Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2016.00144
Urteil
des Einzelrichters
vom 20. Januar 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verzugszins ,
hat sich ergeben:
I.
A. A war seit 1977 als Lehrer an der Volksschule C angestellt, bis im Juni 2003 einvernehmlich die Auflösung des Arbeitsverhältnisses vereinbart wurde. In der Austrittsvereinbarung wurde unter anderem Folgendes festgehalten:
" 1. Diese Vereinbarung regelt die Beendigung des Arbeitsverhältnisses von A […] per 15. August 2003 […] Der Lohn ist geschuldet bis 15. August 2004. Eine allfällige Abfindung nach § 26 Personalgesetz bleibt vorbehalten.
[…]
Am 10. Juli 2006 liess A die Ausrichtung einer Abfindung von 15 Monatslöhnen verlangen, woraufhin das Volksschulamt des Kantons Zürich am 22. Oktober 2007 eine solche von fünf Monatslöhnen verfügte. Die Bildungsdirektion sprach A in teilweiser Gutheissung eines von ihm am 22. November 2007 erhobenen Rekurses eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zu. A führte daraufhin als Geschäft PB.2010.00009 rubrizierte Beschwerde beim Verwaltungsgericht, welche sich einerseits gegen die Berechnung der Abfindung von zehn Monatslöhnen richtete und mit welcher andererseits die Zusprechung eines Verzugszinses von 5 % seit dem 11. Juli 2006 auf den geschuldeten Betrag beantragt wurde. Eine Kammer erwog in ihrem unveröffentlichten Urteil vom 6. August 2010, jedenfalls soweit A vor Verwaltungsgericht erstmals Verzugszinsen bezüglich der im Beschwerdeverfahren nicht (mehr) bestrittenen Forderung geltend mache, liege eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands vor, weshalb diesbezüglich auf sein Begehren nicht einzutreten sei. Immerhin könne man in den Verzugszinsen bezüglich der umstrittenen Geldforderung, also der Differenz zwischen der von der Bildungsdirektion zugestandenen Abfindung und jener, wie sie sich anhand der von A geforderten Berechnung ergäbe, blosse Nebenrechte erblicken, welche vom Streitgegenstand umfasst wären. Allerdings liessen sich Verzugszinsen auch diesbezüglich nicht zusprechen, weil es bei der beanstandeten Berechnung bleibe. Die Kammer wies die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat. Das Urteil blieb unangefochten.
B. Der Rechtsvertreter von A gelangte am 16. September 2010 per E-Mail an das Volksschulamt und verlangte, zusätzlich zur Abfindung seien Verzugszinsen von 5 % von Juli 2006 bis zum Auszahlungszeitpunkt zu berechnen bzw. zu bezahlen. Am 24. September 2010 wurde die Abfindung ohne Verzugszinsen ausbezahlt. Mit Schreiben vom 29. April 2011 änderte A sein Begehren dahingehend, dass bereits ab der Beendigung des Arbeitsverhältnisses bzw. per 15. August 2004 Verzugszinsen geschuldet seien.
Mit Verfügung vom 5. Januar 2012 verweigerte das Volksschulamt A die Bezahlung von Verzugszinsen.
II.
A rekurrierte am 8. Februar 2012 bei der Bildungsdirektion und beantragte, es sei ihm unter Entschädigungsfolge ein auf dem Abfindungsbetrag von Fr. 54'865.10 berechneter Verzugszins von 5 % für den Zeitraum vom 16. August 2004 bis zum 24. September 2010 zuzusprechen und ab dem 25. September 2010 auf dem errechneten Verzugszins wiederum ein solcher von 5 % zu bezahlen. Mit Verfügung vom 10. Februar 2016 wies die Bildungsdirektion den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. I) und verweigerte die Zusprechung einer Parteientschädigung (Dispositiv-Ziff. III).
III.
