nachträgliche Verweigerung der Baubewilligung und Ausnahmebewilligung

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2016.00411

Beschluss

der 3. Kammer

vom 7. Juni 2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. Gemeinderat C,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

**betreffend nachträgliche Verweigerung der Baubewilligung

und Ausnahmebewilligung,**

hat sich ergeben:

I.

Mit Verfügung vom 10. April 2014 bzw. Beschluss vom 10. Juni 2014 bewilligten die Baudirektion Kanton Zürich und der Gemeinderat der Gemeinde C der A AG unter Auflagen und Bedingungen den Abbruch und den Wiederaufbau des Wochenendhauses auf der ausserhalb des Baugebiets im Wald gelegenen Parzelle Kat.-Nr. 01 in C.

Mit Verfügung vom 8. Oktober 2015 verweigerte die Baudirektion Kanton Zürich der A AG die nachträgliche Bewilligung für eine Projektänderung, welche den Einbau von Sitzplatztüren und eine bekieste Zufahrt durch Waldareal betraf. In der gleichen Verfügung wurde die gewässerschutzrechtliche Bewilligung für die Abwasserbeseitigung beim Wochenendhaus ohne Kanalisationsanschluss bewilligt. Die im koordinierten Verfahren ergangene Verfügung wurde zusammen mit dem Beschluss des Gemeinderats C vom 2. November 2015 eröffnet, worin dieser die nachträgliche baurechtliche Bewilligung verweigerte. Als Nebenbestimmung dieses Beschlusses ordnete der Gemeinderat C den vollständigen Rückbau aller ohne Bewilligung erstellten Bauteile und Anlagen innert 60 Tagen nach Eintritt der Rechtkraft dieses Beschlusses an, drohte die Ersatzvornahme im Unterlassungsfall an und beauftragte die Baubehörde für diesen Fall damit, die Ersatzvornahme auf Kosten der Bauherrschaft in die Wege zu leiten. Weiter wurde der Leiter Bau und Planung beauftragt und bevollmächtigt, eine Überweisung an den Statthalter wegen Nichtbefolgens einer behördlichen Anweisung gestützt auf § 340 PBG in Verbindung mit Art. 292 StGB vorzunehmen.

II.

Mit Rekurs vom 10. Dezember 2015 liess die A AG beim Baurekursgericht beantragen, die angefochtene Verfügung der Baudirektion sei aufzuheben und diese sei einzuladen, die Projektänderungen mit den gebotenen und verhältnismässigen Auflagen zu bewilligen, der angefochtene Beschluss des Gemeinderats C sei aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft. Das Baurekursgericht führte einen Referentenaugenschein durch, wies den Rekurs mit Entscheid vom 10. Juni 2016 ab und auferlegte die Kosten der A AG.

III.

Mit Beschwerde vom 13. Juli 2016 an das Verwaltungsgericht liess die A AG die Aufhebung dieses Entscheids beantragen und wiederholte im Übrigen die im Rekurs gestellten Anträge.

Das Baurekursgericht reichte am 25. Juli 2016 die Akten ein und beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschluss vom 22. August 2016 erstattete der Gemeinderat C seine Vernehmlassung und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die Baudirektion Kanton Zürich beantragte mit Schreiben vom 12. September 2016 die Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf den Mitbericht des Amtes für Landschaft und Natur vom 8. September 2016. Am 3. Oktober 2016 reichte die A AG eine Replik ein. Hierzu liess sich die Baudirektion Kanton Zürich am 17. Oktober 2016 mit Verweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft vom 14. Oktober 2016 vernehmen.

Die Gemeinde C teilte am 21. November 2017 zunächst telefonisch und hernach am 7. Dezember 2017 schriftlich unter Beilage eines Mails des Notariats F mit, dass es in Bezug auf die streitbetroffene Parzelle Kat.-Nr. 01 in C einen Grundeigentümerwechsel gegeben habe sowie, dass der neue Eigentümer D aus E sei. Sie ersuchte um Überprüfung der Legitimation.

