt Zürich A für solche Einrichtungen diverse je mit Auflagen verbundene Betriebsbewilligungen (Verfügung Nr. 3700 betreffend Kinderkrippe C, Verfügung Nr. 3701 betreffend Kinderhort D, Verfügung Nr. 3702 betreffend Kinderkrippe D, Verfügung Nr. 3703 betreffend Kinderkrippe E, Verfügung Nr. 3704 betreffend Kinderkrippe F, Verfügung Nr. 3705 betreffend Kinderkrippe G, Verfügung Nr. 3706 betreffend Kinderhort H und Verfügung Nr. 3707 betreffend Kinderkrippe H). Am 21. Juli 2014 wurde A eine weitere Betriebsbewilligung erteilt (Verfügung Nr. 3721 betreffend Kinderkrippe I). A liess gegen die Verfügungen vom 7. und 21. Juli 2014 Einsprache beim Stadtrat von Zürich erheben. Mit Beschluss vom 25. Februar 2015 vereinigte der Stadtrat die Einspracheverfahren und wies sämtliche Einsprachen ab.

II.

A liess am 2. April 2015 beim Bezirksrat Zürich gegen den Einspracheentscheid rekurrieren und beantragen, verschiedene mit den Betriebsbewilligungen verbundene Auflagen seien abzuändern oder aufzuheben: So seien die Auflagen betreffend die Stellenpläne (bzw. die angeordneten Mindeststellenprozente für ausgebildetes und nicht ausgebildetes Personal, die Verpflichtung, für das ergänzende Betreuungsangebot J zusätzliches ausgebildetes Personal zur Verfügung zu stellen, und für die Anleitung Auszubildender einen zusätzlichen Aufwand von ungefähr zehn Stunden pro Monat und auszubildende Person zu berücksichtigen) durch die Anordnung eines "Betreuer-Plätze-Verhältnisses" von 1:7 in den Kinderkrippen und eines solchen von 1:11 in den Kinderhorten zu ersetzen (Rekursantrag 1.1 betreffend Ziff. 4.1 der Verfügung Nr. 3700, Ziff. 3.1–3 der Verfügung Nr. 3701, Ziff. 4.1–3 der Verfügung Nr. 3702, je Ziff. 4.1 der Verfügungen Nrn. 3703–3705, Ziff. 4.1–3 der Verfügung Nr. 3706, Ziff. 4.1 der Verfügung Nr. 3707 und Ziff. 3.1 der Verfügung Nr. 3721) und die in Ziff. 3.5 der Verfügung Nr. 3701 statuierte Nebenbestimmung betreffend Personalanstellung und Vorlage der Diplome sowie Arbeitsverträge an die Krippenaufsicht aufzuheben (Rekursantrag 1.3).

Der Bezirksrat hiess den Rekurs, soweit er darauf eintrat, mit Beschluss vom 9. Juni 2016 teilweise gut und hob den Einspracheentscheid vom 25. Februar 2015 auf (Dispositiv-Ziff. Ia). Namentlich hiess er den Rekursantrag 1.1 unter teilweiser Aufhebung der Ausgangsverfügungen (nämlich Ziff. 4.1 der Verfügung Nr. 3700, Ziff. 3.1–3 der Verfügung Nr. 3701, Ziff. 4.1–3 der Verfügung Nr. 3702, Ziff. 4.1 der Verfügung Nr. 3703, Ziff. 4.1 der Verfügung Nr. 3704, Ziff. 4.1 der Verfügung Nr. 3705, Ziff. 4.1–3 der Verfügung Nr. 3706, Ziff. 4.1 der Verfügung Nr. 3707 und Ziff. 3.1 der Verfügung Nr. 3721) teilweise gut und wies die Sache "zur erneuten Entscheidung im Sinne der Erwägungen" an den Stadtrat zurück (Dispositiv-Ziff. Ib). Der Rekursantrag 1.3 wurde ebenfalls teilweise gutgeheissen; Ziff. 3.5 der Verfügung Nr. 3701 wurde "bezüglich der Arbeitsverträge" aufgehoben und die Sache zur erneuten Entscheidung an den Stadtrat zurückgewiesen. Ein Antrag von A auf Zusprechen einer Parteientschädigung für das Einspracheverfahren wurde abgewiesen (Dispositiv-Ziff. Ig); (auch) für das Rekursverfahren wurde keine Parteientschädigung zugesprochen (Dispositiv-Ziff. III). Die Kosten der Rekursverfahrens von total Fr. 2'373.30 wurden A zur Hälfte auferlegt (Dispositiv-Ziff. II).

III.

A liess am 11./12. August 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und im Wesentlichen beantragen, unter Entschädigungsfolge seien ihre Rekursanträge 1.1 und 1.3 vollumfänglich gutzuheissen, ihr sowohl für das Einsprache- als auch für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen und der vorinstanzliche Kostenentscheid aufzuheben, soweit er sie belaste. Nach Anlegen des vorliegenden Verfahrens wurden die vorinstanzlichen Akten beigezogen; auf die Durchführung eines Schriftenwechsels wurde verzichtet.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa in Zusammenhang mit einer Betriebsbewilligung für eine Kinderkrippe/einen Kinderhort gegeben (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG).

1.2 Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 können Entscheide, die das Verfahren abschliessen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (sogenannte Endentscheide; Regula Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41 N. 29; vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 13 ff.). Die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden richtet sich demgegenüber gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110).

1.3

Die Vorinstanz hat den Einspracheentscheid gänzlich und die Ausgangsverfügungen insoweit aufgehoben, als diese die mit der Beschwerde in Frage gestellten Auflagen der Betriebsbewilligungen, nämlich betreffend Stellenpläne und Verpflichtungen in Zusammenhang mit Neuanstellungen in einer bestimmten Kinderbetreuungseinrichtung, regeln und die Sache diesbezüglich zu neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Es ist daher zu prüfen, ob sich der bezirksrätliche Beschluss – zunächst hinsichtlich der mit der Beschwerde verlangten Abänderungen dieser Nebenbestimmungen – beim Verwaltungsgericht anfechten lässt.

1.4

1.4.1 Rückweisungsentscheide gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide (VGr, 21. April 2016, VB.2015.00305, E. 3.3 mit Hinweisen). Sie sind jedoch ausnahmsweise als Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der (rechnerischen) Umsetzung des höherinstanzlich Angeordneten dient (vgl. BGE 134 II 124 E. 1.3; Bertschi, § 19a N. 64 f.).

1.4.2 Dies trifft vorliegend – entgegen den sinngemässen Vorbringen der Beschwerde – nicht zu: In Zusammenhang mit den umstrittenen Mindeststellenprozenten für ausgebildetes und nichtausgebildetes Personal erwägt die Vorinstanz unter anderem, der (Mindest-)Bedarf an Betreuungspersonal sei von verschiedenen Parametern abhängig, namentlich von der Anzahl und dem Alter der betreuten Kinder, den Öffnungszeiten der Betreuungseinrichtung, der täglichen Arbeitszeit der Mitarbeitenden, der Anzahl Betriebs- sowie Arbeitstage der Mitarbeitenden. Sie erwägt weiter, dass bezüglich verschiedener dieser Parameter Unklarheiten bestünden (zum Beispiel hinsichtlich der Fragen, inwieweit das Betreuungspersonal nebst der unmittelbaren Betreuung der Kinder noch andere Arbeiten leiste oder inwiefern die pädagogischen Leitenden der verschiedenen Betreuungseinrichtungen durch die zentrale Verwaltung der Beschwerdeführerin entlastet würden, sodass sie entsprechend mehr Zeit für eigentliche Betreuungsaufgaben aufbringen könnten). Auch die Beschwerde geht davon aus, dass diese Parameter "angepasst" bzw. nach Vornahme der entsprechenden Abklärungen neu bewertet werden müssen. Mit Blick auf das ergänzende Betreuungsangebot J der Beschwerdeführerin erwägt die Vorinstanz, es bestünden noch Fragen; so sei unklar, ob und wieweit die Hort- und Krippenrichtlinien anwendbar seien. Dabei handelt es sich zwar um eine Rechtsfrage; aus dem Gesamtzusammenhang der bezirksrätlichen Erwägung wird indes klar, dass die Vorinstanz diese nicht beantwortete bzw. beantworten konnte, weil hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung dieses Betreuungsangebots zu grosse Unklarheiten bestanden, welche auszuräumen die Beschwerdegegnerin angewiesen wurde. Was die umstrittene Auflage betreffend die der Krippenaufsicht vorzulegenden Diplome und Arbeitsverträge des im Kinderhort D neu eingestellten Personals angeht (Verfügung Nr. 3701 Ziff. 3.5), scheint die Beschwerdeführerin anzunehmen, die Vorinstanz habe einerseits eine Verpflichtung zum Einreichen der Arbeitsverträge verneint sowie jene zur Vorlage der Diplome bejaht und damit abschliessend über die Dokumentationspflicht befunden. Dies trifft indes nicht zu. Vielmehr erfolgte eine Rückweisung an die Beschwerdegegnerin, weil eine Begründung für die Einforderung der Arbeitsverträge fehle. Ausdrücklich hält die Vorinstanz fest, sofern damit ein begründeter Zweck verfolgt werde, sei erneut entsprechend zu verfügen, weshalb die Sache auch in diesem Punkt zurückzuweisen sei. Damit liegt auch hinsichtlich der umstrittenen Auflage betreffend die in Zusammenhang mit dem neu einzustellenden Personal einzureichenden Unterlagen kein End- bzw. Teilentscheid vor.

1.4.3 Demnach ist weiter zu prüfen, ob der Beschluss des Bezirksrats vom 9. Juni 2016 –zunächst wiederum, soweit es um die strittigen Nebenbestimmungen der Betriebsbewilligungen geht – als Zwischenentscheid anfechtbar ist.

1.5

1.5.1 Selbständig eröffnete Zwischenentscheide, welche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, sind nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sowie Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

1.5.2 Die direkte Anfechtung eines Rückweisungsentscheids gestützt auf § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sowie Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG fällt nach dem soeben Gesagten nur in Betracht, wenn (kumulativ) ein sofortiger Endentscheid herbeigeführt und ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden könnte. Vorliegend ist indes weder ersichtlich noch wird – wie alsdann erforderlich (Bertschi, § 19a N. 54) – von der Beschwerdeführerin dargetan, inwiefern mit dem hier interessierenden Rückweisungsentscheid bzw. den von der Beschwerdegegnerin vorzunehmenden ergänzenden Sachverhaltsabklärungen ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren einhergehen sollte.

1.5.3 Das Vorliegen eines voraussichtlich nicht mehr behebbaren Nachteils im Sinn von (§§ 41 Abs. 3 und 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit) Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG ist grundsätzlich von Amts wegen abzuklären. Soweit der Nachteil nicht in die Augen springt, ist er aber zu substanziieren (Bertschi, § 19a N. 47). Prinzipiell muss es sich um einen Nachteil rechtlicher Art handeln, welcher auch durch einen für die Beschwerdeführerin günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden kann (BGE 134 I 83 E. 3.1). Soweit es das materielle Verwaltungsrecht gebietet, können jedoch auch rein tatsächliche Nachteile nicht wiedergutzumachende im Sinn des Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darstellen, sofern es der beschwerdeführenden Partei nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 135 II 30 E. 1.3.4 mit Hinweisen). Vorliegend ist ein solcher Nachteil weder ersichtlich noch wird er substanziiert dargetan. Die Beschwerdeführerin macht einzig geltend, die in der Sache zentrale Streitfrage, ob die Beschwerdegegnerin den Betreibenden von (bewilligungspflichtigen) Kinderbetreuungseinrichtungen Mindestvorgaben betreffend das anzustellende ausgebildete und nicht ausgebildete Betreuungspersonal machen oder ob sie diese nur zur Einhaltung eines minimalen "Kinder-Plätze-Verhältnisses" verpflichten dürfe, sei auch Gegenstand weiterer (Einsprache-)Verfahren, welche hohen administrativen Aufwand und grosse Kosten verursachten. Dass die Beschwerdeführerin als Betreiberin diverser Kinderkrippen und -horte verschiedentlich mit der – von ihr kritisierten – Bewilligungspraxis der Beschwerdegegnerin konfrontiert sein mag, steht indes nicht in Zusammenhang mit dem hier interessierenden Rückweisungsentscheid, sondern ihrer betrieblichen Tätigkeit und vermag keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zu begründen.