A liess am 10. März 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und folgende Anträge stellen:
" 1. Die Verfügung der Bildungsdirektion vom 10.Februar 2016 sei aufzuheben und zur Berechnung eines Verzugszinses von 5% auf der Abfindungssumme von CHF 54'865.10, vom 15. August 2004 bis 24.September 2010 an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
Eventuell sei der Verzugszins erst ab 11. Juli 2006 zu berechnen.
Ab 25. September 2010 bis zum Auszahlungszeitpunkt des Verzugszinses sei dieser wiederum mit 5% zu verzinsen[.]
Subeventuell seien die Beträge direkt durch das Verwaltungsgericht festzulegen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners."
Die Bildungsdirektion liess sich am 30./31. März 2016 mit dem Schluss auf Abweisung des Rechtsmittels vernehmen. Das Volksschulamt verzichtete am 1./4. April 2016 auf eine Beschwerdeantwort.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Diese ist bei Rekursentscheiden einer Direktion in personalrechtlichen Streitigkeiten gegeben (vgl. § 41 in Verbindung mit §§ 19 ff. sowie §§ 42–44 e contrario VRG).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Nach § 38b Abs. 1 lit. c VRG ist gerichtsintern der Einzelrichter für die Geschäftserledigung zuständig, wenn der Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt. Der Beschwerdeführer beziffert sein Hauptbegehren auf Fr. 16'756.70, sein Eventualbegehren auf Fr. 11'300.65. Der Streitwert bestimmt sich daher nach dem Hauptbegehren (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG¡, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 14]. Die Angelegenheit fällt in die einzelrichterliche Zuständigkeit.
2.
2.1 Für öffentlichrechtliche Geldforderungen gilt der Grundsatz, dass sie im Verzugsfall zu verzinsen sind (vgl. § 29a Abs. 2 Satz 2 VRG; ferner Tobias Jaag, Kommentar VRG, § 29a N. 6). Voraussetzung für den Schuldnerverzug ist in analoger Anwendung von Art. 102 Abs. 1 Obligationenrecht (OR, SR 202) einerseits die Fälligkeit der Forderung, anderseits die Mahnung durch den Gläubiger (BGr, 23. Mai 2016, 2C_348/2015, E. 5.2.2 f [zur BGE-Publikation vorgesehen], auch zum Folgenden). Wurde für die Erfüllung ein bestimmter Verfalltag verabredet oder ergibt sich ein solcher infolge einer vorbehaltenen und gehörig vorgenommenen Kündigung, so kommt der Schuldner schon mit Ablauf dieses Tages in Verzug (vgl. Art. 102 Abs. 2 OR).
2.2 Vorliegend wurden die finanziellen Folgen der Auflösung des Arbeitsverhältnisses grundsätzlich einvernehmlich bzw. im Rahmen der Vereinbarung vom Juni 2003 geregelt. Ausdrücklich von der vertraglichen Regelung ausgenommen wurde indes die Frage einer allfälligen Abfindung. Diese sollte mithin gemäss den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen beantwortet werden. Entgegen der Beschwerde wurde damit gerade nicht ein Erfüllungsdatum bzw. ein Verfalltag vereinbart.
2.3 Nach § 17 Abs. 2 der Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum Personalgesetz (VVPG, LS 177.111) wird die Abfindung als Einmalzulage mit der Beendigung des Arbeitsverhältnisses ausbezahlt, sofern nicht anstelle der Abfindung die Verlängerung des Anstellungsverhältnisses vereinbart wurde. Diese Bestimmung betrifft die Fälligkeit der Abfindungsforderung, führt indes nicht zur Annahme einer Verfalltags (vgl. betreffend Abgeltung des Ferienanspruchs VGr, 30. September 2009, PB.2009.00010, E. 6 Abs. 3; ferner betreffend die Pflicht zur Lohnausrichtung am 25. Tag des Kalendermonats gemäss § 40 Abs. 1 VVPG VGr, 9. April 2003, PB.2002.00045, E. 3b). Demnach wurde die Abfindungsforderung des Beschwerdeführers mit Beendigung des Arbeitsverhältnisses am 15. August 2004 (lediglich) fällig.
2.4 Nach § 29 Abs. 2 VRG setzt die Verzugszinspflicht bei öffentlichrechtlichen Forderungen im Allgemeinen eine Mahnung voraus. Die Mahnung ist eine an den Schuldner gerichtete Erklärung des Gläubigers, die zum Ausdruck bringt, dass jener die Leistung ohne Säumnis verlangt. Mit der Mahnung muss die zu erbringende Leistung so genau bezeichnet werden, dass der Schuldner erkennt, was der Gläubiger fordern will. Geht es um eine Geldforderung, ist deren Höhe in der Regel zu beziffern. Auf eine Bezifferung in der Mahnung selbst kann jedoch zum Beispiel verzichtet werden, wenn damit auf eine früher zugestellte, den Geldbetrag enthaltende Rechnung verwiesen wird. Eine Bezifferung ist sodann nicht erforderlich, wenn sie im Zeitpunkt der Fälligkeit der Forderung nicht möglich ist, weil deren genaue Höhe noch nicht feststeht. Auch im öffentlichen Recht wird verlangt, dass die Geldforderung unmissverständlich geltend gemacht wird, zum Beispiel mit einem Schreiben, in dem die Zahlung verlangt wird, durch Zustellung eines Zahlungsbefehls oder durch Erhebung einer Beschwerde (vgl. BGr, 23. Mai 2016, 2C_348/2015, E. 5.2.2 mit zahlreichen Hinweisen [zur BGE-Publikation vorgesehen]).
Vorliegend verlangte der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 10. Juli 2006 an den Beschwerdegegner die Ausrichtung der maximalen Abfindungssumme gemäss § 26 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) und ersuchte um Erlass einer rekursfähigen Verfügung, falls der Beschwerdegegner keine oder nur eine reduzierte Abfindung gewähren wolle. Der Beschwerdeführer macht damit unmissverständlich die Abfindungsforderung geltend (vgl. auch BGr, 23. Mai 2016, 2C_351/2015, E. 5.4.2). Das Schreiben vom 10. Juli 2006 ist daher als Mahnung zu qualifizieren, womit der Beschwerdegegner in Verzug gesetzt wurde.
3.
3.1 Der Beschwerdegegner bezahlte am 24. September 2010 die geschuldete Abfindung, nicht aber Verzugszinsen aus. Damit wurde die Hauptforderung erfüllt. Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, vorliegend ergebe sich aus den Umständen sowie aus dem Sinn des Verzugszinses, dass die Zahlung der Hauptforderung nicht zum Untergang der Zinsforderung geführt habe, weshalb der Verzugszins gemäss Art. 114 Abs. 2 OR nachgefordert werden könne.
3.2 Nach Art. 114 Abs. 1 OR führt der Untergang einer (Haupt-)Forderung zum Erlöschen der Nebenrechte. Verzugszinsen sind gesetzliche Nebenrechte, welche zu einer Vergrösserung der Leistungspflicht führen; es handelt sich entsprechend um erweiternde Nebenrechte (vgl. Viktor Aepli, Zürcher Kommentar, 1991, Art. 114 OR N. 19 f.). Mit Eintritt des Verzugs beginnt bei Geldforderungen die Pflicht des Verzugsschuldners zur Verzinsung (Peter Gauch/Walter Schluep/Susan Emmenegger, Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, 10. A., Zürich etc. 2014, Rn. 2686 ff. mit zahlreichen Hinweisen). Der Anspruch aus diesem erweiternden Nebenrecht hatte sich vorliegend mithin im Zeitpunkt des Untergangs der Hauptforderung bereits verwirklicht und wurde durch den Untergang der Hauptobligation nicht berührt; Art. 114 Abs. 1 OR kann mithin auf die bis zur Erfüllung der Hauptforderung bereits erlaufenen Verzugszinsen keine (analoge) Anwendung finden (vgl. Aepli, Art. 114 N. 36). Einschlägig für das Schicksal bereits vor dem Erlöschen der Hauptforderung entstandener Verzugszinsansprüche ist vielmehr Abs. 2 der genannten Bestimmung (Aepli, Art. 114 N. 41), welche vorsieht, dass bereits erlaufene Zinsen nur dann nachgefordert werden können, wenn diese Befugnis des Gläubigers verabredet oder den Umständen zu entnehmen ist. An die Umstände, welche ein Nachforderungsrecht des Gläubigers zulassen, sind keine grossen Anforderungen zu stellen (Aepli, Art. 114 N. 51; Rainer Gonzenbach/Debora Gabriel-Tanner, Basler Kommentar, 2011, Art. 114 OR N. 9). So genügt es beispielsweise für die Annahme besonderer Umstände, wenn der Gläubiger nach Untergang der Hauptforderung innert angemessener Frist dem Schuldner gegenüber einen Vorbehalt bezüglich des Zinsanspruchs geltend macht (Aepli, Art. 114 N. 56).
Vorliegend forderte der Beschwerdeführer den Beschwerdegegner wiederholt zur Bezahlung von Verzugszinsen auf und musste dem Beschwerdegegner – namentlich auch aufgrund des Verzugszinsbegehrens in der Beschwerde vom 29. März 2010 im Verfahren PB.2010.00009 – schon vor Erfüllung der Hauptforderung klar sein, dass der Beschwerdeführer auf der Verzinsung seines Anspruchs bestehe. Es erschiene daher stossend, wenn er sich seiner grundsätzlichen Zinspflicht durch Begleichen der Hauptforderung entziehen könnte. Entsprechend sind besondere Umstände im Sinn des Art. 114 Abs. 2 OR zu bejahen und können die Zinsen in analoger Anwendung dieser Bestimmung nachgefordert werden.
3.3 Die Vorinstanz ist aber der Auffassung, der Beschwerdeführer habe seinen Antrag auf Verzinsung der Abfindung zu spät gestellt. Das Versäumnis des anwaltlich vertretenen Rekurrenten, den Streitgegenstand im Verfahren betreffend Abfindung rechtzeitig auf die Verzinsung zu erweitern, könne nicht durch Erwirkung eines neuen erstinstanzlichen Entscheids und erneuter Begehung des Rechtsmittelwegs korrigiert werden. Dem kann nicht gefolgt werden:
3.4 Es trifft zu, dass die Kammer in ihrem Urteil vom 6. August 2010 auf das erstmals im Beschwerdeverfahren gestellte Begehren des Beschwerdeführers um Zusprechung von Verzugszinsen nicht eingetreten ist, soweit es sich um solche bezüglich der im Beschwerdeverfahren nicht mehr umstrittenen Abfindungssumme handelte, weil darin eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands liege. Zwar führte die Kammer aus, immerhin liessen sich in den Verzugszinsen bezüglich der (noch) umstrittenen Geldforderung blosse Nebenrechte erblicken, welche vom Streitgegenstand erfasst wären. Sie verneinte indes einen einschlägigen Anspruch des Beschwerdeführers auf Verzugszinsen, weil sie den damaligen Begehren des Beschwerdeführers, welche die Berechnung bzw. Höhe der Abfindung betrafen, nicht stattgab. Der Beschwerdeführer macht daher zutreffend geltend, die Kammer habe den im vorliegenden Verfahren umstrittenen Anspruch auf Verzugszinsen materiell noch nicht geprüft bzw. beurteilt. Insofern liegt auch keine res iudicata vor. Daran ändert nichts, dass die Kammer in ihrem Urteil vom 6. August 2010 darauf verzichtete, die Sache zur Beurteilung der Verzugszinsforderung an den Beschwerdegegner weiterzuleiten (vgl. Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 40 und 48).
Aus der akzessorischen Natur der Verzugszinsen folgt nicht, dass ein Urteil, welches lediglich die Hauptforderung betrifft, hinsichtlich der Zinsen eine res iudicata in dem Sinn schaffe, dass eine Forderung der Verzugszinsen in seinem separaten Verfahren ausgeschlossen wäre (vgl. auch BGE 52 II 215 E. 3). Dass der Beschwerdeführer im Rekurs vom 22. November 2007 noch keinen Antrag betreffend die Verzugsfolgen stellte, lässt nicht auf einen Verzicht des Zinsanspruchs schliessen.
Der Beschwerdeführer hat im Verfahren betreffend die Höhe seines Abfindungsanspruches erstmals mit Beschwerde vom 29. März 2010 an das Verwaltungsgericht Verzugszinsen gefordert (PB.2010.00009). Beschwerdegegner und Vorinstanz sind insoweit der Auffassung, dass trotz Vorliegen einer Mahnung (vorn 2.3), Verzugszinsen nicht von Amts wegen, sondern nur auf ausdrückliches (Rekurs-)Begehren hin auszurichten seien. Dieser Einwand trifft zwar zu, ändert aber nichts am Ergebnis. Auch wenn nämlich der Beschwerdeführer die Leistung des Verzugszinses bereits im Rekursverfahren beantragt hätte, wäre dieser bis zum Zeitpunkt der Auszahlung der Abfindung aufgelaufen. Der Beschwerdegegner hat die Abfindung, auch soweit sie in der Höhe unbestritten blieb, erst nach Abschluss des diesbezüglichen Verfahrens ausbezahlt. Die Zulässigkeit, Verzugszinsen auch noch nach einem Verfahren über die Hauptforderung zu verlangen, hat damit keinen Zusammenhang mit dem Umstand, dass Verzugszinsen nicht von Amts wegen zu entrichten sind.
3.5 Nach dem Gesagten hat der Beschwerdeführer für den Zeitraum vom 11. Juli 2006 bis zum 24. September 2010 Anspruch auf Verzinsung seines Abfindungsanspruchs.
4.
Der Beschwerdeführer verlangt, auf diesen Verzugszinsanspruch sei ab dem 25. September 2010 wiederum ein Verzugszins von 5 % zu bezahlen (Beschwerdeantrag 2). Für Verzugszinsen gilt indes das Zinseszinsverbot (Verbot des Anatozismus; vgl. Art. 105 Abs. 3 OR; BGE 131 III 12 E. 9.3); der Beschwerdeantrag 2 ist abzuweisen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des vorinstanzlichen Entscheids sowie die Verfügung des Beschwerdegegners vom 5. Januar 2012 sind aufzuheben. Der Beschwerdegegner ist zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für die Zeitspanne vom 11. Juli 2006 bis zum 24. September 2010 einen Verzugszins von 5 % auf die Abfindung von Fr. 54'865.10 zu bezahlen. Weiter ist dem Beschwerdeführer (auch) für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen.
6.
Bei personalrechtlichen Streitigkeiten ist das verwaltungsgerichtliche Verfahren bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.- kostenfrei (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Dieser Schwellenwert wird hier nicht überschritten, sodass die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.
Dem überwiegend obsiegenden Beschwerdeführer ist zu Lasten des Beschwerdegegners eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Urteilsdispositivs ist Folgendes zu erläutern:
In vermögensrechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet der öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisse ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur zulässig, wenn der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt oder wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Abs. 2). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III der Verfügung der Bildungsdirektion vom 10. Februar 2016 sowie die Verfügung des Volksschulamts vom 5. Januar 2012 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer im Sinn der Erwägung 5 Verzugszinsen zu bezahlen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 1'560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
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