Mit Präsidialverfügung vom 14. Dezember 2017 setzte das Verwaltungsgericht D eine Frist von 30 Tagen an, schriftlich mitzuteilen, ob er in das hängige Beschwerdeverfahren eintreten wolle. Er wurde darauf hingewiesen, dass bei Säumnis davon ausgegangen werde, dass er nicht in das Verfahren eintreten wolle. D liess sich dazu nicht vernehmen. Die A AG nahm zur Eingabe des Gemeinderats C am 4. Januar 2018 Stellung und beantragte, das Verfahren sei mit ihr als vormaliger Grundeigentümerin weiterzuführen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1 Die Baubewilligung ist eine sachbezogene Bewilligung und grundsätzlich nicht an eine bestimmte Person gebunden. Sie haftet am Grundstück und ist mit diesem übertragbar. Sie gilt mit den in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen für den jeweiligen Eigentümer des Baugrundstücks. Beim Rechtsnachfolger entsteht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der Lehre originär eine eigene bauordnungsrechtliche Zustandsverantwortlichkeit; selbst wenn der Rechtsnachfolger im damaligen Zeitpunkt nicht Adressat der Baubewilligung war, ist ihm als neuem Eigentümer ein allfälliger rechtswidriger Zustand grundsätzlich zuzurechnen (VGr, 20. Dezember 2006, VB.2006.00391, E. 5.2; BGr, 4. März 2005, 1P.519/2004, E. 4; BGr, 22. August 2001, 1A.19/2001, E. 4a, ZBl 2002, S. 582 ff.; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 22 N. 74; Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich 1999, S. 83).

Ein Parteiwechsel im Verwaltungs- und Rechtsmittelverfahren wird in der Regel dann als zulässig betrachtet, wenn das schutzwürdige Interesse wegen des Übergangs eines Rechts oder der Änderung tatsächlicher Verhältnisse auf einen Dritten übergegangen ist. Veräussert der Grundeigentümer das Bau- oder Bewilligungsobjekt während der Hängigkeit des Bewilligungsverfahrens oder des diesbezüglichen Rechtsmittelverfahrens, kann der Erwerber in das Verfahren eintreten (VGr, 27. Februar 2013, VB.2012.00372, E. 1.2; VGr, 7. März 2012, VB.2011.00422/VB.2011.00430, E. 1; RB 1981 Nr. 16, 1983 Nr. 11; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbem. zu §§ 21–21a N. 19).

Mit der Veräusserung des Grundstücks fällt das Rechtsschutzinteresse des bisherigen Grundeigentümers an der Beurteilung der Zulässigkeit einer Baumöglichkeit dahin (RB 1983 Nr. 11). Dies wird damit begründet, dass der bisherige Eigentümer nach der Aufgabe des Eigentums die Baute nicht mehr verwirklichen kann und ein materieller Entscheid für ihn somit ohne praktischen Nutzen ist. Das Rechtsschutzinteresse geht, wie erwähnt, auf den neuen Grundeigentümer über. Wenn dieser nicht in das Verfahren eintritt, ist das Verfahren wegen Gegenstandslosigkeit abzuschreiben (VGr, 19. Juni 2002, VB.2002.00049, E. 3c, BEZ 2002 Nr. 48; RB 1983 Nr. 11; Bertschi, Vorbem. zu §§ 21–21a N. 19; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 6; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 25).

2.2 Diese Grundsätze gelten auch für nachträgliche Baubewilligungsverfahren über bereits erstellte Bauten, mit der Folge, dass eine Verweigerung der Baubewilligung auch für den Rechtsnachfolger gilt (VGr, 7. März 2012, VB.2011.00422/VB.2011.00430, E. 9). Auch die in einer erstinstanzlichen Anordnung festgelegte Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist eine Sachverfügung, deren Wirkungen zufolge ihrer Objektbezogenheit gleich wie der Bauentscheid mit der Veräusserung des Grundeigentums ohne Weiteres auf den Erwerber übergehen (Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar Bd. I, 4. A., Bern 2013, Art. 46 N. 1; vgl. BGr, 22. August 2001, 1A.19/2001, ZBl 2002, S. 582 und Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 5. A., Zürich 2011, S. 491, für eine in der Baubewilligung angeordnete Auflage, den Altbau abzubrechen).

2.3 Im erstinstanzlichen Verfahren betreffend Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands führt der Übergang des Eigentums am Baugrundstück zu einem zwangsweisen Parteiwechsel, und der Dritte ist verpflichtet, den Prozess in dem Stadium, in dem er sich befindet, zu übernehmen (Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren, Habil., Zürich 2000, Rz. 377; Vera Marantelli-Sonanini/Said Huber, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. A., Zürich 2016, Art. 6 N. 48; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Vorbem. zu § 38 N. 31). Im Rechtsmittelverfahren hingegen ist der Erwerber frei, in das Verfahren einzutreten (vorn E. 2.1). Tritt er nicht ein und wird das Verfahren deshalb als gegenstandslos abgeschrieben, wird die Wiederherstellungsverfügung rechtskräftig und entfaltet ihre Wirkung auch ihm gegenüber.

2.4 Vorliegend hat der Erwerber des Grundstücks im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht innert der ihm dazu gesetzten Frist nicht erklärt, in das Verfahren eintreten zu wollen. Die Beschwerdeführerin als frühere Eigentümerin des Grundstücks beantragt, das Verfahren sei mit ihr als Partei weiterzuführen. Sie stellt sich auf den Standpunkt, dass sie es war, die die streitbetroffenen Massnahmen habe ausführen lassen. Wiederherstellungs- und Vollstreckungsbefehle könnten nicht nur an den neuen Eigentümer als Zustandsstörer, sondern auch an den früheren Eigentümer als Verhaltensstörer gerichtet werden. Da keine zeitliche Dringlichkeit bestehe, müsse sie als Verhaltensstörerin verantwortlich gemacht werden, falls die Massnahmen rechtswidrig seien. Zwar habe sie keine Verfügungsmacht, um der Wiederherstellungsverpflichtung nachzukommen, doch müsse, falls sich der neue Eigentümer der Wiederherstellung widersetze, diesem gegenüber eine zusätzliche Duldungs- oder Vollstreckungsverfügung erlassen werden.

2.5 Die zur Behebung eines polizeiwidrigen Zustandes erforderlichen Massnahmen sind grundsätzlich gegen den Störer zu richten. Als Störer gilt einerseits, wer als Verhaltens- oder Handlungsstörer den polizeiwidrigen Zustand selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter verursachte, und andererseits, wer als Zustandsstörer über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, die rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat, was namentlich auf Eigentümer zutrifft. Der Eigentümer eines Grundstücks hat für einen rechtswidrigen Zustand auf seinem Grundstück als Zustandsstörer grundsätzlich unabhängig davon einzustehen, wodurch dieser Zustand entstanden ist und ob ihn dafür ein Verschulden trifft. Nach der Rechtsprechung und Lehre kann die Beseitigung der Störung alternativ oder kumulativ von jedem Verhaltens- oder Zustandsstörer verlangt werden, wobei bei der Auswahl des Pflichtigen der zuständigen Behörde ein Ermessensspielraum zusteht (BGr, 15. September 2017, 1C_292/2017, E. 3.1).

2.6 Die Beschwerdeführerin war vor dem Eigentumsübergang des Grundstücks sowohl Verhaltens- als auch Zustandsstörerin. Der Erwerber wurde mit dem Übergang des Grundstücks in sein Eigentum Zustandsstörer und trat insofern in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin ein, womit die Anordnung zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, wie erwähnt, auch ihm gegenüber Wirkung entfalten wird. Wird die Anordnung rechtskräftig, ist er verpflichtet, die Wiederherstellung vorzunehmen. Unter diesen Umständen wäre es vorliegend nicht sachgerecht, statt des Erwerbers die Beschwerdeführerin zur Wiederherstellung zu verpflichten, da letztere, wie sie auch selber ausführt, gar nicht in der Lage ist, die Wiederherstellung vorzunehmen. Somit müsste gegenüber dem Erwerber eine zusätzliche Duldungs- oder Vollstreckungsverfügung erlassen werden, um ihn zu verpflichten, die Vornahme der Wiederherstellung durch die Beschwerdeführerin zu dulden, zumal die Beschwerdeführerin nicht behauptet, dass sie über das Einverständnis des Erwerbers verfüge, die Wiederherstellung im Falle der Rechtskraft ihrer Anordnung vorzunehmen.

2.7 Für die Beschwerdeführerin würden demgegenüber aus der Inanspruchnahme als Verhaltensstörerin unmittelbar nur Belastungen resultieren. Der blosse Wille, "zu ihrem Verhalten zu stehen", begründet keinen ersichtlichen praktischen Nutzen und damit kein genügendes Rechtsschutzinteresse. Auf andere praktische Vorteile, die eine Fortführung des Verfahrens im Falle einer Gutheissung der Beschwerdeführerin bringen könnte, sind nicht ersichtlich. Obwohl der Beschwerdegegner 1 anlässlich der Mitteilung des Eigentumsübergangs ausdrücklich eine Überprüfung der Legitimation der Beschwerdeführerin beantragt hatte, hat diese in ihrer Stellungnahme nicht dargelegt, welchen praktischen Nutzen ihr die Fortführung des Verfahrens bringen würde. Namentlich macht sie nicht geltend, dass sie beispielsweise aus dem Kaufvertrag überhaupt für die Wiederherstellungskosten oder einen Minderwert der Liegenschaft aufkommen müsste, was indessen ohnehin bloss eine mittelbare Betroffenheit bedeuten und zur Begründung der Legitimation jedenfalls für sich allein ebenfalls nicht ausreichen würde (vgl. zum Erfordernis eines unmittelbaren Interesses: VGr, 19. März 2015, VB.2014.00138, E. 1.2.4; Bertschi, § 21 N. 79; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich 2013, Rz. 945).

