Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2015.00623
Urteil
der 4. Kammer
vom 24. Februar 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde Nürensdorf,
vertreten durch den Gemeinderat Nürensdorf,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Überführung eines Darlehens in das Verwaltungsvermögen,
hat sich ergeben:
I.
Die Genossenschaft Zentrum Bären (GZB) hat den Zweck, in der Gemeinde Nürensdorf eine Altersinfrastruktur zu erstellen und zu betreiben. Die Politische Gemeinde Nürensdorf hält rund 80 % der Anteilscheine an der GZB mit einem Nominalwert von insgesamt Fr. 8'200'000.-; zudem gewährte die Gemeinde der GZB ein zinsloses und unbefristetes Darlehen im Betrag von Fr. 2'000'000.-.
Die Gemeindeversammlung der Gemeinde Nürensdorf beschloss am 27. Juni 2012, der GZB ein verzinsliches Kontokorrentdarlehen bis zu einer Belehnungsgrenze von maximal Fr. 1'000'000.- zu gewähren, wobei der Zinssatz durch den Gemeinderat jährlich unter Berücksichtigung der Zinssätze auf dem Kapitalmarkt festzulegen sei.
Mit Beschluss vom 16. September 2014 saldierte der Gemeinderat das Kontokorrentdarlehen im Einvernehmen mit dem Vorstand der GZB und gewährte ihr zugleich ein Darlehen im Betrag von Fr. 600'000.- mit einer Laufzeit von vier Jahren und einem Zinssatz von 0,75 %. Der Gemeinderat erwog zudem, bei diesem Darlehen handle es sich um eine Geldanlage im Rahmen der Bewirtschaftung des Finanzvermögens und nicht um eine Ausgabe.
Mit Schreiben vom 8. Januar 2015 forderte das Gemeindeamt des Kantons Zürich den Gemeinderat Nürensdorf auf, das der GZB gewährte Darlehen statt im Finanz- im Verwaltungsvermögen zu führen. Nachdem der Gemeinderat mit Schreiben vom 10. Februar 2015 mitgeteilt hatte, dass er dieser Aufforderung nicht nachkommen werde, verfügte das Gemeindeamt am 13. Mai 2015, die Gemeinde Nürensdorf habe das Darlehen in Höhe von Fr. 600'000.- für die Jahresrechnung 2015 ins Verwaltungsvermögen zu überführen.
II.
Mit Verfügung vom 15. September 2015 wies die Direktion der Justiz und des Innern den dagegen erhobenen Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte der Gemeinde Nürensdorf in Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten von Fr. 762.-.
III.
Die Gemeinde Nürensdorf führte am 9. Oktober 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids, eventualiter eine Überweisung der Angelegenheit an den Bezirksrat Bülach; zudem sei der Bezirksrat Bülach zur Vernehmlassung einzuladen. Die Direktion der Justiz und des Innern schloss mit Vernehmlassung vom 18. November 2015 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Gemeindeamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom 18. Januar 2016 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend die Rechnungsführung einer Gemeinde gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Bezirksrat Bülach ist weder Verfahrenspartei noch hat er als Vorinstanz gewirkt. Es besteht deshalb keine Veranlassung, ihn entsprechend dem Antrag der Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung einzuladen.
3.
3.1 Strittig ist vorliegend einerseits, ob die Beschwerdeführerin das der GZB gewährte Darlehen in der Rechnung als Finanz- oder Verwaltungsvermögen zu führen habe. Anderseits bestreitet die Beschwerdeführerin, dass der Beschwerdegegner überhaupt berechtigt war, darüber aufsichtsrechtliche Anordnungen zu treffen.
3.2 Gemäss § 165 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) gelten für den Finanzhaushalt der Gemeinden bis zum Erlass einer neuen gesetzlichen Regelung weiterhin ausgewählte Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (aFHG; GS IV 193 ff.).
Nach § 11 Abs. 1 aFHG setzen sich die Aktiven aus dem Finanz- und dem Verwaltungsvermögen, den Vorschüssen an Spezialfonds sowie dem allfälligen Bilanzfehlbetrag zusammen. Das Finanzvermögen besteht aus jenen Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung einer öffentlichen Aufgabenerfüllung veräussert werden können, wohingegen das Verwaltungsvermögen diejenigen Vermögenswerte umfasst, die unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen (§ 11 Abs. 2 f. aFHG). Die Verwendung von Finanzvermögen zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gilt nach § 16 Abs. 2 aFHG als Ausgabe.
Das Finanzvermögen umfasst demnach diejenigen Vermögenswerte, welche das Gemein-wesen ihres Geldwerts wegen besitzt und die es nicht unmittelbar zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben benötigt (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 48 Rz. 12). Das Finanzvermögen wird durch zwei wesentliche Elemente definiert. Einerseits dient es nur mittelbar, mit seinem Ertrag oder Wert, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, und anderseits können die jeweiligen Vermögenswerte veräussert, gepfändet und verpfändet werden, ohne dass dadurch die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt beeinträchtigt würde (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc. 2010, Rz. 2331).
Zum Verwaltungsvermögen gehören demgegenüber diejenigen Werte, die den Behörden oder einem beschränkten Kreis privater Benutzer durch ihren Gebrauchswert für die Besorgung der öffentlichen Aufgabe dienen (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, Bern 2014, Rz. 57 mit zahlreichen Hinweisen).
3.3 Streitgegenstand ist ein der GZB gewährtes Darlehen. Bei der GZB handelt es sich um eine privatrechtlich organisierte Genossenschaft, an welcher die Beschwerdeführerin jedoch eine Beteiligung von rund 80 % hält. Die GZB hat zum Zweck, "eine Altersinfrastruktur in der Gemeinde Nürensdorf zu erstellen und zu betreiben und insbesondere im Rahmen des Projektes Zentrum Bären, Nürensdorf preisgünstige Seniorenwohnungen sowie zwei Pflegewohnungen mit Serviceleistungen inkl. Restaurant zu vermieten" (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 der Statuten vom 2. Dezember 2009). Nach Auffassung der Vorinstanz verfolgt die GZB damit einen öffentlichen Zweck, weshalb finanzielle Leistungen der Gemeinde an die GZB ihrerseits einer öffentlichen Aufgabe dienten. Ob die GZB einen öffentlichen Zweck erfüllt, kann hier indes offenbleiben.
Streitgegenstand ist nicht eine direkte Beteiligung an der GZB, sondern das dieser für eine Laufzeit von vier Jahren gewährte Darlehen. Damit wird die GZB insofern unterstützt, als sie andernfalls das benötigte Fremdkapital auf dem Kapitalmarkt aufnehmen müsste. Die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe durch Gewährung des Darlehens ist allein durch diesen Umstand indes noch nicht gegeben. Entscheidend erscheint vielmehr, ob die Beschwerdeführerin der GZB über die Gewährung von Fremdkapital hinaus einen finanziellen Vorteil zukommen liess, der als unmittelbare Unterstützung der öffentlichen Aufgabe betrachtet werden muss. Dies läge etwa bei einem unüblich tiefen Zins vor oder wenn die Rückzahlung des Darlehensbetrags unsicher wäre. Vergibt ein Gemeinwesen ein Darlehen hingegen zu marktüblichen Konditionen, steht aus seiner Sicht der Anlagezweck im Vordergrund, weshalb es keine Rolle spielen kann, ob der Empfänger eine öffentliche Aufgabe erfüllt. Es vermöchte nicht zu überzeugen, wenn das Gemeinwesen in solchen Fällen einstweilen nicht benötigte liquide Mittel mit geringem Zinsertrag beispielsweise auf ihrem Zahlungskonto bei einer Bank belassen und der eine öffentliche Aufgabe Erfüllende bei der gleichen Bank ein Darlehen mit grösserem Zinsaufwand aufnehmen müsste.
Ob ein Darlehen zu marktüblichen Konditionen vergeben wurde, ist anhand der Laufzeit, des vereinbarten Zinses sowie des Ausfallrisikos zu beurteilen. Zu prüfen ist dabei, ob unter den gegebenen Voraussetzungen ein Darlehen am Kapitalmarkt zu ähnlichen Konditionen gewährt würde, wobei die Interessenlage des Gemeinwesens mit zu berücksichtigen ist. Hat das Gemeinwesen aufgrund der Umstände keine bessere Möglichkeit der Geldanlage, spricht allein ein etwas tieferer Zins noch nicht dafür, dass ein zusätzlicher Vorteil gewährt werde. Ebenso zu berücksichtigen ist sodann die finanzielle Situation des Gemeinwesens. Hat das Gemeinwesen nur wenig Liquiditätsreserven und ein geringes Nettovermögen oder gar eine Nettoschuld, spricht dies dafür, dass nicht der Anlagezweck, sondern die Unterstützung einer öffentlichen Aufgabe im Vordergrund steht.
Die Zuordnung zum Verwaltungs- oder Finanzvermögen ist aufgrund der gesamten Umstände des Einzelfalls vorzunehmen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners schliesst dabei allein der Umstand, dass eine Finanzanlage wegen ihrer Überjährigkeit in der Bilanz dem Anlage- und nicht dem Umlaufvermögen zuzuordnen ist, nicht aus, dass es sich dabei um Finanzvermögen handelt.
3.4 Das streitgegenständliche Darlehen wurde im September 2014 für eine Laufzeit von vier Jahren mit einem Zins von 0,75 % gewährt. Der vereinbarte Zins erscheint mit Blick auf das generell niedrige Zinsniveau in einem marktüblichen Rahmen (so auch der Beschwerdegegner). Dem Beschluss des Gemeinderats lässt sich denn auch entnehmen, dass der von der Bank A für ein Darlehen angebotene Zinssatz je nach Laufdauer zwischen 0,725 % und 0,875 % betrug. Gemäss Rundschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 30. Januar 2014 über die ab dem 1. Januar 2014 gültigen steuerlich anerkannten Zinssätze für Vorschüsse oder Darlehen in Schweizer Franken musste der Zinssatz für aus Eigenkapital finanzierte Vorschüsse an nahe stehende Dritte mindestens 0,25 % bzw. durfte er bei Liegenschaftskrediten im Wohnbau bis zur Höhe der ersten Hypothek maximal 1 % und darüber hinaus maximal 1,75 % betragen (www.estv.admin.ch/dam/estv/de/dokumente/verrechnungssteuer/zinssaetze/2014.pdf.download.pdf/2-114-DV-2014-d.pdf). Der vereinbarte Zinssatz liegt damit auch innerhalb des bei Darlehen an nahestehende Dritte steuerrechtlich als marktüblich anerkannten Zinssatzes.
Die Beschwerdeführerin hat glaubhaft dargelegt, dass die GZB auch auf dem Kreditmarkt ein entsprechendes Darlehen erhalten hätte. Gemäss einer E-Mail vom 9. Juli 2014 beträgt der Cash Flow der GZB jährlich Fr. 100'000.- bis Fr. 200'000.-; entsprechend reduzierte sich der Saldo des Kontokorrent nach einem Höchststand von Fr. 887'571.00 per Ende 2012 auf Fr. 560'421.14 per 8. Juli 2014. Die GZB scheint damit grundsätzlich in der Lage, das Darlehen am Ende der Laufzeit zurückzuzahlen. Dass mit dem Darlehen im Ergebnis der Saldo eines der GZB gewährten Kontokorrentkredits abgelöst wurde, ist bei dieser Sachlage von untergeordneter Bedeutung. Entscheidend ist, dass die GZB das Kontokorrentverhältnis aufgrund ihrer finanziellen Situation auch hätte ablösen können, wenn das dafür notwendige Darlehen auf dem Kapitalmarkt hätte aufgenommen werden müssen. Entsprechend übernimmt das gewährte Darlehen keine Substituierungs- oder Ersatzfunktion für eine (weitere) direkte Beteiligung durch die Gemeinde.
Die Beschwerdeführerin wies gemäss Jahresrechnung 2013 ein Nettovermögen (Finanzvermögen abzüglich Fremdkapital, Verrechnungen und Spezialfonds) von rund Fr. 28,6 Mio. bzw. – ohne die Anteilscheine an der GZB – rund Fr. 20,2 Mio. sowie rund Fr. 12 Mio. flüssige Mittel auf. Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, die liquiden Mittel seien für zukünftige Investitionen vorgesehen; eine Alternative für die Geldanlage bestehe nicht. Angesichts dieser Haushaltslage hatte sie ein Interesse, die momentan nicht benötigten liquiden Mittel gewinnbringend anzulegen.
Bei dieser Sachlage verfolgt die Beschwerdeführerin mit dem Darlehen an die GZB primär einen Anlagezweck; es handelt sich damit um Finanzvermögen. Die Ausgangsverfügung des Beschwerdegegners erweist sich demnach als rechtswidrig.
Es kann damit offenbleiben, ob der Beschwerdegegner für die Anordnung aufsichtsrechtlicher Massnahmen überhaupt zuständig war.
3.5 Das Vorgehen des Beschwerdegegners vermöchte im Übrigen auch aus anderen Gründen nicht zu überzeugen. Er begründet das aufsichtsrechtliche Einschreiten damit, dass der Gemeinderat mit seinem Vorgehen demokratische Mitwirkungsrechte umgangen habe. Als Konsequenz ordnet er jedoch nur an, das Darlehen sei in der Bestandesrechnung als Verwaltungsvermögen zu führen, verzichtet hingegen darauf, den das Darlehen gewährenden Beschluss des Gemeinderats aufzuheben bzw. dies zumindest zu prüfen. Ein solches Vorgehen ist widersprüchlich. Wenn der Beschwerdegegner ein aufsichtsrechtliches Einschreiten für angezeigt hält, kann er sich nicht auf eine buchhalterische Korrektur beschränken, sondern hätte zugleich den der entsprechenden Verbuchung zugrunde liegenden und seines Erachtens rechtswidrigen Beschluss des Gemeinderats aufheben müssen. Andernfalls müsste die Beschwerdeführerin das Darlehen als Ausgabe verbuchen, ohne dass der dafür notwendige Beschluss der Gemeindeversammlung vorläge.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 15. September 2015 sowie die Verfügung des Beschwerdegegners vom 13. Mai 2015 sind aufzuheben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 15. September 2015 sind die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 15. September 2015 sowie die Verfügung des Beschwerdegegners vom 13. Mai 2015 werden aufgehoben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 15. September 2015 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 3'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.
Mitteilung an…
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer:
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Eine Minderheit der Kammer ist der Auffassung, die Beschwerde sei abzuweisen.
Die Beteiligung an der GZB – wie auch das zinslos und unbefristet gewährte Darlehen (vorn I. Abs. 1) – wurde inzwischen in das Verwaltungsvermögen überführt. Mithin anerkennt auch die beschwerdeführende Gemeinde zu Recht, dass sie mit ihrer Mehrheitsbeteiligung an der GZB eine öffentliche Aufgabe erfüllt. Die Vorinstanz hält dazu in ihrem sorgfältig begründeten Entscheid zusammenfassend zutreffend fest: "Gewährt eine Gemeinde einer juristischen Person, an der sie beteiligt ist und die in ihrem Interesse einen öffentlichen Zweck verfolgt, ein Darlehen, so dient auch dieses Darlehen der öffentlichen Aufgabe bzw. dem öffentlichen Zweck. [...] Das Darlehen kann dabei Substituierungs- oder Ersatzfunktion für die Beteiligung übernehmen." – Finanzhaushaltrechtlich ist ein solches Darlehen daher grundsätzlich gleich zu behandeln wie die Mehrheitsbeteiligung (das heisst die rund 80 % der Anteilscheine an der GZB).
Das Finanzvermögen besteht aus jederzeit realisierbaren Aktiven, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgabenerfüllung jederzeit veräussert werden können. Massgebend ist die fehlende Zuordnung zu einer öffentlichen Aufgabe (vgl. Wiederkehr/Richli, Rz. 30).
Entgegen der Mehrheit der Kammer wird dieser Konnex zur öffentlichen Aufgabe nicht durchbrochen, da vorliegend das Darlehen (unter anderem) marktkonform verzinst wird. Das Darlehen dient der Liquidität der GZB und damit der öffentlichen Aufgabenerfüllung. Die beschwerdeführende Gemeinde gewährt nun – anstelle einer Bank – das Darlehen, wobei dessen marktübliche Verzinsung sowie die fehlende Ausfallgefahr auf die Anteilscheinfinanzierung der GZB durch die Gemeinde selbst zurückzuführen sind. Die Bonität der GZB als Darlehensschuldnerin wird mit anderen Worten durch die Gemeinde als massgebende bzw. beherrschende Genossenschafterin geschaffen. Bei dieser Sachlage ist das Darlehen finanzhaushaltsrechtlich gleich zu qualifizieren wie die Beteiligung. Die Darlehensgewährung erfolgt nicht ausschliesslich im finanziellen Interesse der Gemeinde, sondern ebenso im Interesse der Finanzierung und Sicherstellung der öffentlichen Aufgaben der GZB. Die allenfalls marktkonforme Verzinsung ändert daran nichts. Das Darlehen dient gleich wie die Beteiligung auch einer öffentlichen Aufgabenerfüllung und darf ohne Weiteres einen Ertrag abwerfen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2331).
Für richtiges Protokoll,
Der Gerichtsschreiber: