Sondernutzungskonzession (Taxistandplätze)

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2015.00731

Urteil

der 3. Kammer

vom 7. April 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.

In Sachen

A GmbH,vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtrat X,

Beschwerdegegner,

betreffend Sondernutzungskonzession (Taxistandplätze),

hat sich ergeben:

I.

A. Am 20./28. Dezember 2005 schlossen die Stadt X und die C GmbH zwei Mietverträge über insgesamt drei Taxistandplätze in X ab. Zwei dieser Standplätze liegen auf der Staatsstrasse Kat.-Nr. 01 bei der Liegenschaft D-Strasse 02 und waren der Stadt X vom kantonalen Tiefbauamt zur treuhänderischen Nutzung als Taxistand überlassen worden; ein Standplatz liegt beim Bahnhof X auf der kommunalen E-Strasse Kat.-Nr. 03 (im Mietvertrag fälschlicherweise als Kat.-Nr. 04 bezeichnet) bei der Liegenschaft E-Strasse 05. Der Mietvertrag wurde nach dem Konkurs der C GmbH auf die A GmbH übertragen, welche die drei fraglichen Standplätze in Untermiete weitergab, so bis September 2014 an die Firma F und nach deren Löschung im Handelsregister ab dem 27. September 2014 an die Firma G, die sie bis heute nutzt.

Am 12. Dezember 2014 schrieb der Leiter der Abteilung Sicherheit der Stadt X der Firma G, die Taxistandplatz-Signalisation der "C GmbH" sei zu entfernen, da die Firma G keinen Mietvertrag über die Taxistandplätze mit der Stadt X habe. In der Folge stellte sich die A GmbH mit Schreiben vom 22. Dezember 2014 an die Stadt X auf den Standpunkt, sie sei seit vier Jahren Mieterin der Standplätze und habe diese an die Firma G untervermietet.

B. Mit Beschluss vom 29. April 2015 stellte der Stadtrat X im Sinn der Erwägungen fest, dass mit der A GmbH zwei Sondernutzungskonzessionen an den beiden Parkplätzen an der D-Strasse sowie am Parkplatz auf der E-Strasse in X bestehen (Disp.-Ziff. 1), und kündigte diese auf den 30. Juni 2015 (Disp.-Ziff. 2).

II.

In einem dagegen erhobenen Rekurs verlangte die A GmbH, der Beschluss sei aufzuheben, und sie sei zur weiteren Nutzung der Parkplätze auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 bei der Liegenschaft D-Strasse 02 und auf dem Grundstück Kat.-Nr. 04 (recte 03) bei der Liegenschaft E-Strasse 05 in X berechtigt zu erklären, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Stadt X. Der Bezirksrat H trat am 10. Juni 2015 auf diesen Rekurs nicht ein und überwies ihn zuständigkeitshalber an den Statthalter des Bezirks J.

Der Statthalter des Bezirks J wies das Rechtsmittel mit Verfügung vom 21. Oktober 2015 ab und wies die A GmbH an, die aufgestellten Tafeln auf den Parklätzen an der Bahnhof- und der E-Strasse innerhalb eines Monats nach Rechtskraft seines Entscheides zu entfernen. Die Verfahrenskosten auferlegte er der A GmbH; Parteientschädigungen wurden keine zugesprochen.

III.

Gegen diesen Rekursentscheid wandte sich die A GmbH mit Beschwerde vom 23. November 2015 an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Rekursverfügung sowie der Beschluss der Stadt X seien aufzuheben, und sie sei für berechtigt zu erklären, die Parkplätze auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 bei der Liegenschaft D-Strasse 02 und auf dem Grundstück Kat.-Nr. 04 (recte 03) bei der Liegenschaft E-Strasse 05 in X weiterhin als Taxistandplatz selbst oder durch Dritte zu nutzen und entsprechend zu beschriften, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich 8 % MWST zulasten der Beschwerdegegnerin. Gleichzeitig verlangte die A GmbH, das Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, bis das beim Zürcher Regierungsrat liegende kantonale Taxigesetz in Rechtskraft gesetzt sei.