1.6 Nach dem Gesagten ist der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid, jedenfalls soweit es um im Streit liegende mit den Betriebsbewilligungen verbundene Auflagen geht, beim Verwaltungsgericht nicht anfechtbar. Demzufolge kann auf die Beschwerde insoweit nicht eingetreten werden.

1.7 Die Beschwerde ficht sodann den vorinstanzlichen Kostenentscheid sowie die Verweigerung des Zusprechens einer Parteientschädigung für das Einspracheverfahren an. Die Kammer hat unlängst die bundesgerichtliche Praxis übernommen, nach welcher die – ihrerseits einen Zwischenentscheid bedeutende – Nebenfolgenregelung eines Zwischen- in Form eines Rückweisungsentscheids keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn des Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG zu bewirken vermag (vgl. BGr, 24. Mai 2016, 2C_309/2015, E. 1.1). Eine solche Nebenfolgenregelung unterliegt der unmittelbaren Anfechtung lediglich im Rahmen eines Rechtsmittels gegen den Hauptpunkt, soweit dieses nach Art. 93 Abs. 1 BGG zur Verfügung steht; ansonsten lässt sie sich bloss gestützt auf Art. 93 Abs. 3 BGG zusammen mit dem Endentscheid weiterziehen oder, wenn Letzterer nicht in Frage gestellt wird, ab dem Zeitpunkt von dessen Eröffnung bzw. Rechtskraft (VGr, 13. Januar 2016, VB.2015.00368 E. 3 mit zahlreichen Hinweisen; nur auf den Eröffnungszeitpunkt abstellend demgegenüber BGr, 24. Mai 2016, 2C_309/2015, E. 1.3).

Wie oben (1.3–6) dargelegt, steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegenwärtig nicht offen, soweit es um die – hier zentrale – Frage der mit den Betriebsbewilligungen verbundenen Auflagen geht. Folglich kann auf das Rechtsmittel, soweit es sich gegen die Nebenfolgenregelung des vorinstanzlichen Entscheids – welche die Kostenfolgen des Rekursverfahrens wie auch jene des Einspracheverfahrens bzw. die hier interessierende Verweigerung des Zusprechens einer Parteientschädigung für das Einspracheverfahren umfasst – richtet, (auch) nicht eingetreten werden.

1.8 Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde (gesamthaft) nicht einzutreten.

2.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und muss ihr eine Parteientschädigung verwehrt bleiben (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

3.

Zur Rechtsmittelbelehrung im nachstehenden Beschlussdispositiv ist Folgendes zu erläutern: Da der angefochtene Beschluss der Vorinstanz einen Zwischenentscheid darstellt, ist der vorliegende dazu seinerseits ein solcher; das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des Art. 93 Abs. 1 BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Bertschi, § 19a N. 31 f. und 48; VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3 – 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 2.1 Abs. 1 – 13. Januar 2016, VB.2015.00368, E. 6 Abs. 3 – 21. April 2016, VB.2015.00305, E. 9 Abs. 2).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen diesen Beschluss kann im Sinn der Erwägung 3 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…