Staatsbeiträge/Stimmrechtsbeschwerde

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2016.00370

Beschluss

der 4. Kammer

vom 5. Oktober 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja

Güntert.

In Sachen

1. A,

2. B,

3. C,

4. D,

5. E,

6. F,

7. G,

8. H,

9. I,

alle vertreten durch MLaw J,

Beschwerdeführende,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

vertreten durch die Gesundheitsdirektion

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

und

K,

Mitbeteiligter,

betreffend Staatsbeiträge/Stimmrechtsbeschwerde ,

hat sich ergeben:

I.

Mit Beschluss Nr. 503 vom 25. Mai 2016 sicherte der Regierungsrat des Kantons Zürich K oder gegebenenfalls einer von diesem eingesetzten Betriebsgesellschaft an die beitragsberechtigten Kosten von Fr. 3'750'000.- für den Aufbau einer kantonsweiten Stammgemeinschaft im Sinn des Bundesgesetzes über das elektronische Patientendossier vom 19. Juni 2015 (SR 816.11; vgl. zum voraussichtlichen Inkrafttreten dieses Gesetzes www.bag.admin.ch > Themen > Gesundheitspolitik > Strategie E-Health) eine Subvention von 100 %, höchstens Fr. 3'750'000.-, als gebundene Ausgabe zu (abrufbar unter www.zh.ch/internet/de/aktuell/rrb/suche.html).

II.

A. A, B, C, D, E, F, G, H sowie I liessen am 24. Juni 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und die Aufhebung des Beschlusses vom 25. Mai 2016 unter Entschädigungsfolge beantragen. Zur Begründung ihres Rechtsmittels führten sie im Wesentlichen an, der Regierungsrat habe die K zugesicherte Subvention zu Unrecht als gebundene Ausgabe qualifiziert und damit kompetenzwidrig über eine (neue einmalige) Ausgabe beschlossen, deren Bewilligung in die Zuständigkeit des Kantonsrats gefallen wäre, was einen Verstoss gegen das Gewaltenteilungsprinzip darstelle.

Mit Präsidialverfügung vom 28. Juni 2016 wurde B, E und I je eine Nachfrist von zehn Tagen gewährt, um eine schriftliche Voll­macht nachzureichen. Dem kamen sie mit gemeinsamer Eingabe vom 4./5. Juli 2016 nach.

B. Namens des Regierungsrats beantragte die Gesundheitsdirektion mit (formeller) Beschwerdeantwort vom 11. Juli 2016 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Gleichzeitig ersuchte sie in prozessualer Hinsicht um einstweilige Beschränkung des Verfahrens auf die Frage der Beschwerdeberechtigung sowie separaten Entscheid hierüber (Ziff. 1), Verzicht auf die Durchführung eines weiteren Schriftenwechsels zur Eintretensfrage, eventualiter um Anordnung, dass die Frist zur Stellungnahme zur Eintretensfrage während der Gerichtsferien nicht stillstehe (Ziff. 2) sowie um Abnahme der Frist zur materiellen Beantwortung der Beschwerde, eventualiter Erstreckung dieser Frist um 30 Tage (Ziff. 3). Am 12. Juli 2016 wurde den Gesuchsprincipalanträgen 1–3 sowie den Gesuchseventualanträgen 2 und 3 des Regierungsrats präsidialiter nicht stattgegeben und diesem die Frist für die Rechtsmittelantwort letztmals bis 29. September 2016 erstreckt.