Nach Einholung der Stellungnahmen zum Sistierungsgesuch lehnte das Verwaltungs­gericht dieses mit Präsidialverfügung vom 17. Dezember 2015 ab und eröffnete das Ver­nehmlassungsverfahren. Der Statthalter verwies in seiner Vernehmlassung vom 22. De­zember 2015 auf den angefochtenen Entscheid und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Die Stadt X beantragte mit Beschwerdeantwort vom 29. Dezember 2015 die Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdegegnerin (recte Beschwerdeführerin), und verwies im Übrigen auf die Begründungen in den angefochtenen Entscheiden.

Die Kammer erwägt:

1.

Strittig ist die Kündigung einer Sondernutzungskonzession betreffend drei auf öffentlichen Strassenparzellen liegende Parkplätze durch die Beschwerdegegnerin. Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung dieser öffentlichrechtlichen Streitigkeit grundsätzlich zuständig (§ 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob die Streitigkeit allerdings im Anfechtungsverfahren oder aber im Klageverfahren auszutragen ist, hängt davon ab, ob die strittige Kündigung als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG verstanden werden kann, was das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eröffnen würde (vgl. § 19 Abs. 1 lit. a VRG und § 41 Abs. 1 VRG), oder ob darin eher die Ausübung eines verwaltungsvertraglich geregelten Rechts im Verhältnis zweier gleichgestellter Parteien gesehen werden muss, was auf den Klageweg verweisen würde (vgl. § 81 Abs. 2 lit. b VRG).

Die Parteien sowie die Vorinstanz gehen übereinstimmend vom Vorliegen einer hoheitlichen Anordnung aus. Ob diese Beurteilung zutrifft, ist fraglich. Auch wenn die Konzession heute mehrheitlich als gemischter Rechtsakt mit Elementen des Vertrags und der Verfügung betrachtet wird, so ist doch gerade die vereinbarte Konzessionsdauer bzw. das vereinbarte Kündigungsrecht im Bereich der Vergabe öffentlichen Grundes zu Sondernutzungen infolge der diesbezüglich geringen gesetzlichen Vorgaben tendenziell eher dem vertraglichen Teil zuzuordnen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2720; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2012, Band I, Rz. 2453; Daniel Kunz, Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, Bern 2004, S. 45 ff.; BGE 130 II 18 E. 3.1).Andererseits lässt es die Praxis aber auch teilweise zu, dass das beteiligte Gemeinwesen Streitigkeiten über verwaltungsrechtliche Verträge mittels Verfügung erledigt (vgl. René Wiederkehr/Paul Richli, Rz. 3027; VGr, 15. April 2003, VB.2003.00030, E. 3b).

Angesichts der nachfolgend darzulegenden materiellen Zulässigkeit der Kündigung braucht die Frage jedoch hier nicht weiter geprüft zu werden. Ausgehend von der Verfügungsbefugnis der Beschwerdegegnerin wäre nämlich die Rechtmässigkeit der getroffenen Anordnung festzustellen, was zur Abweisung der Beschwerde führen würde. Ausgehend von einer blossen Ausübung eines vertraglichen Kündigungsrechts durch die Beschwerdegegnerin hingegen hätte bereits die Rekursinstanz das Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung verneinen müssen und auf den Rekurs nicht eintreten dürfen. Auch in diesem Fall wäre der beim Verwaltungsgericht eingereichte Rechtsbehelf verstanden als Beschwerde jedenfalls im Ergebnis und verstanden als Klage ebenfalls abzuweisen.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt sowohl mit ihrem Rekurs als auch mit der Beschwerde die Aufhebung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 29. April 2015. Dieser enthält jedoch neben der Kündigung (Disp.-Ziff. 2) auch die Feststellung, dass mit der Beschwerdeführerin zwei Sondernutzungskonzessionen an den drei Parkplätzen bestehen (Disp.-Ziff.1). Gegen diese Feststellung wendet die Beschwerdeführerin nichts ein, sondern qualifiziert das Rechtsverhältnis ebenfalls als Sondernutzungskonzession; auch der Statthalter legt seinem Entscheid die gleiche Auffassung zugrunde. Von dieser zutreffenden Beurteilung kann unter Verweis auf die vorinstanzlichen Entscheide ebenfalls ausgegangen werden (vgl. § 28 VRG in Verbindung mit § 70 VRG).

3.

Die Beschwerdegegnerin begründete die Kündigung damit, dass sie die drei Taxistandplätze wieder einer gemeinverträglichen Nutzung zuführen und sie in einem ersten Schritt allen Taxibetreibern zu Verfügung stellen möchte. Heute bestehe für sie weder die Gewähr noch die Handhabe, dass diese drei Plätze als Taxistandplätze genutzt und freiwillig anderen Taxis zur Verfügung gestellt würden. Die Beschwerdeführerin werde durch die Kündigung von der Mietzinszahlung entbunden, könne die Plätze aber weiterhin nutzen oder könne auch auf dem freien Markt andere Parkplätze mieten. Die Kündigung sei vereinbarungskonform und verhältnismässig.

Der Statthalter bejahte das öffentliche Interesse an der Kündigung ebenfalls. Damit erlange die Beschwerdegegnerin wieder die Hoheit über die öffentliche Verkehrsfläche, könne darüber neu verfügen und beispielsweise eine Taxiverordnung erlassen. Die Beschwerdegegnerin wolle mit ihrem Vorgehen dadurch bereits bekannte Probleme bei der Benützung der Strassen lösen. Auch die Beschwerdeführerin habe im April 2014 auf die bestehenden unzumutbaren Verhältnisse zur Nachtzeit hingewiesen. Die Aufrechterhaltung der polizeilichen Ordnung sei insbesondere auf dem Bahnhofsareal zum Schutz der Bürger wesentlich. Die Kündigung diene dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, nachdem die Beschwerdeführerin jahrelang einen Marktvorteil gehabt habe. Die Kündigung sei auch geeignet und erforderlich, um die Verfügungsmacht über die konzessionierten Verkehrsflächen wiederzuerlangen. Sie sei der Beschwerdeführerin auch zumutbar, da sie zu Beginn der Sondernutzung keine erheblichen Investitionen habe tätigen müssen, die im Zeitpunkt der Kündigung noch nicht amortisiert gewesen seien. Zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands sei einzig das Entfernen der befestigten Tafel nötig.

Die Beschwerdeführerin ist demgegenüber der Auffassung, die Kündigung greife in ihre wohlerworbenen Rechte als Konzessionärin ein; diese Rechte dürften ihr nur auf dem Weg der formellen Enteignung entzogen werden. Da keine ewige Konzession, sondern eine kündbare vorliege, müsse die Beschwerdegegnerin ihre Handlungsfähigkeit nicht über eine Kündigung wiedererlangen. Die polizeiliche Ordnung sei derzeit nicht gefährdet und würde es erst durch die Kündigung, denn die Beschwerdegegnerin wolle die Plätze einer unbeschränkten Anzahl an Taxiunternehmen der Region ohne Rahmenordnung zur Verfügung stellen. Sie selbst stelle die fraglichen Standplätze heute schon den ortsansässigen Taxiunternehmen zur Verfügung, was bisher problemlos funktioniert habe. Sie werde dies auch weiterhin tun, weshalb der Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten gewahrt sei. Mit dem Vorhaben der Beschwerdegegnerin würden die Standplätze den Taxiunternehmen aus anderen Gemeinden der Region I zur Verfügung gestellt, die ortsansässigen Unternehmen hätten umgekehrt aber keinen Zugang zu auswärtigen Standplätzen. Der Eingriff verstosse gegen die Rechtsgleichheit, da er den Wettbewerb verzerre. Die Untermieterin habe in ihr Unternehmen im Vertrauen auf die Sondernutzungskonzession mehr als Fr. 120'000.- investiert und werde nach der Kündigung und dem Öffnen der Standplätze für alle Taxiunternehmen im Kanton Zürich massive Ertragseinbussen erleiden und aus dem lokalen Markt hinausgedrängt. Mangels Ortsansässigkeit könne sie auch nicht in anderen Gemeinden eine Betriebsbewilligung erlangen. Mit der Kündigung würde auch faktisch ein anderes ortsansässiges Taxiunternehmen bevorzugt, das drei Standplätze am Bahnhof von ... gemietet habe. Die Kündigung gefährde die Existenz der Beschwerdeführerin bzw. der Untermieterin, was gemessen an den von der Beschwerdegegnerin verfolgten Interessen unverhältnismässig sei.

4.

4.1 Basis der Sondernutzungskonzession bilden die beiden zwischen der Beschwerdegegnerin und der C GmbH geschlossenen Mietverträge vom 28. Dezember 2005, die ein gegenseitiges freies Kündigungsrecht auf Ende jedes Kalendermonats vorsehen. Umstritten ist, ob und unter welchen Voraussetzungen die Beschwerdegegnerin von diesem Kündigungsrecht Gebrauch machen darf.

4.2 Zu verwerfen ist vorab die Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach die Kündigung der Sondernutzungskonzession in ihre wohlerworbenen Rechte eingreife und nur unter den Voraussetzungen einer formellen Enteignung entzogen werden dürfe.

Als wohlerworben gelten nach Lehre und Rechtsprechung jene vermögenswerten Ansprüche von Privaten gegenüber dem Staat, die sich durch eine besondere Rechtsbeständigkeit auszeichnen und unter dem Schutz der Eigentumsgarantie stehen. Sie entstehen durch Gesetz oder verwaltungsrechtlichen Vertrag bzw. Konzession und sind grundsätzlich unwiderruflich, können jedoch – allenfalls gegen Entschädigung – eingeschränkt werden, wenn ein besonders wichtiges öffentliches Interesse dies erfordert (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Rz. 1237 ff.). Die der Beschwerdeführerin verliehene Sondernutzungskonzession ist ohne weitere Voraussetzung jederzeit unter Wahrung einer einmonatigen Frist auf das Monatsende hin kündbar und begründet damit im Gegensatz zu Konzessionen, die angesichts grösserer Investitionen auf Jahrzehnte hinaus verliehen werden, gerade kein Vertrauen darauf, dass die Rechtsbeziehung zwischen den Parteien über den nächsten Monat hinaus unverändert bleibt. Mit der Kündigung wurde daher nicht in die Eigentumsrechte der Beschwerdeführerin eingegriffen; ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse ist dafür nicht erforderlich.

4.3 Die Parteien sowie die Vorinstanz gehen jedoch zu Recht davon aus, die Kündigung der Sondernutzungskonzession dürfe nur bei gegebenem öffentlichem Interesse und unter Wahrung der Verhältnismässigkeit erfolgen. Diese Anforderungen ergeben sich aus den allgemeinen verfassungsrechtlichen Vorgaben für alles staatliche Handeln (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). Massgebend sind im Weiteren das Gebot des Handelns nach Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV), die Wahrung der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen und die Wettbewerbsneutralität (Art. 94 Abs. 1 und 4 BV).

4.3.1 Das öffentliche Interesse an der Kündigung der Konzession liegt hier in erster Linie in der Rückgewinnung der Hoheitsmacht über die vergebenen Verkehrsflächen. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Indem der Vertrag das jederzeitige Kündigungsrecht auf das Monatsende vorsah, musste beiden Parteien von Anfang an klar sein, dass sich die Interessenlage, die im Jahr 2005 zur Vergabe der Konzession geführt hatte, auf beiden Seiten jederzeit ändern und eine Vertragsauflösung herbeiführen konnte. Wenn die Beschwerdegegnerin heute ihr Interesse an den fraglichen Verkehrsflächen bekundet und ein eigenes bzw. anderes Regime für den Taxibetrieb installieren will, so entspricht dies einer im Rahmen der Gemeindeautonomie getroffenen neuen Einschätzung eigener öffentlicher Interessen, die von der Beschwerdeführerin nicht weiter hinterfragt werden kann. Insbesondere geht es nicht an, dass die von der Beschwerdeführerin bzw. ihrer Untermieterin bisher geübte Praxis bei der Vergabe ihrer Standplätze an andere Taxiunternehmen mit der mutmasslich künftigen Praxis der Beschwerdegegnerin verglichen wird. Aus diesem Grund kommt es auch nicht darauf an, ob die Benutzung durch die Beschwerdeführerin bzw. ihre Untermieterin bisher tatsächlich zu Problemen oder polizeilichen Missständen geführt hat. Immerhin scheint die Situation in den Nächten von Donnerstag bis Samstag, wo viele Taxifahrer auf Klienten aus den S-Bahnen warten, auch aus Sicht der Beschwerdeführerin bzw. deren Untermieterin problematisch zu sein.

