Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2016.00192
Urteil
der 4. Kammer
vom 27. Juli 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Amt
für Jugend und Berufsberatung,
Beschwerdegegner,
betreffend Staatsbeiträge 2012 ,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügungen vom 19. Dezember 2013 legte das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) die Kantonsbeiträge für das Jahr 2012 für die von A geführten Jugendheime C, D sowie E fest. Die von A beantragten Kostenanteile wurden im Betrag von insgesamt Fr. 87'809.- gekürzt, weil jene zu Unrecht einen "Kapitalzinsaufwand intern" geltend gemacht habe.
II.
Die Bildungsdirektion wies den dagegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 24. Februar 2016 ab.
III.
A liess am 14. April 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und seien die Kantonsbeiträge für das Jahr 2012 ohne den Abzug für den internen Kapitalzinsaufwand festzusetzen, eventualiter sei die Angelegenheit an das AJB zurückzuweisen, damit dieses den Kantonsbeitrag ohne einen Abzug für internen Kapitalzinsaufwand festsetze. Die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 12./13. und das AJB mit Beschwerdeantwort vom 18./19. Mai 2016 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. A nahm hierzu am 30. Mai 2016 Stellung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa im Zusammenhang mit Staatsbeiträgen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Der Streitwert beträgt Fr. 87'809.-, weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
2.
2.1 Strittig ist zunächst, ob Kapitalzinsen, welche die Beschwerdeführerin als Trägerin ihren Jugendheimen intern verrechnet, zum staatsbeitragsberechtigten Aufwand zählen.
Nach § 8 Abs. 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom
Daran vermag auch der Hinweis der Beschwerdeführerin, gemäss Ziff. 3.1 der IVSE-Richtlinie zur Leistungsabgeltung und zur Kostenrechnung vom 1. Dezember 2005 (siehe unter www.sodk.ch/ueber-die-sodk/ivse/regelwerk-der-ivse) seien Kapitalzinsen als anrechenbarer Aufwand zu qualifizieren, nichts zu ändern. Es trifft zwar zu, dass § 19a Abs. 1 Satz 2 JugendheimeV bezüglich Rechnungslegung auf diese Richtlinie verweist. Aus dem Umstand, dass die Rechnungslegung sich nach dieser Richtlinie zu richten hat, lässt sich indes nicht ableiten, dass sich auch der anrechenbare Aufwand danach bestimmt; die Anrechenbarkeit von Aufwendungen ist vielmehr abschliessend durch das Jugendheimegesetz und die Jugendheimeverordnung geregelt. Im Übrigen bleibt unklar, ob der in der Richtlinie verwendete Begriff der Kapitalzinsen sich überhaupt auf interne Kapitalzinsen bezieht.
Interne Kapitalzinsen zählen somit nicht zum anrechenbaren Aufwand.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, aus Sicht der von ihr betriebenen Institutionen handle es sich nicht um Zinsen auf dem Eigenkapital, sondern um Fremdkapitalzinsen, welche die Institutionen im Rahmen eines Kontokorrentverhältnisses mit der Trägerin schuldeten. Diese Argumentation vermag nicht zu überzeugen. Staatsbeitragsberechtigt ist nach § 7 Abs. 2 JugendheimeG nicht die einzelne Institution, sondern deren Trägerschaft. Zwar werden die Staatsbeiträge für jede einzelne Institution gewährt; deren Höhe bemisst sich jedoch nicht nach dem isoliert betrachteten Rechnungsergebnis der Institution, sondern nach dem bei der Trägerschaft für die Institution anfallenden anrechenbaren Aufwand abzüglich der anrechenbaren Erträge. Den Institutionen belastete Aufwände, welchen Erträge in gleicher Grösse bei der Trägerschaft gegenüberstehen, heben sich deshalb gegenseitig auf und können nicht zu einem höheren Staatsbeitrag führen. Folgte man der Auffassung der Beschwerdeführerin, führte dies dazu, dass der Kanton ihr im Ergebnis Zinsen für das bei den Institutionen eingesetzte Kapital, also Eigenkapitalzinsen zahlen müsste; dies sehen die einschlägigen Bestimmungen nach dem vorstehend Ausgeführten indes gerade nicht vor.
2.3 Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, das AJB habe eine unzulässige Praxisänderung vorgenommen. Bis zur vorübergehenden Umstellung auf ein System mit Tagespauschalen während der Jahre 2008 bis 2011 (vgl. §§ 18 ff. JugendheimeV in der vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2011 gültigen Fassung [OS 62, 547 ff.]) seien die Kapitalzinsen als anrechenbarer Aufwand betrachtet worden; es bestehe kein sachlicher Grund, dies nicht auch weiterhin so zu halten.
Wie es sich mit der Praxis vor der vorübergehenden Umstellung auf Tagespauschalen verhielt, braucht hier nicht näher geprüft zu werden: Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die – vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit – umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht (BGE 141 II 297 E. 5.5.1 mit Hinweisen). Angezeigt ist eine Praxisänderung in der Regel, wenn sich erweist, dass das Recht bisher unrichtig angewandt worden ist oder eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser entspricht (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1660, mit zahlreichen Hinweisen; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 23 Rz. 15).
Ein solcher Fall liegt hier vor, weil eine allfällige frühere Praxis, interne Kapitalzinsen als anrechenbaren Aufwand zu berücksichtigen, rechtswidrig gewesen wäre. Es ist sodann nicht ersichtlich, weshalb eine Praxisänderung hier gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossen sollte: Es geht einzig darum, dass die Trägerschaft sich das den einzelnen Institutionen zur Verfügung gestellte Kapital nicht mehr verzinsen lassen kann; inwiefern dadurch nachteilige Dispositionen betroffen sein sollen, welche sich nicht mehr leicht rückgängig machen lassen, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass ein untypischer Fall einer Praxisänderung vorliegt, weil die Staatsbeiträge für Jugendheime zwischenzeitlich nach einer anderen Methode berechnet worden waren. Die Praxisänderung wurde mit der Rückkehr zum alten System vorgenommen; in diesem Zeitpunkt konnte die Beschwerdeführerin nicht damit rechnen, die alte Praxis werde unbesehen weitergeführt.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter sinngemäss geltend, mit dem den Institutionen verrechneten Kapitalzins überwälze sie eigene Fremdkapitalkosten. Wie sich aus § 16 Abs. 1 Satz 2 JugendheimeV ergibt, zählen Fremdkapitalkosten grundsätzlich zum anrechenbaren Aufwand. Allein der Umstand, dass die Trägerschaft eines Jugendheims Fremdkapitalzinsen bezahlen muss, führt indes noch nicht zu deren Anrechenbarkeit. Nach § 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG werden Aufwendungen nur angerechnet, soweit sie für die wirksame, wirtschaftliche und sparsame Aufgabenerfüllung erforderlich sind und den Aufwand des Staates für gleichwertige Leistungen nicht übersteigen. Entscheidend ist demnach, ob die Fremdkapitalaufnahme für die gemäss § 8 Abs. 1 JugendheimeG staatsbeitragsberechtigten Aufwendungen im Sinn von § 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG notwendig war.
3.2 Die Beschwerdeführerin verweist auf zwei Darlehensverträge mit der Gemeinde F über einen Gesamtbetrag von Fr. 26'000'000.- sowie ein Kontokorrentverhältnis. Sie macht geltend, ihre flüssigen Mittel seien gemäss Finanz- und Investitionsplan "bereits im Jahr 2019 aufgebraucht"; sie müsse deshalb ab dem Jahr 2019 "regelmässig [auf die Darlehen] zurückgreifen". Damit legt sie indes nicht dar, inwiefern die Darlehensaufnahme für den Betrieb im Jahr 2012 notwendig gewesen sein sollte. Die Beschwerdeführerin wies Ende 2011 ein Umlaufvermögen von Fr. 51'077'160.43 auf; davon entfielen Fr. 23'420'067.58 auf flüssige Mittel und Fr. 10'097'846.- auf Wertschriften. Bis Ende 2012 erhöhte sich das Umlaufvermögen – trotz Darlehensrückzahlung im Betrag von insgesamt Fr. 1'040'000.- – auf Fr. 56'048'819.74; davon entfielen neu Fr. 29'536'858.93 auf flüssige Mittel. Angesichts dieser Finanzlage ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, weshalb die Beschwerdeführerin für den Betrieb ihrer Jugendheime auf Fremdkapital angewiesen sein sollte. Dass die flüssigen Mittel ab dem Jahr 2019 knapp werden könnten, vermag den geltend gemachten Fremdkapitalbedarf für das Jahr 2012 jedenfalls nicht zu begründen. Schliesslich legt die Beschwerdeführerin überhaupt nicht dar, inwiefern die Fremdkapitalaufnahme gerade für diejenigen Institutionen notwendig war, deren Jahresabrechnungen hier im Streit liegen. Weil die Notwendigkeit einer Fremdkapitalaufnahme damit nicht rechtsgenügend dargetan wurde, besteht kein Anspruch auf Ersatz der dafür aufgewendeten Zinsen.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird, kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 5'640.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an…