Mit (materieller) Beschwerdeantwort des Regierungsrats vom 29. Juli 2016 sowie Stellungnahme von A, B, C, D, E, F, G, H sowie I vom 5. September 2016 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten. K hatte am 13. Juli bzw. 3. August 2016 Verzicht auf eine Mitbeantwortung der Beschwerde erklärt.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Kraft des § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 und Abs. 2 je lit. a sowie 19a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) entscheidet das Verwaltungsgericht als (erste und einzige) Rechtsmittelinstanz über erstinstanzliche Anordnungen des Regierungsrats, ausgenommen solche, welche die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger sowie Volkswahlen und Volksabstimmungen (Stimmrechtssachen, § 19 Abs. 1 lit. c VRG) betreffen (§ 44 Abs. 1 lit. a VRG); insofern gestattet nämlich Art. 88 Abs. 2 Satz 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) den direkten Weiterzug ans Bundesgericht (vgl. Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41 N. 16, § 42 N. 2, § 44 N. 4 und 9).

1.2 Die Beschwerde richtet sich gegen einen Regierungsratsbeschluss betreffend die Zusicherung einer Subvention in Höhe von Fr. 3'750'000.- als gebundene Ausgabe, wobei die Beschwerdeführenden vorbringen, sie rügten eine Verletzung des Gewaltenteilungs­prinzips, was nicht mit Stimmrechtsbeschwerde, sondern mit normaler Beschwerde bzw. "Gewaltenteilungsbeschwerde" geltend gemacht werden könne.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts genüge bei dieser Art von Beschwerde zur Begründung der Beschwerdeberechtigung eine virtuelle Betroffenheit, welche bei den Beschwerdeführenden insofern zu bejahen sei, als die (minimale) Wahrscheinlichkeit bestehe, dass sie zukünftig selbst eine Gemeinschaft zur kantonsweiten Einführung des elektronischen Patientendossiers gründen bzw. betreiben und sich entsprechend auf den aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleiteten verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gleichbe­handlung der Gewerbegenossen berufen könnten.

1.3 Was die Beschwerdeführenden vorbringen, verfängt nicht. Es stimmt zwar, dass vor Verwaltungsgericht in einem abstrakten Normenkontrollverfahren sowie in einem Rechtsmittelverfahren über Einzelakte bezüglich des Erlasses, auf den sich die Anordnung stützt, auch eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips geltend gemacht werden kann (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 65). Ebenso kann in einer Beschwerde gegen einen Einzelakt gerügt werden, die anordnende Behörde sei in der Sache nicht zuständig und greife in fremde Kompetenzbereiche ein. Dies bedingt jedoch, dass die Beschwerdeführenden nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG zur Beschwerde berechtigt sind, was eine persönliche Betroffenheit und ein unmittelbares, schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Beschlusses voraussetzt (vgl. hierzu Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 49 N. 1 in Verbindung mit § 21 N. 14 ff.). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse genügt nicht, vermittelt der Grundsatz der Gewaltenteilung den Bürgerinnen und Bürgern doch keinen generellen Anspruch darauf, dass keine kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen erfolgen, sondern nur darauf, dass sie nicht durch kompetenzwidrige staatliche Handlungen in ihren persönlichen Rechten verletzt werden (BGE 123 I 41 E. 5b, 113 Ia 390 E. 2b/dd). Das Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit muss sich zudem aktuell verwirklichen (vgl. Bertschi, § 21 N. 32 ff.).

