Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2016.00317
Urteil
der 4. Kammer
vom 23. November 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW),
vertreten durch den Rechtsdienst der ZHAW,
Beschwerdeführerin,
gegen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
betreffend Ausschluss aus einem Bachelorstudiengang ,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 14. Oktober 2015 teilte die Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW) A mit, dass er "den Studienfortschritt nicht erbracht habe[…], weil die Anzahl der zulässigen Wiederholungen ausgeschöpft" sei, und schloss ihn von seinem Bachelorstudiengang aus.
II.
Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen hiess einen dagegen von A am 16. November 2016 erhobenen Rekurs mit Beschluss vom 28. April 2016 unter Aufhebung der Verfügung der ZHAW vom 14. Oktober 2015 gut (Dispositiv-Ziff. I) und verpflichtete die ZHAW zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 300.- an A (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Die ZHAW führte am 2./3. Juni 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses vom 28. April 2016 sowie die Wiederherstellung ihrer Verfügung vom 14. Oktober 2015. Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen liess sich am 14. Juni 2016 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. A liess mit Beschwerdeantwort vom 11. Juli 2016 beantragen, unter Entschädigungsfolge sei auf das Rechtsmittel nicht einzutreten, eventualiter es abzuweisen, subeventualiter die ZHAW "zu verpflichten, zu belegen, dass der Beschwerdegegner sich im Herbst 2014 verspätet für das Modul C abgemeldet" habe. Die ZHAW nahm am 23. August 2016 zu den Eingaben der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen und von A Stellung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Gegen Entscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen kann nach § 36 Abs. 4 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 (FaHG, LS 414.10) sowie § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1 sowie § 19a VRG Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden. Der vorinstanzliche Entscheid betrifft den Ausschluss von einem Bachelorstudium an einer Fachhochschule und damit keine in den Ausnahmekatalog der §§ 42–44 VRG fallende Materie. Folglich ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung des vorliegenden Rechtsmittels zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin ist eine selbständige öffentlichrechtliche Anstalt des Kantons (§ 3 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 FaHG). Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft indessen keine Beschwerdebefugnis; insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz (VGr, 19. September 2012, VB.2012.00305, E. 1.2 ff., ebenso zum Folgenden; siehe auch BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit Hinweisen).
1.3 Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung.
Sie kann sich jedoch auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG berufen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist sie als Hochschule Trägerin (bundes)verfassungsrechtlich geschützter Autonomie (Art. 63a Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; vgl. BGr, 6. November 2015, 2C_406/2015, E. 1 Abs. 2 mit Hinweis auf BGr, 21. März 2014, 2C_421/2013, E. 1.2.1 [in BGE 140 I 201 nicht wiedergegebene Erwägung]; Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 89 N. 88; vgl. ferner Art. 5 Abs. 1 sowie Art. 30 Abs. 2 Satz 2 des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes vom 30. September 2011 [SR 414.20], § 4 Abs. 1, § 36 Abs. 3 FaHG und § 2 der Hochschulordnung der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften vom 25. Januar 2008 [LS 414.251]; VGr, 24. Februar 2016, VB.2015.00570, E. 1.3 Abs. 2; anders noch VGr, 16. Dezember 2015, VB.2015.00536, E. 1.3.3 mit Hinweisen). Wie die nachstehenden Erwägungen zeigen, rügt die Beschwerdeführerin zudem im Ergebnis die falsche Durchsetzung ihrer Prüfungsordnung, das heisst von ihr in ihrer Eigenschaft als (Fach-)Hochschule gesetzten Rechts. Betroffen ist somit ein Sachbereich, welcher ihr nach § 10 Abs. 3 lit. c FaHG zur Regelung überlassen wurde, in dem sie mithin über einen gewissen Regelungsspielraum verfügt, weshalb sie in diesem Zusammenhang in analoger Anwendung der Rechtsprechung zur Beschwerdelegitimation von Gemeinden zur Autonomiebeschwerde zuzulassen ist (vgl. zur Autonomiebeschwerde Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 118 ff.).
Offenbleiben kann vor diesem Hintergrund, ob die Beschwerdeführerin – wie von ihr geltend gemacht – bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird (§ 21 Abs. 2 lit. c VRG; vgl. dazu insbesondere VGr, 19. September 2012, VB.2012.00305, E. 1.4, und 31. Dezember 2010, VB.2010.00729, E. 2.4.3 [Letzteres nicht auf www.vgrzh.ch publiziert]).
1.4 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Dass der Beschwerdegegner im Frühlingssemester 2015 die Modulprüfung C nicht bestanden hat, ist nicht strittig. Nicht (mehr) einig sind sich die Parteien indes über die Frage, ob es sich dabei um eine Wiederholungsprüfung gehandelt habe bzw. ob der Beschwerdegegner bereits im Herbstsemester 2014 für diese Modulprüfung angemeldet gewesen sei und sich hernach verspätet abgemeldet habe.
2.2
2.2.1 Nach § 14 Abs. 1 der Rahmenprüfungsordnung für Bachelor- und Masterstudiengänge an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften vom 29. Januar 2008 (RPO, LS 414.252.3) ist für jedes Modul eine Anmeldung innerhalb der Anmeldefrist erforderlich (Satz 1); für Pflichtmodule kann die Anmeldung automatisch erfolgen (Satz 2). Die Anmeldung zu einem Modul beinhaltet auch die Anmeldung für die Leistungsnachweise und verpflichtet dazu, diese zu erbringen (Abs. 2 Satz 1). Abmeldungen von Modulen sind gemäss § 15 RPO innerhalb der Anmeldefrist ohne Begründung möglich (Abs. 1); über Abmeldungen nach Ablauf der Anmeldefrist entscheidet die Studienleitung (Abs. 2). Den Zeitrahmen für Abmeldungen nach Ablauf der Anmeldefrist legt die Hochschulleitung fest (§ 15 Abs. 3 RPO). Nach Art. 18 des Reglements zur Zulassung, Immatrikulation und Exmatrikulation an der ZHAW vom 2. Februar 2012 (einsehbar unter www.zhaw.ch > Studium > Vor dem Studium > Was muss ich wissen > Reglement Zulassung, Immatrikulation und Exmatrikulation [besucht am 7. November 2016]) hat eine Abmeldung für das Herbstsemester bis Ende der Kalenderwoche 22 zu erfolgen (Art. 18 Abs. 1 lit. b); auf begründeten Antrag kann im Herbstsemester bei der Studienleitung eine Abmeldung bis Ende der Kalenderwoche 39 erfolgen (Abs. 3). Eine (begründete) Abmeldung für im Herbstsemester 2014 abzulegende Prüfungen hätte demnach bis zum 28. September 2014 vorgenommen werden müssen. In Abweichung hiervon gewährte die Beschwerdeführerin nach eigener Darstellung eine – längere – Abmeldefrist bis zum 10. Oktober 2014.
2.2.2 Ein unbegründet versäumter Leistungsnachweis gilt als nicht bestanden; ist der Leistungsnachweis zu benoten, wird die Note 1 erteilt (§ 35 Abs. 1 und 2 RPO). Wer ein Modul nicht besteht, muss die Leistungsnachweise des Moduls nach Massgabe der Studienordnung – grundsätzlich am nächsten regulären Termin – wiederholen (§ 46 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 RPO). Module können einmal wiederholt werden (§ 48 Abs. 1 RPO).
2.3
2.3.1 Während der Beschwerdegegner in seiner Rekursschrift vom 16. November 2015 ausführen liess, er gehe davon aus, "sich für die Prüfung vom Februar 2015 am 20. Oktober 2014 abgemeldet" bzw. die Abmeldefrist um einige Tage verpasst zu haben, macht er vor Verwaltungsgericht sinngemäss geltend, er habe sich für dieses Modul gar nicht (wirksam) angemeldet. In der Datenabschrift gemäss § 58 RPO fehle das Modul C mit der Note 1 für das Herbstsemester 2014. Da einzig der Datenabschrift Beweiseignung zukomme, seien die weiteren von der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen nicht beweistauglich.
2.3.2 Dem kann nicht gefolgt werden. Zwar umfasst die Datenabschrift nach § 58 RPO alle an der ZHAW besuchten Module mit Modultitel, Bewertung und Semester sowie die erworbenen Credits. Daraus folgt indes nicht, dass der Datenabschrift eine erhöhte Beweiskraft oder gar konstitutive Wirkung für das Bestehen einer Modulprüfung bzw. den Erwerb der hierfür in der einschlägigen Studienordnung festgelegten Credits zukäme. Vielmehr erhält Letztere, "[w]er ein Modul besteht" (§ 9 RPO).
2.3.3 Aus den Akten ergibt sich mit Bezug auf die An- und Abmeldung zum bzw. vom hier interessierenden Modul und den damit zusammenhängenden Leistungsnachweis für das Herbstsemester 2014 Folgendes: Der Beschwerdegegner meldete sich am 21. Mai 2014 per E-Mail für das Herbstsemester 2014 zum Besuch des streitbetroffenen Moduls an. Die Beschwerdeführerin sicherte ihm am Folgetag zu, ihn "[f]ür C […] im HS 2014" anzumelden. Am 11. Juni 2014 bestätigte das Studiensekretariat der Beschwerdeführerin gegenüber dem Beschwerdegegner, diesen für das Herbstsemester 2014 unter anderem für das Modul C eingeschrieben zu haben. Der Beschwerdegegner teilte der Beschwerdeführerin am 20. Oktober 2014 mit, aufgrund zweier Nachholprüfungen fehle ihm die Zeit, weiterhin das Modul C zu besuchen, und erkundigte sich sinngemäss, welche Änderungen am Studienplan möglich seien. Die Beschwerdeführerin antwortete ihm am 28. Oktober 2014, eine Abmeldung vom Modul C nicht mehr möglich, da die entsprechende Frist bereits am 10. Oktober 2014 abgelaufen sei. Die angemeldeten Credits seien per 15. Oktober 2014 statistisch erhoben und an den Bund verrechnet worden; das Geld für seinen 1. Versuch fliesse bereits. Der Beschwerdegegner schrieb der Beschwerdeführerin tags darauf, dann werde er das Modul im nächsten Semester wiederholen.
Nach dem Gesagten und angesichts der Vorbringen der Parteien im Rekursverfahren steht ausser Zweifel, dass sich der Beschwerdegegner im Herbstsemester 2014 für das Modul C an- und erst nach Ablauf der Abmeldefrist wieder abmeldete. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass dieses auf der dem Beschwerdegegner zusammen mit der Ausgangsverfügung zugestellten Datenabschrift vom 14. Oktober 2015 für das Herbstsemester 2014 aufgrund eines administrativen Mangels nicht aufgeführt wurde. Auch machte und macht der Beschwerdegegner nicht geltend, dass Gründe im Sinn des § 36 RPO (insbesondere höhere Gewalt, Krankheit, Militärdienst, Unfall, Todesfall, Betreuungsnotfall in der Familie) oder mit diesen vergleichbare für das Versäumnis des Leistungsnachweises vorgelegen hätten, und sind solche auch nicht ersichtlich. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners erweist sich die Regelung des § 35 (hier in Verbindung mit § 14 Abs. 2) RPO schliesslich als zulässig. Namentlich besteht mit den genannten Bestimmungen eine genügende gesetzliche Grundlage für die Behandlung nicht rechtzeitig abgemeldeter bzw. unbegründet versäumter Leistungsnachweise als nicht bestanden und ist eine solche Regelung angesichts der Ausnahmeregelung des § 36 RPO auch verhältnismässig (vgl. VGr, 3. September 2008, VB.2008.00031, E. 3.2.3.2 Abs. 3 [nicht publiziert]). Die Beschwerdeführerin durfte dem Beschwerdegegner daher gestützt auf § 35 RPO einen Fehlversuch anrechnen bzw. die im Frühlingssemester 2015 abgelegte Prüfung gilt im Modul C als Wiederholungsprüfung. Da § 48 Abs. 1 RPO lediglich eine einmalige Repetition eines nicht bestandenen Moduls erlaubt, kann der Beschwerdegegner nicht zu einer weiteren Wiederholungsprüfung zugelassen werden.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin begründete den Ausschluss des Beschwerdegegners aus dem Bachelorstudium in ihrer Ausgangsverfügung damit, dass er die Anzahl zulässiger Wiederholungen ausgeschöpft habe und daher gestützt auf § 48 RPO aus dem Studiengang ausgeschlossen werde. Die genannte Bestimmung befasst sich indes mit der Wiederholung von Modulen (so auch das Marginale) und kann daher jedenfalls nicht alleinige Grundlage für einen Studienausschluss bilden. Die Voraussetzungen für das Bestehen des Hauptstudiums auf Bachelorstufe werden denn auch gemäss § 50 Abs. 1 RPO von den Studienordnungen geregelt. Gemäss § 17 der hier einschlägigen Studienordnung für die Bachelorstudiengänge Biotechnologie, Chemie, Lebensmitteltechnologie, Umweltingenieurwesen und Facility Management an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften vom 12. November 2009 (StudienO, LS 414.253.311) ist das Studium bestanden, wenn aus Pflicht- und Wahlpflichtmodulen des Studiengangs gemäss Anhang 180 Credits erworben oder anerkannt wurden.
3.2 Beim hier interessierenden Modul C handelt es sich um ein sogenanntes Wahlpflichtmodul, mithin um ein Modul, welches Studierende aus einem bestimmten Fächerkatalog auswählen können (vgl. Anhang zur Studienordnung [einsehbar unter www.zhaw.ch
Studium > Vor dem Studium > Was muss ich wissen > Studien- und Prüfungsordnungen {besucht am 8. November 2016}]). Mit dem definitiven Nichtbestehen eines solchen Wahlpflichtmoduls erscheint daher nicht a priori ausgeschlossen, dass Bachelorstudierende die Voraussetzungen für den erfolgreichen Abschluss ihres Studiums im Sinn des § 17 StudienO noch erfüllen können, indem sie beispielsweise die erforderlichen Credits durch einen genügenden Leistungsnachweis in einem anderen Wahlpflichtmodul erwerben, sofern solches durch die einschlägige Studienordnung bzw. deren Anhang oder weitere Bestimmungen nicht ausgeschlossen wird.
3.3 Wie es sich damit vorliegend verhält und ob der Beschwerdegegner die Voraussetzungen des § 17 StudienO trotz definitivem Scheitern im Modul C noch erfüllen kann, geht aus den vorliegenden Akten nicht mit genügender Deutlichkeit hervor. Auch haben sich die Parteien hierzu bislang nicht geäussert. Es rechtfertigt sich daher, die Sache zur ergänzenden Abklärung und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4.
Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen. Der Rekursentscheid vom 28. April 2016 ist aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid nach ergänzender Abklärung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.
Eine Rückweisung mit offenem Ausgang gilt in der neueren Praxis des Verwaltungsgerichts, wenn die Rechtsmittelinstanz wie hier reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann, als vollständiges Obsiegen (VGr, 25. September 2014, SB.2014.00060, E. 6.1 – 23. Oktober 2014, VB.2014.00350, E. 7.1 – 6. November 2014, VB.2014.00425, E. 5 – 3. Dezember 2014, VB.2014.00536, E. 8 Abs. 1 [alles mit Hinweisen]; BGr, 28. April 2014, 2C_845/2013, E. 3; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 67 ff.; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Folglich gälte es grundsätzlich die Gerichtskosten gesamthaft dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (vgl. § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Vorliegend ist die Rückweisung indes letztlich (auch) auf die ungenügende Begründung der Ausgangsverfügung zurückzuführen, weshalb es sich rechtfertigt, die Hälfte der Verfahrenskosten in Anwendung des Verursacherprinzips der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vgl. Plüss, § 13 N. 55 ff.). Eine Parteientschädigung bleibt dem Beschwerdegegner bei diesem Ausgang verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Nicolas von Werdt in: Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 90 N. 7, Art. 93 N. 6). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Gemäss Art. 83 lit. t BGG ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Soweit indessen nicht die Ergebnisse der Prüfungen, sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte streitig sind, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (vgl. BGE 136 I 229 E. 1; BGr, 19. Mai 2011, 2D_7/2011, E. 1.1 f.; Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 299). Ansonsten kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen von 28. April 2016 wird aufgehoben und die Sache zu ergänzender Abklärung und neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 2'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.
Mitteilung an …