Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2016.00143
Urteil
der 3. Kammer
vom 13. Juli 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Danielle Schneider.
In Sachen
Gemeinde A,vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
C,vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
**betreffend Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken
(Fahrbewilligung),**
hat sich ergeben:
I.
A. Die Firma von C, die E AG, ist seit 2013 Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in A, auf welchem sich ein 1972 rechtmässig erstelltes einfaches Wochenendhaus befindet. Das Grundstück befindet sich ausserhalb des Siedlungsgebiets und ist planungsrechtlich der Landwirtschaftszone zugewiesen, soweit es nicht als Wald gilt. Die Zufahrtsstrasse zum Grundstück ist mit einem Fahrverbot belegt. Der Hauptwohnsitz von C und seiner Ehefrau F befindet sich an der G-Strasse 03 in H.
Auf Gesuch von C vom 21. Juni 2014 erteilte ihm der Gemeinderat A eine Bewilligung zur Zufahrt zum Grundstück Kat.-Nr. 01, gültig vom 14. Juli 2014 bis 14. Juli 2015, nach welcher "diverse Fahrer" unter der Adresse "G-Strasse 03, H" berechtigt waren, mit einem Fahrzeug über den mit einem Fahrverbot belegten Gebiet K zum Grundstück Kat.-Nr. 01 zu fahren.
B. Am 23. Oktober 2014 stellte die Kantonspolizei bei einer Kontrolle der Liegenschaft auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 fest, dass das Wochenendhaus unter dem Namen "I" als SM-Etablissement betrieben wurde und für die gewerbsmässige Prostitution umgenutzt worden war. Am 24. November 2015 lehnte die Baudirektion des Kantons Zürich die nachträgliche Bewilligung für die Umnutzung zum Zweck der gewerbsmässigen Prostitution ab. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 7. März 2016 wurden C die baurechtlichen Entscheide eröffnet.
C. Am
II.
Am 22. Juni 2015 erhob C beim Statthalteramt J Rekurs gegen den Widerruf der Fahrbewilligung, gültig vom 14. Juli 2014 bis 14. Juli 2015. Das Statthalteramt überwies den Rekurs am 13. Juli 2015 an den Bezirksrat J. Sodann erhob C am 29. Juli 2015 auch gegen die neue Fahrbewilligung, gültig vom 9. Juli 2015 bis 8. Juli 2016, Rekurs. Der Bezirksrat J vereinigte die beiden Rekursverfahren und schrieb den Rekurs vom 22. Juni 2015 gegen den Widerruf der nunmehr abgelaufenen Fahrbewilligung ab. Den Rekurs vom 29. Juli 2015 gegen die Neuerteilung der Bewilligung hiess der Bezirksrat am 10. Februar 2016 gut und wies den Gemeinderat A an, C für die Zeit vom 14. Juli 2015 bis 14. Juli 2016 für das Befahren des Gebiets K eine Fahrbewilligung, lautend auf "diverse Fahrer", die nicht auf bestimmte Fahrzeuge bzw. Kontrollschilder beschränkt ist, zu erteilen. Die Fahrbewilligung sei mit der ausdrücklichen Auflage zu verbinden, dass für das Befahren des Gebiets K vom jeweiligen Fahrzeuglenker stets das Original mitzuführen sei.
III.
Hiergegen erhob die Gemeinde A am 10. März 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekurs sei insofern aufzuheben, als die Gemeinde A angewiesen werde, C für den Zeitraum vom 14. Juli 2015 bis 14. Juli 2016 eine Fahrbewilligung, die auf "Diverse Fahrer" laute und nicht auf bestimmte Fahrzeuge bzw. Kontrollschilder beschränkt sei, auszustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten von C.
C liess am 3. Mai 2016 auf die Beschwerde antworten. Die Gemeinde A reichte ihre Replik am 23. Mai 2016 ein. Die Duplik des Beschwerdegegners erfolgte am 3. Juni 2016, wozu die Beschwerdeführerin am 22. Juni 2016 Stellung nahm. Am 6. Juli 2016 reichte der Beschwerdegegner die Quadruplik ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung ihrer Autonomie, sodass sie gemäss § 21 Abs. 2 lit. b. VRG beschwerdelegitimiert ist (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, [Kommentar VRG], § 21 N. 118 ff., insbes. N. 121 und 123). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Streitgegenstand bildet die am 8. Juli 2016 abgelaufene Fahrbewilligung. Indessen kann vom Erfordernis des aktuellen Interesses abgesehen werden, da sich die aufgeworfenen Fragen für eine Fahrbewilligung gültig ab Juli 2016 wieder stellen können (Bertschi, § 21 N. 25 mit Hinweisen).
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Ein solcher wäre jedoch nur geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar wären und anzunehmen wäre, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 79). Vorliegend ist der entscheidrelevante Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich, weshalb sich die Durchführung eines Augenscheins erübrigt.
3.
3.1 Gestützt auf Art. 3 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) und § 39 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 ist es der Gemeinde A erlaubt, über ihr Strassengebiet und seine Benutzung in eigener Kompetenz (Polizei-)Vorschriften zu erlassen. Gemäss Art. 20 der kommunalen Polizeiverordnung vom 6. Februar 2006 macht der Gemeinderat die Benützung von Strassen, wenn deren Benützung entweder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist, von einer Bewilligung abhängig. Die Gemeinde ist in diesem ortspolizeilichen Bereich autonom und geniesst eine erhebliche Entscheidungsfreiheit (Art. 50 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV]; vgl. zum Ganzen BGE 126 I 133 E. 2 mit Hinweisen).
3.2 Die Gemeinde A war demnach unbestritten befugt, den sich in der Landwirtschaftszone in einem Naherholungsgebiet befindenden Flurweg im Gebiet K mit einem allgemeinen Fahrverbot zu belegen. Das Befahren des Gebiets K für nicht landwirtschaftliche Zwecke geht über seinen bestimmungsgemässen Gebrauch hinaus und stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar, wofür eine Fahrbewilligung erforderlich ist. Dieses Vorgehen wird grundsätzlich auch vom Beschwerdegegner als rechtmässig anerkannt. Uneinigkeit herrscht vorliegend über die Verhältnismässigkeit der getroffenen Massnahme.
4.
4.1 Der Bezirksrat war – anders als das Verwaltungsgericht (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG) – grundsätzlich auch zur Angemessenheitskontrolle im Sinn von § 20 Abs. 1 lit. c VRG verpflichtet. Insoweit ist eine Überprüfung der infrage stehenden Interessen, wie es die Vorinstanz getan hat, nicht zu beanstanden, sofern dadurch nicht in Überschreitung der Prüfungsbefugnis die Gemeindeautonomie verletzt wird (vgl. BGE 139 I 169 E. 6.1). Im Rekursentscheid wurde mit keinem Wort auf die Gemeindeautonomie eingegangen, welche der Beschwerdeführerin in dieser Streitangelegenheit zukommt. Schon deswegen liegt eine Rechtsverletzung im Sinn von § 20 Abs. 1 lit. a VRG vor, fällt doch die Nichtanwendung eines im konkreten Fall massgebenden Rechtssatzes auch unter diese Bestimmung (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 12 mit Hinweisen). Aus prozessökonomischen Gründen ist indessen auf eine Rückweisung zwecks erneuter Beurteilung unter Einbezug der Wahrung der Gemeindeautonomie zu verzichten, und es ist im Folgenden unter Berücksichtigung des genannten Gesichtspunkts zu prüfen, ob der angefochtene Rekursentscheid im Ergebnis einer Ermessensüberschreitung gleichkommt.
4.2 Wie erwähnt, geniesst die Gemeinde einerseits im vorliegenden Bereich eine erhebliche Gestaltungs- bzw. Entscheidungsfreiheit, was von der Rekursbehörde zu respektieren ist. Die Rekursinstanz darf daher nicht ohne Weiteres eine eigene, gleichermassen vertretbare Beurteilung der Streitangelegenheit vornehmen. Andererseits kommt der Gemeindeautonomie aber auch kein allgemeiner Vorrang zu, sondern es ist den im konkreten Einzelfall auf dem Spiel stehenden Interessen genügend Rechnung zu tragen (vgl. Donatsch, § 20 N. 59 und N. 67, § 50 N. 37). Im Schnittbereich der Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes und der Wahrung der Gemeindeautonomie ist eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch ihre Wirkungen beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht (VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00124, E. 4.3 mit Hinweisen).
4.3 …
4.4 …
5.
…
Demgemäss erkennt die Kammer:
…
…
…
…
…
…
Mitteilung an …