Entgegen den Beschwerdeführenden fällt daher vorliegend eine (analoge) Anwendung der Legitimationsgrundsätze, wie sie gemäss Rechtsprechung und Lehre für die abstrakte Normenkontrolle gelten, von vornherein ausser Betracht. Aber auch wenn dem nicht so sein sollte, führte dies nicht zur Bejahung ihrer Beschwerdelegitimation, zumal die Konstruktion einer virtuellen Betroffenheit, welche einzig daraus abzuleiten wäre, dass die Beschwerdeführenden dereinst in Konkurrenz zu einem begünstigten Dritten treten und ein Interesse daran haben könnten, dass dieser keine staatlichen Mittel in Anspruch nähme, selbst den gelockerten Legitimationsvoraussetzungen bei der Anfechtung von Erlassen fremd ist (vgl. dazu auch Bertschi, § 21 N. 36). Bei dem von den Beschwerdeführenden darüber hinaus geltend gemachten generellen Interesse an der Einhaltung der (Finanz-)Kompetenzordnung im Verhältnis zwischen Exekutive und Parlament wiederum handelt es sich um ein allgemeines öffentliches Interesse, welches kein schutzwürdiges Interesse im dargelegten Sinn zu begründen vermag. So vermittelt ihnen ihre Eigenschaft als Stimmbürgerin oder Stimmbürger noch keine rechtlich geschützte Stellung, die zur Erhebung einer Beschwerde wegen einer Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips legitimierte. Gleiches gilt für die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde. Die Stellung mehrerer der Beschwerdeführenden als Mitglieder des Kantonsparlaments bzw. ein allfälliges von ihnen in dieser Stellung vertretenes Interesse an einem korrekten Umgang mit den Staatsfinanzen verleiht ihnen mithin keine besondere Eigenschaft, die abweicht von derjenigen, die sie als Kantonsbürgerinnen und Kantonsbürger besitzen, um Beschwerde führen zu können (vgl. BGE 112 Ia 174 E. 3a mit Hinweisen). Es ist ausschliesslich Sache des Kantonsrats und nicht seiner einzelnen Mitglieder oder gar der Stimmbürgerin oder des Stimmbürgers, sich gegen Übergriffe des Beschwerdegegners in seine Finanzkompetenz zu wehren. Die allenfalls erforderliche Intervention kann nur auf dem Weg der parlamentarischen Oberaufsicht erfolgen.

1.4 Soweit mit der vorliegenden Beschwerde daher eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips gerügt wird, sind die Beschwerdeführenden nicht zu hören, da ihre persönlichen, rechtlich geschützten Interessen offensichtlich nicht betroffen sind; namentlich dienen die Normen des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (LS 611) sowie des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2) keinen solchen Individualinteressen.

Soweit das Rechtsmittel demgegenüber auch als Stimmrechtsbeschwerde verstanden werden könnte (vgl. den Beschwerdepassus "[…] in ihren politischen Einflussmöglichkeiten beschnitten"), wäre darauf mangels sachlicher Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten (oben 1.1). Die Beschwerdeführenden machen jedoch – zu Recht (vgl. Art. 33 Abs. 1 lit. d Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]) – nicht geltend, dass ihr Recht auf Mitwirkung bei der staatlichen Willensbildung dadurch verletzt worden sei, dass der Beschwerdegegner eine dem Referendum unterstehende Beschlussfassung durch den Kantonsrat verhindert hätte, indem er einen nach der verfassungsmässigen Kompetenzordnung diesem zustehenden Beschluss in eigener Zuständigkeit gefasst habe, sodass sich eine Überweisung der Beschwerde an das vorliegend in Stimmrechtssachen zuständige Bundesgericht erübrigt (siehe § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG; Art. 48 Abs. 3 Satz 2 BGG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 62). So ist einzig das Prinzip der Gewaltenteilung, nicht aber das Stimmrecht berührt, wenn sich die Exekutive anmasst, eine Regelung zu erlassen oder eine Ausgabe zu beschliessen, obwohl von Rechts wegen das Parlament dafür zuständig gewesen wäre, dieses aber unter Ausschluss des Referendums hätte beschliessen dürfen (vgl. Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 145 f.).

2.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

3.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den gemeinsam vorgehenden, unterliegenden Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander zu je 1/9 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie Abs. 4 und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11); eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG).

4.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Soweit die Beschwerdeführenden in der Hauptsache einen (materiellen) Entscheid betreffend eine Subvention anstreben sollten, auf die kein Anspruch besteht, haben sie nach Art. 83 lit. k BGG subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG zu erheben. Andernfalls steht ihnen auch die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 210.-- Zustellkosten,

Fr. 4'210.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander zu je 1/9 auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 4 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…