2.8 Bei der in Dispositiv Ziffern 1.1.3 und 1.1.4 der erstinstanzlichen Verfügung enthaltenen Androhung der Ersatzvornahme auf Kosten der Bauherrschaft sowie der entsprechenden Beauftragung der Baubehörde, diese in die Wege zu leiten, handelt es sich um eine Vollstreckungsmassnahme im Sinn von § 30 Abs. 1 lit. c VRG. Die Anordnung von Vollstreckungsmassnahmen, namentlich eine Zwangsandrohung, kann mit der zu vollstreckenden Anordnung verbunden und somit in die Sachverfügung integriert werden (§ 31 Abs. 2 VRG; Ruoss Fierz, S. 211; Tobias Jaag, Kommentar VRG, Vorbem. §§ 29–31 N. 15). Auch diese Verpflichtungen sind grundsätzlich als objektbezogen zu betrachten und gehen auf den Erwerber über. Nachdem dem Erwerber die Gelegenheit geboten wurde, in das vorliegende Beschwerdeverfahren einzutreten, hätte er hier allfällige besondere in seiner Person liegende Umstände, die für die Vollstreckungsmodalitäten beachtlich wären, als neue Tatsachen vorbringen können.

2.9 Die in Dispositiv Ziffer 1.2 des Beschlusses des Beschwerdegegners 1 vom 2. November 2015 enthaltene Beauftragung und Bevollmächtigung des Leiters Bau und Planung, eine Überweisung an den Statthalter wegen Nichtbefolgens einer behördlichen Anweisung gestützt auf § 340 PBG in Verbindung mit Art. 292 StGB vorzunehmen, stellt keine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG (vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 7) und auch sonst kein zulässiges Anfechtungsobjekt dar, weshalb auch insofern die Prozessvoraussetzungen nicht gegeben sind.

2.10 Sodann hat die Beschwerdeführerin für den Fall der Gutheissung ihrer Beschwerde eine Änderung des Kostendispositivs der Vorinstanz verlangt. Eine vom Ausgang des Beschwerdeverfahrens unabhängige Rüge der Höhe oder Verteilung der Kosten durch die Vorinstanz hat sie weder beantragt noch begründet. Somit ist das Rechtsschutzinteresse auch diesbezüglich entfallen.

2.11 Demzufolge ist das aktuelle und praktische Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin während Hängigkeit des Beschwerdeverfahrens untergegangen, womit die Prozessvoraussetzungen gemäss § 49 VRG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG entfallen sind. Somit ist das Verfahren wegen Gegenstandslosigkeit abzuschreiben.

3.

3.1 Gemäss § 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die am Verfahren Beteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Über die Kostenauflage bei Gegenstandslosigkeit des Verfahrens enthält das Verwaltungsrechtspflegegesetz keine Vorschrift. Das Verwaltungsgericht entscheidet praxisgemäss nach Ermessen über die Kosten- und Entschädigungsfolgen, wobei es in erster Linie berücksichtigt, welche Partei nach dem Stand der Streitsache vor der Gegenstandslosigkeit vermutlich obsiegt hätte. Lässt sich der mutmassliche Verfahrensausgang im konkreten Fall nicht ohne Weiteres bestimmen, gehen die Kosten zulasten jener Partei, welche die Gegenstandslosigkeit bzw. das gegenstandslos gewordene Beschwerdeverfahren verursacht hat. Bei Versagen dieser Kriterien können die Kosten nach Billigkeit verlegt werden (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 75).

Nachdem im vorliegenden Beschwerdeverfahren der mutmassliche Verfahrensausgang mit vernünftigem Aufwand nicht eruiert werden kann und die Beschwerdeführerin die Gegenstandslosigkeit durch die Veräusserung der streitbetroffenen Liegenschaft verursacht hat, sind ihr die Verfahrenskosten aufzuerlegen. Unter diesen Umständen steht ihr keine Parteientschädigung zu (vgl. Plüss, § 17 N. 31).

3.2 Der Beschwerdegegner 1 hat die Zusprechung einer Parteientschädigung zulasten der Beschwerdeführerin beantragt. Im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden. Eine solche Entschädigung ist namentlich dann geschuldet, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Gemeinwesen besitzen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung, denn die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln wird zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gezählt, und der dafür gebotene Behördenaufwand übersteigt vielfach jenen nicht wesentlich, der im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbracht werden musste. Eine Parteientschädigung zu Gunsten des Gemeinwesens aufgrund von § 17 Abs. 2 lit. a VRG erscheint jedoch dann als gerechtfertigt, wenn die Erhebung oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (VGr, 20. April 2017, VB.2016.00341, E. 7.2; RB 2008 Nr. 18, E. 2.3.1; Plüss, § 17 N. 51 ff.).

Der im vorliegenden Fall zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zu den üblichen Aufgaben der Beschwerdegegnerin; es musste denn auch keine Rechtsvertretung beigezogen werden.

3.3 Die Beschwerdegegnerin 2 hat keine Parteientschädigung beantragt.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Die Beschwerde wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 270.-- Zustellkosten,

Fr. 3'270.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …