Überführung eines Darlehens an die Spital Männedorf AG in das Verwaltungsvermögen

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2016.00154

Urteil

der 4. Kammer

vom 27. Juli 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

Gemeinde Erlenbach,

vertreten durch den Gemeinderat Erlenbach,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Abteilung Gemeinderecht,

Beschwerdegegner,

**betreffend Überführung eines Darlehens an die Spital Männedorf AG

in das Verwaltungsvermögen** ,

hat sich ergeben:

I.

Die Stimmberechtigten der Gemeinde Erlenbach stimmten an einer Urnenabstimmung vom 17. Juni 2012 unter anderem der Umwandlung des Zweckverbands Spital Männedorf in eine Aktiengesellschaft per 1. Januar 2012 zu, genehmigten eine die Umwandlung regelnde interkommunale Vereinbarung und ermächtigten den Gemeinderat, der Spital Männedorf AG für den an der Urnenstabstimmung vom 17. Mai 2009 bewilligten Gemeindeanteil von brutto Fr. 3,79 Mio. für die zweite Bauetappe der Teilerneuerung ein verzinsliches und rückzahlbares Darlehen oder eine entsprechende Bürgschaft zu gewähren. Mit Vertrag vom 10. Juli/21. August 2012 gewährte die Gemeinde Erlenbach der Spital Männedorf AG ein Darlehen im Betrag von maximal Fr. 2,347 Mio. Dieses Darlehen führte sie in ihrer Bestandesrechnung für das Jahr 2013 als Anlage im Finanz­vermögen.

Der Bezirksrat Meilen ersuchte das Gemeindeamt des Kantons Zürich mit Schreiben vom 14. Januar 2015 darum, die Verbuchung des Darlehens in der Jahresrechnung 2013 zu überprüfen. Mit Verfügung vom 18. August 2015 verpflichtete das Gemeindeamt die Gemeinde Erlenbach, das Darlehen in der Jahresrechnung 2015 im Verwaltungsvermögen zu verbuchen.

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Direktion der Justiz und des Innern mit Verfügung vom 12. Februar 2016 ab.

III.

Die Gemeinde Erlenbach führte am 16. März 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, das der Spital Männedorf AG gewährte Darlehen dem Verwaltungsvermögen zuzuordnen. Die Direktion der Justiz und des Innern mit Vernehmlassung vom 27. und das Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort vom 28. April 2016 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren Stellungnahmen der Gemeinde Erlenbach vom 23. Mai und 20. Juni 2016 sowie der Direktion der Justiz und des Innern und des Gemeindeamts vom

1. Juni 2016 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend die Rechnungsführung einer Gemeinde gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es fehle einerseits an einer gesetzlichen Grundlage für die Ausgangsverfügung und anderseits seien die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht erfüllt.

2.2 Die Gemeinden stehen unter anderem unter der Aufsicht der Direktion der Justiz und des Innern (§ 148 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG, LS 131.1] in Verbindung mit § 38 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [OG RR, LS 172.1] sowie § 58 Abs. 1 und Anhang 1 lit. A Ziff. 5 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [VOG RR, LS 172.11]); diese Aufsicht wird durch das Gemeindeamt des Kantons Zürich wahrgenommen (§ 38 Abs. 4 OG RR in Verbindung mit Anhang 3 Ziff. 1.1 lit. e VOG RR). Dem Gemeindeamt stehen dabei die gleichen Mittel zur Verfügung wie dem Bezirksrat (§ 148 Satz 2 GG); es kann demnach mit allen zur Abhilfe geeigneten Mitteln einschreiten (§ 142 Abs. 1 GG).

2.3 Aufsichtsrechtliche Massnahmen bedürfen einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Da jedoch eine Vielzahl von Regelverstössen denkbar ist, auf die mit völlig unterschiedlichen Aufsichtsmitteln reagiert werden muss, ist eine konkrete Regelung jedes einzelnen Eingriffsmittels im Gesetz gar nicht möglich. Der Gesetzgeber darf sich deshalb, zumindest bei leichten Eingriffen, damit begnügen, die Aufsichtsorgane generell zur Ergreifung der notwendigen Massnahmen zu ermächtigen (ausführlich hierzu Stefan Schulthess/René Wiederkehr, Aufsicht und Legalitätsprinzip, ZBl 110/2009, S. 181 ff. [insbesondere S. 198 f.]). Ob die streitgegenständliche Weisung des Beschwerdegegners – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – repressiven oder nicht vielmehr präventiven Charakter hat (vgl. hierzu Tobias Jaag, Zwangsmassnahmen in der Verbandsaufsicht, ZBl 111/2010, S. 73 ff., 78; Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von Grundrechtsverletzungen, Basel 2002, S. 104 f.), braucht hier nicht näher geprüft zu werden. Die angeordnete Verbuchung des Darlehens im Verwaltungsvermögen betrifft nur den Ort der Verbuchung und nur zukünftige Jahresrechnungen und greift damit nicht stark in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin ein. Ihr Hinweis, den Gemeinden komme mit Bezug auf ihren Finanzhaushalt Autonomie zu, ändert daran nichts. Denn die streitgegenständliche Anordnung betrifft nur die Rechnungslegung, welche kantonal geregelt ist (dazu sogleich), und greift damit nicht in die Haushaltsautonomie der Gemeinde ein. Die im Gemeindegesetz festgehaltene Generalermächtigung genügt deshalb den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage.

3.

3.1 Vorliegend ist strittig, ob ein Darlehen, welches die Beschwerdeführerin der Spital Männedorf AG gewährte, dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen sei.

3.2 Gemäss § 165 GG gelten für den Finanzhaushalt der Gemeinden bis zum Erlass einer neuen gesetzlichen Regelung weiterhin ausgewählte Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG; GS IV 193 ff.).

Die Bestandesrechnung enthält die Vermögenswerte und die Verpflichtungen sowie das Eigenkapital oder den Bilanzfehlbetrag (§ 10 FHG). Nach § 11 Abs. 1 FHG setzen sich die Aktiven aus dem Finanz- und dem Verwaltungsvermögen, den Vorschüssen an Spezialfonds sowie dem allfälligen Bilanzfehlbetrag zusammen. Das Finanzvermögen besteht aus jenen Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung einer öffentlichen Aufgabenerfüllung veräussert werden können, wohingegen das Verwaltungsvermögen diejenigen Vermögenswerte umfasst, die unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen (§ 11 Abs. 2 f. FHG). Die Verwendung von Finanzvermögen zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gilt nach § 16 Abs. 2 FHG als Ausgabe.

Das Finanzvermögen umfasst demnach diejenigen Vermögenswerte, welche das Gemein-wesen ihres Geldwerts wegen besitzt und die es nicht unmittelbar zur Erfüllung von Ver­waltungsaufgaben benötigt (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allge­meines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 48 Rz. 12). Das Finanzvermögen wird durch zwei wesentliche Elemente definiert. Einerseits dient es nur mittelbar, mit seinem Ertrag oder Wert, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, und anderseits können die jeweiligen Vermögenswerte veräussert, gepfändet und verpfändet werden, ohne dass dadurch die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt beeinträchtigt würde (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2204).

Zum Verwaltungsvermögen gehören demgegenüber diejenigen Werte, die den Behörden oder einem beschränkten Kreis privater Benutzer (als Betriebs- oder Anstaltsvermögen) durch ihren Gebrauchswert für die Besorgung der öffentlichen Aufgabe dienen (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 48 Rz. 14; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2205).

3.3 Ob ein Darlehen dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzuordnen ist, bestimmt sich in diesem Sinn danach, ob für die Gemeinde das Anlageziel oder die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe im Vordergrund steht. Neben weiteren Indizien spielt dabei insbesondere eine Rolle, ob der oder dem Begünstigten über die Gewährung von Fremdkapital hinaus ein Vorteil zukommt, etwa durch einen unüblich tiefen Zins, eine unüblich lange Vertragsdauer oder eine Kreditgewährung trotz grossem Ausfallrisiko (vgl. hierzu VGr, 24. Februar 2016, VB.2015.00623, E. 3.3). In jedem Fall ist jedoch immer anhand der Gesamtumstände zu bestimmen, ob das Darlehen dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen ist.

Hier ist in diesem Zusammenhang die Vorgeschichte zum streitgegenständlichen Darlehensvertrag von besonderem Interesse: Am 17. Mai 2009 genehmigten die Stimmberechtigten aller Verbandsgemeinden des Zweckverbands Spital Männedorf die zweite Bauetappe der Teilerneuerung mit Gesamtkosten im Umfang von Fr. 69,5 Mio.; der Kostenanteil der Gemeinde Erlenbach betrug insgesamt Fr. 3,79 Mio. Aufgrund der Neuregelung der Spitalfinanzierung im Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz vom 2. Mai 2011 (SPFG, LS 813.20) musste die Teilerneuerung in der Folge nicht mehr durch Investitionsanteile der Gemeinden finanziert werden; solche Kosten sollten vielmehr über die Betriebserträge der Spitäler finanziert werden (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 19. Januar 2011, ABl 2011, 291 ff., 336). Noch nicht in Anspruch genommene Investitionsanteile verloren damit ihre Grundlage. Bei Inkrafttreten der neuen Spitalfinanzierung hatte das Spital Männedorf Fr. 2,35 Mio. des Investitionsanteils der Gemeinde Erlenbach noch nicht in Anspruch genommen. An der Urnenabstimmung vom 17. Juni 2012 ermächtigten die Stimmberechtigten den Gemeinderat, in diesem Rahmen der Spital Männedorf AG zur Überbrückungsfinanzierung ein Darlehen zu gewähren. Dies entspricht dem Vorgehen, wie es § 30 Abs. 1 lit. b SPFG für Restbuchwerte von früheren Investitionsanteilen vorsieht, sofern das Spital nicht im Rahmen eines Zweckverbands betrieben wird. Das Darlehen substituiert in diesem Sinn den bereits von den Stimmberechtigten bewilligten Investitionsanteil der Gemeinde Erlenbach und stellt die Finanzierung der zweiten Bauetappe der Teilerneuerung des Spitals Männedorf sicher. Damit dient das Darlehen nicht einem Anlageinteresse, sondern – wie der zu einem früheren Zeitpunkt bewilligte Investitionsanteil, den es substituiert – dem öffentlichen Interesse an einer Sicherstellung der regionalen Spitalversorgung. Der Hinweis der Beschwerdeführerin, die Sicherstellung der notwendigen Spitalversorgung sei nach § 3 Abs. 1 SPFG Sache des Kantons, ändert nichts daran, dass die Sicherstellung der regionalen Spitalversorgung im öffentlichen Interesse liegt. Mit der Zustimmung der Stimmberechtigten zur Rechtsformumwandlung und zur Übernahme von Aktien der neu gegründeten Aktiengesellschaft wurde sodann zugleich der Betrieb des Spitals Männedorf zu einer öffentlichen Aufgabe der Gemeinde Erlenbach (vgl. hierzu BGE 138 I 378 E. 8.3). Im Übrigen überzeugt der Hinweis der Beschwerdeführerin nicht, sie sei nur Aktionärin und nicht Betreiberin der Spital Männedorf AG: Als Aktionärin nimmt die Beschwerdeführerin – ebenso wie die übrigen Aktionärsgemeinden – einen vergleichbaren Einfluss auf den Spitalbetrieb wahr, wie sie es zuvor schon als Verbandsgemeinde des Zweckverbands tun konnte. Allein aus der Umwandlung in eine Aktiengesellschaft lässt sich deshalb nicht schliessen, der Betrieb des Spitals Männedorf sei nicht im öffentlichen Interesse der Beschwerdeführerin. Da das Darlehen nach dem Gesagten der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient, ist es – unabhängig davon, ob es zu marktüblichen Konditionen gewährt wurde – dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen. Entsprechend lässt sich der vorliegende Fall entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin auch nicht mit demjenigen vergleichen, welcher dem verwaltungsgerichtlichen Urteil VB.2015.00623 vom 25. Februar 2016 zugrunde lag.

Wie die Angelegenheit zu beurteilen sein wird, wenn die Beschwerdeführerin der Spital Männedorf AG nach Ablauf der Überbrückungsfinanzierung weiterhin ein Darlehen gewähren möchte, ist nicht Verfahrensgegenstand und hier deshalb nicht zu prüfen. Allerdings weisen die Antworten verschiedener Gemeinden auf die Anfrage, ob sie das Darlehen verlängern möchten, ebenfalls darauf hin, dass dieses in jenen Fällen nicht einem Anlageziel gedient hat. So führte etwa die Gemeinde Uetikon am See aus, sie habe die Rückzahlung in ihrer Finanzplanung berücksichtigt und benötige diese dringend für die Finanzierung anderer Investitionsvorhaben; es sei ihr nur so möglich, "die gesetzten finanzpolitischen Ziele bezüglich Nettoverschuldung einigermassen einzuhalten". Die Gemeinde Männedorf führte aus, in Anbetracht der "angespannten finanziellen Lage" habe man entschieden, auf eine Verlängerung des Darlehens zu verzichten. Aus diesen Antworten folgt, dass die an der Spital Männedorf AG beteiligten Gemeinden die jeweiligen Darlehen in erster Linie zur Sicherstellung der Überbrückungsfinanzierung gewährten und nicht im Sinn einer Anlagestrategie. Dass die Überbrückungsfinanzierung für einzelne Gemeinden mit hoher Liquidität zugleich eine willkommene Anlagemöglichkeit bot, vermag an deren Charakter nichts zu ändern.

3.4 Weil die Rechnungslegung der Beschwerdeführerin sich nach dem Gesagten als rechtsfehlerhaft erweist, hat der Beschwerdegegner sie zu Recht angewiesen, das Darlehen zukünftig im Verwaltungsvermögen zu führen. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 4'220.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…