4.3.2 Soweit die Beschwerdeführerin einen Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot zufolge Wettbewerbsverzerrung beklagt, ist ihr ebenfalls nicht zu folgen. Die Kündigung trifft die Beschwerdeführerin als Inhaberin einer Konzession, die ihr bzw. ihrer Rechtsvorgängerin seit mehr als 10 Jahren einen Marktvorteil gegenüber allen anderen Taxiunternehmern verschafft hat. In welchem Umfang sie diesen Marktvorteil tatsächlich wahrnahm und ob sie diesen durch Untervermietung und ein freiwilliges Zurverfügungstellen der Standplätze mit anderen lokalen Taxiunternehmen teilte, spielt dabei keine Rolle. Für die Beschwerdegegnerin besteht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Verpflichtung, ortsansässige Taxiunternehmen gegenüber anderen Taxiunternehmen, die ihre Dienste ebenfalls vor Ort anbieten wollen, zu bevorteilen oder zu schützen. Vielmehr darf sie ortsfremden Anbietern den freien Marktzugang gestützt auf Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt vom 6. Oktober 1995 (Binnenmarktgesetz, BGBM) gerade nicht verweigern (vgl. VGr, 28. Oktober 2010, VB.2010.00245, E. 4.2.5; BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 3 und 5.3.3) und hat sich insgesamt gegenüber allen Anbietern von Taxidienstleistungen wettbewerbsneutral zu verhalten (vgl. etwa BGE 129 II 497 E. 5.4.7). Die Kündigung greift daher nicht in wettbewerbsverzerrender Weise in den Markt ein, sondern bewirkt nachgerade erst eine für alle Marktteilnehmer gleichermassen geltende Marköffnung und steht damit im Dienst der gebotenen Gleichbehandlung der Konkurrenten.

Der Beschwerdegegnerin kann sodann nicht angelastet werden, dass die SBB drei Standplätze beim Bahnhof dauerhaft an ein bestimmtes Taxiunternehmen vermietet. Grundsätzlich steht es allen Taxianbietern frei, auf Privatgrundstücken in der Nähe des Bahnhofs Standplätze anzumieten; die Beschwerdegegnerin hat lediglich die Hoheit über die Vergabe des öffentlichen Grundes.

Es wird im Übrigen an der Beschwerdegegnerin liegen, angesichts der künftigen Erfahrungen zu entscheiden, ob sie das Taxigewerbe wie andere Zürcher Gemeinden generell abstrakt regeln will oder ob der regelungsfreie Markt genügend spielt, um den Taxibenützern zuverlässige und kostengünstige Transporte zu gewährleisten.

Angesichts dieser Rechtslage erweist es sich als für den Verfahrensausgang nicht relevant, wie es derzeit um das Taxiwesen in der fraglichen Region steht und welche Auswirkungen die strittige Kündigung auf den regionalen Taximarkt hat. Das Verwaltungsgericht hat daher keinen Anlass, ein Gutachten zu dieser Frage einzuholen, wie die Beschwerdeführerin dies beantragt.

4.3.3 Die Kündigung erweist sich sodann auch ohne Weiteres als verhältnismässig. Sie ist ein geeignetes und erforderliches Mittel für die Beschwerdegegnerin, um die Verfügungsmacht über den öffentlichen Grund wiederzuerlangen. Sie ist für die Beschwerdeführerin auch ohne Weiteres zumutbar, da die Benutzung der Parkplätze mit keinen wesentlichen Investitionen verbunden war und die Entfernung der aufgestellten Tafeln keine grossen Kosten verursachen wird. Wenn die Beschwerdeführerin oder ihre Untermieterin ihr Unternehmen trotz der bestehenden monatlichen Kündigungsmöglichkeit auf eine längere Nutzung der Parkplätze ausrichtete, so tat sie dies auf eigenes Risiko. Im Übrigen treffen die beklagten Einbussen nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin offenbar nicht einmal sie selbst, sondern ausschliesslich ihre Untermieterin, die ihrerseits in gar keinem Konzessionsverhältnis zur Beschwerdegegnerin steht.

5.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr als unterliegende Partei von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat keine solche für sich beantragt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 3'140.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …