aufsichtsrechtliche Untersuchung

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2015.00552

Urteil

der 4. Kammer

vom 11. November 2015

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

1. A,

2. B,

3. C,

4. D,

alle vertreten durch RA E,

Beschwerdeführende,

gegen

Bezirksrat F,

Beschwerdegegner,

betreffend aufsichtsrechtliche Untersuchung ,

hat sich ergeben:

I.

Der Bezirksrat F eröffnete am 29. Oktober 2014 eine aufsichtsrechtliche Untersuchung gegen den Gemeinderat der Gemeinde G. Am 3. Februar 2015 beschloss er Folgendes:

"I. Der Gemeinderat G als Ganzes wird angewiesen, sich strikte an die geltenden gesetzlichen Bestimmungen gemäss kantonalem und kommunalem Recht, insbesondere auch des Organisationsreglements des Gemeinderats G, zu halten.

II. Die Gemeinderäte B, C und D werden angewiesen, sämtliche Anträge eines jeden Mitglieds des Gemeinderats kritisch zu prüfen und nur dann zuzustimmen, wenn sie sich vergewissert haben, dass keine gesetzlichen Bestimmungen verletzt werden.

III. Gemeinderat A wird angewiesen, seine Anträge nachweisbar auf deren rechtliche Zulässigkeit zu prüfen und dabei das Fachwissen der Verwaltung zu nutzen. Bei der Erfüllung seiner Aufgaben hat er Rücksicht auf ein geordnetes Verfahren im Gemeinderat als Kollegialbehörde zu nehmen. Er hat strikte darauf zu verzichten ohne Auftrag im Namen der Gesamtbehörde Verhandlungen mit Dritten zu führen.

IV. Die RPK wird angewiesen, die finanzpolitische Prüfung besonders genau durchzuführen.

V. Der Gemeinderat G wird angewiesen, nach jeder Gemeinderatssitzung das entsprechende Sitzungsprotokoll unaufgefordert dem Bezirksrat zukommen zu lassen.

[…]".

Der Bezirksrat informierte den Gemeinderat G am gleichen Tag anlässlich einer Orientierungssitzung über seinen Beschluss und übergab diesen dem Gemeindepräsidenten.

II.

A, B, C und D liessen am 6. März 2015 beim Regierungsrat rekurrieren und in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom 3. Februar 2015 aufzuheben. Der Regierungsrat trat auf den Rekurs mit Beschluss vom 8. Juli 2015 nicht ein.

III.

A, B, C und D liessen am 14. September 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Entscheidung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Namens des Regierungsrats verzichtete die Direktion der Justiz und des Innern am 29./30. September 2015 auf eine Vernehmlassung. Der Bezirksrat F schloss mit Beschwerdeantwort vom 2. Oktober 2015 auf Abweisung der Beschwerde. Hierzu liessen die Beschwerdeführenden am 13. Oktober 2015 Stellung nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa betreffend aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführenden 2 bis 4 nicht ein, weil dieser nach Ablauf der Rekursfrist erhoben worden sei. Hingegen kam die Vorinstanz zum Schluss, für den Beschwerdeführer 1 habe die Rekursfrist später zu laufen begonnen, weshalb der Rekurs rechtzeitig erhoben worden sei.

Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen im Rekursverfahren gegeben waren (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57).

2.2 Gemäss § 22 Abs. 1 Satz 1 VRG ist der Rekurs innert 30 Tagen bei der Rekursbehörde einzureichen. Die Frist ist gewahrt, wenn die Sendung am letzten Tag bei der Behörde eintrifft oder zu deren Händen der schweizerischen Post übergeben wurde (§ 11 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Tag der Eröffnung einer Frist oder der Tag der Mitteilung eines Entscheids wird bei der Fristberechnung nicht mitgezählt (§ 11 Abs. 1 Satz 1 VRG). Eine Sendung gilt nach einem allgemeinen Rechtsgrundsatz als zugestellt, wenn sie auf ordentlichem Weg in den Machtbereich des Adressaten gelangt ist, sodass er sie zur Kenntnis nehmen kann; eine tatsächliche Kenntnisnahme ist demgegenüber nicht nötig (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, § 10 N. 79).

Anordnungen werden den Adressaten nach dem im Verwaltungsverfahren sinngemäss geltenden § 71 VRG in Verbindung mit Art. 138 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 17. Dezember 2008 (SR 272) mit eingeschriebener Post oder auf andere Weise gegen Empfangsbestätigung mitgeteilt. Eine Zustellung auf andere Weise als durch eingeschriebene Sendung kann nach § 121 Abs. 1 des (kantonalen) Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 (LS 211.1) insbesondere durch Angehörige des Gerichts, den Gemeindeammann oder die Polizei vorgenommen werden. In sinngemässer Anwendung dieser Bestimmung kann im nichtgerichtlichen Verfahren die Zustellung somit durch eine verwaltungsinterne oder -externe Amtsperson erfolgen. Fristauslösender Zustellungszeitpunkt ist auch bei diesem Vorgehen der Moment, in dem die Anordnung in den Machtbereich des Empfängers gelangt (zum Ganzen Plüss, § 10 N. 102 f.).

Vorliegend übergab der Beschwerdegegner den Beschluss vom 3. Februar 2015 anlässlich einer Information für den Gemeinderat am gleichen Tag gegen Empfangsbestätigung dem Gemeindepräsidenten. Dieser ist unbestrittenermassen befugt, einen solchen Beschluss namens des Gemeinderats in Empfang zu nehmen (so auch die Beschwerdeführenden). Damit gelangte der Entscheid in den Machtbereich des Gemeinderats, weshalb die Rekursfrist am 4. Februar 2015 zu laufen begann und am 5. März 2015 endete.

2.3 Die Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, der Beschluss hätte ihnen individuell eröffnet werden müssen und nicht nur dem Gemeinderat als Gesamtbehörde zugestellt werden dürfen. Der Gemeindepräsident habe den Beschluss nur als Vertreter des Gemeinderats, hingegen nicht als Vertreter der einzelnen Gemeinderatsmitglieder entgegennehmen können. Ihnen sei der Beschluss vom 3. Februar 2015 erst am 5. Februar 2015 in die jeweiligen Brieffächer im Gemeindehaus gelegt worden. Die Rekursfrist habe erst mit dieser tatsächlichen Übergabe zu laufen begonnen, weshalb die Rekurserhebung am 6. März 2015 rechtzeitig erfolgt sei.

Gegenstand des Beschlusses des Bezirksrats war eine aufsichtsrechtliche Untersuchung im Sinn von §§ 141 f. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) gegen den Gemeinderat als Gesamtbehörde. Der Bezirksrat wurde dabei im Rahmen seiner Verbandsaufsicht über den Gemeinderat tätig. Adressat einer solchen Aufsichtstätigkeit ist immer der Gemeinderat als Gesamtbehörde und nicht das einzelne Behördenmitglied (Pierrre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 5 Rz. 33 erster Spiegelstrich; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, Vorb. § 141–150 N. 2.2).

Weil der Beschluss vom 3. Februar 2015 demnach die Gesamtbehörde betraf, konnte er ohne Weiteres rechtsgültig dem zum Empfang solcher Sendungen berechtigten Gemeindepräsidenten zugestellt werden. Dies gilt auch insofern, als der Beschluss Anweisungen an einzelne Mitglieder des Gemeinderats enthält. Diese Anweisungen erfolgten im Rahmen der Verbandsaufsicht und nicht im Rahmen einer Dienstaufsicht (in deren Rahmen – im Gegensatz zum vorliegenden Fall – gegenüber einzelnen Gemeinderatsmitgliedern auch disziplinarische Massnahmen ausgesprochen werden könnten). Die angefochtenen Anweisungen des Bezirksrats haben offenkundig einzig zum Ziel sicherzustellen, dass der Gemeinderat als Gesamtbehörde materiell rechtskonform und in einem rechtmässigen Verfahren beschliesst. Sie betreffen die Beschwerdeführenden denn auch nur im Rahmen ihrer Mitgliedschaft im Gemeinderat, hingegen weder als Ressortvorstand noch als Privatperson. In solchen Konstellationen genügt die Zustellung an die Gesamtbehörde, damit der entsprechende Entscheid auch Rechtswirkungen für die einzelnen Mitglieder entfaltet. Diese müssen sich deshalb den Empfang eines ihre Amtstätigkeit betreffenden Beschlusses durch die Gesamtbehörde entgegenhalten lassen.

Demnach begann die Rekursfrist für die einzelnen Mitglieder des Gemeinderats G am Tag nach dem Empfang des bezirksrätlichen Beschlusses durch den Gemeindepräsidenten zu laufen und endete für sämtliche Mitglieder am 5. März 2015. Der Rekurs vom 6. März 2015 erweist sich deshalb als verspätet.

Dies gilt – entgegen den Ausführungen der Vorinstanz – auch für den bei der Übergabe nicht anwesenden Beschwerdeführer 1.

2.4 Die Beschwerdeführenden machen geltend, die stellvertretende Gemeindeschreiberin habe vom Beschluss des Bezirksrats erst am 5. Februar 2015 Kopien angefertigt und diese den einzelnen Gemeinderatsmitgliedern in ihr Postfach gelegt. Was sie aus diesem Umstand zu ihren Gunsten ableiten wollen, bleibt indes unklar. Es ist Sache des Gemeinderats, sich so zu organisieren, dass Beschlüsse anderer Behörden oder von Gerichten den einzelnen Mitgliedern möglichst rasch weitergeleitet werden. Eine Verzögerung im Rahmen der internen Zustellung führt nicht zu einer längeren Rechtsmittelfrist, sondern liegt in der Risikosphäre der jeweiligen Behördenmitglieder.

Wohl sind Ausnahmefälle denkbar, in welchen die nicht erfolgte interne Weiterleitung Grund für eine Fristwiederherstellung nach § 12 Abs. 2 VRG sein könnte. Eine solcher Ausnahmefall liegt hier indes nicht vor: Soweit das Empfangsdatum den Beschwerdeführenden aufgrund ihrer Teilnahme an der vom Bezirksrat durchgeführten Informationsveranstaltung nicht ohnehin bekannt war, hätten sie dieses jedenfalls ohne grösseren Aufwand in Erfahrung bringen können. Durch die spätestens am 5. Februar 2015 tatsächlich erfolgte Zustellung blieb ihnen sodann genügend Zeit, um rechtzeitig ein Rechtsmittel zu ergreifen.

2.5 Demnach haben alle Beschwerdeführenden die Rekursfrist verpasst. Schon aus diesem Grund hätte die Vorinstanz auf den Rekurs gesamthaft nicht eintreten können. Es kann deshalb offenbleiben, ob die Beschwerdeführenden überhaupt zum Rekurs legitimiert waren (§ 21 Abs. 1 VRG).

2.6 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

3.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Viertel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11); eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Viertel auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…