Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2015.00404
Urteil
des Einzelrichters
vom 31. März 2016
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde B,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Anstellung als Lehrperson ,
hat sich ergeben:
I.
A unterrichtet an der Primarschule der Gemeinde B Klassen der Unter- und der Mittelstufe in Handarbeit und Englisch. Sie verfügt sowohl über ein Lehrdiplom für Handarbeit als auch eines als Primarlehrperson. Die Schulpflege B legte das Pensum von A für das Schuljahr 2012/2013 mit Verfügung vom 29. August 2012 auf 23 Wochenlektionen bzw. 82,14 % eines Vollpensums fest, wobei sie von 28 Wochenlektionen für ein Vollpensum ausging.
Weil ihr indes in der Folge nur ein Lohn auf der Grundlage eines Pensums von 79,31 % ausbezahlt wurde, forderte A das Volksschulamt des Kantons Zürich mit Schreiben vom 30. September 2012 auf, ihr die Differenz für die Monate August und September 2012 nachzuzahlen. Daraufhin legte die Schulpflege B mit unbegründeter Verfügung vom 1. Oktober 2012 das Pensum von A rückwirkend auf Beginn des Schuljahrs 2012/2013 neu auf 79,31 % fest. Auf Aufforderung von A begründete die Schulpflege B ihre Verfügung mit Schreiben vom 25. Oktober 2012.
II.
A führte dagegen am 8. November 2012 Rekurs, den die Bildungsdirektion – nach zwei Interventionen von A wegen überlanger Verfahrensdauer – mit Verfügung vom 1. Juni 2015 abwies.
III.
A führte am 22./23. Juni 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, ihr Pensum von 23 Wochenlektionen sei auf der Basis von 82,14 % eines Vollpensums zu entschädigen, eventualiter seien mindestens 18 Lektionen Handarbeit, sub-eventualiter mindestens 11 Lektionen auf der Basis von 28 Wochenlektionen zu entschädigen; zudem sei die ihr zustehende Nachzahlung mit 3 % zu verzinsen. Die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 27. August 2015 und die Schulpflege B mit Beschwerdeantwort vom 1. Oktober 2015 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen einer Schulpflege etwa betreffend das Pensum einer Lehrperson nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) und § 10 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Strittig ist vorliegend die Höhe des Pensums der Beschwerdeführerin; im Hintergrund sind damit Lohnansprüche strittig. Praxisgemäss gelten bei fortbestehenden Anstellungsverhältnissen als Streitwert die (strittigen) Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 33). Die Differenz zwischen dem von der Beschwerdeführerin beantragten und dem von der Beschwerdegegnerin verfügten Pensum beträgt bei einem Jahresgrundlohn von Fr. 129'913.- pro Jahr rund Fr. 3'676.-. Da das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin bei Eingang der Beschwerde frühestens per Ende des Schuljahrs 2015/2016 hätte aufgelöst werden können (§ 8 Abs. 2 lit. a LPG), beträgt der Streitwert rund Fr. 14'700.-; damit fällt die Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38 Abs. 1 lit. c VRG).
2.
2.1 Gemäss § 19 LPG regelt die Verordnung die Zahl der wöchentlichen Pflichtlektionen und der zulässigen Mehrstunden der Lehrpersonen. Nach § 7 Abs. 1 der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 (LPVO, LS 412.311) besteht die Unterrichtsverpflichtung für ein Vollpensum in der 1.–3. Regelklasse (Unterstufe) auf der Primarstufe aus 29 Wochenlektionen (lit. a), in den übrigen Klassen und für Integrative Förderung auf allen Stufen aus 28 Wochenlektionen (lit. b). Nach § 14 Abs. 3 LPVO wird bei Teilpensen der Lohn entsprechend dem Anteil an der Pflichtlektionenzahl ausgerichtet.
2.2 Die Beschwerdeführerin unterrichtet insgesamt 23 Wochenlektionen, davon 12 Lektionen in Klassen der Unterstufe und 11 Lektionen in Klassen der Mittelstufe. In der Ausgangsverfügung wurde das Pensum der Beschwerdeführerin auf der Grundlage von 29 Wochenlektionen für ein Vollpensum festgesetzt. Die Beschwerdeführerin wurde mithin bezüglich sämtlicher Lektionen als Lehrperson der Unterstufe behandelt.
Die Vorinstanz schützte dieses Vorgehen und begründet dies damit, dass das Volksschulamt "gemäss langjähriger Praxis" von einem Vollpensum von 28 Wochenlektionen ausgehe, wenn die betreffende Lehrperson die Hälfte der erteilten Wochenlektionen oder mehr an der Mittelstufe halte; umgekehrt sei von einem Vollpensum von 29 Wochenlektionen auszugehen, wenn die betreffende Lehrperson mehr als die Hälfte ihrer Lektionen an der Unterstufe halte. Dieses Vorgehen sei "sachlich begründet und nicht zu beanstanden". Eine anteilsmässige Berücksichtigung des Beschäftigungsgrads je für die Wochenlektionen an der Unter- bzw. Mittelstufe sei in der Verordnung nicht vorgesehen; es fehle dafür deshalb an einer gesetzlichen Grundlage.
2.3 Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, regeln weder das Lehrpersonalgesetz noch die Lehrpersonalverordnung, wie das Pensum festzusetzen sei, wenn eine Lehrperson sowohl unter § 7 Abs. 1 lit. a LPVO als auch unter § 7 Abs. 1 lit. b LPVO fallende Lektionen erteilt. Für ein qualifiziertes Schweigen des Verordnunggebers gibt es keine Hinweise (vgl. ABl 2000, 915 ff.). Damit besteht eine Regelungslücke, die durch das Gericht nach jener Regel zu schliessen ist, die es als Gesetz- bzw. Verordnunggeber aufstellen würde. Die zu treffende Regelung muss sich widerspruchslos in das bestehende Gesetzesrecht und dessen Wertungen einfügen (BGE 135 II 1 E. 3.5, 125 V 8 E. 4c).
Für Lehrpersonen, die in mehrklassigen Klassen sowohl Schülerinnen und Schüler der Unter- als auch solche der Mittelstufe unterrichten, sieht § 7 Abs. 2 LPVO vor, dass die tiefere Pflichtlektionenzahl gelte. Das dürfte darin begründet liegen, dass sich in diesen Fällen kaum sinnvoll zwischen dem Unterricht an der Unterstufe und demjenigen an der Mittelstufe unterscheiden lässt. Das unterscheidet diese Konstellation von der vorliegend zu beurteilenden. Es rechtfertigt sich deshalb nicht, in Konstellationen wie der vorliegenden für alle Lektionen von der tieferen Wochenlektionenzahl auszugehen.
§ 14 Abs. 1 LPVO sieht für Lehrpersonen je nach deren Tätigkeit fünf Lohnkategorien vor. Üben Lehrpersonen Unterrichtstätigkeiten verschiedener Lohnkategorien aus, so erhalten sie den Lohn gemäss § 15 Abs. 1 LPVO in der Regel anteilsmässig. Die mit dieser Bestimmung geregelte Konstellation ist mit der vorliegend zu beurteilenden vergleichbar. Zwar sind Lehrpersonen der Unter- und solche der Mittelstufe gemäss der Lehrpersonalverordnung der gleichen Lohnkategorie zugeteilt. Da mit dem Lohn die Erfüllung aller Berufspflichten abgegolten wird (§ 14 Abs. 2 LPVO) und für die genannten Lehrpersonen trotz gleicher Lohnkategorie eine unterschiedliche Pflichtlektionenzahl gilt, geht der Verordnunggeber davon aus, dass der Vor- und Nachbereitungsaufwand pro Lektion für Lehrpersonen der Mittelstufe höher ist als bei Lehrpersonen der Unterstufe. Diese Differenzierung erscheint nachvollziehbar bzw. sachgerecht; sie muss aber aus Gründen der Gleichbehandlung bzw. der Lohngleichheit dazu führen, dass die Pflichtlektionenzahl bei Lehrpersonen, die sowohl an der Unter- wie auch an der Mittelstufe unterrichten, entsprechend zu berücksichtigen ist. Folglich ist es nach dem Lohnsystem der Lehrpersonalverordnung geboten, die Regelung von § 15 Abs. 1 LPVO analog auch auf Fälle anzuwenden, in welchen Lehrpersonen Lektionen mit unterschiedlicher Pflichtlektionenzahl für ein Vollpensum unterrichten. Demnach ist das Pensum für die auf unterschiedlichen Stufen erteilten Lektionen je gesondert zu ermitteln und anschliessend zu einem Gesamtpensum zu addieren.
2.4 Die vom Volksschulamt offenbar seit Längerem verfolgte Praxis ist demgegenüber nicht mit dem Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) zu vereinbaren, weil es ohne sachlichen Grund Gleiches unterschiedlich und Unterschiedliches gleich behandelt. Die Beschwerdeführerin erhält nach dieser Praxis gegenüber einer Lehrperson, die nur eine Lektion mehr an der Mittelstufe (oder eine Lektion weniger an der Unterstufe) unterrichtet, für die an der Mittelstufe als auch für die an der Unterstufe erteilten Lektionen einen um 3,45 % tieferen Lohn, obwohl sie die gleiche Arbeit verrichtet. Das Gleiche gilt bezüglich ihrer 11 Lektionen an der Mittelstufe gegenüber einer Lehrperson, die nur 11 Lektionen auf dieser Stufe unterrichtet. Weil die Praxis des Volksschulamts sich damit als verfassungswidrig erweist, braucht nicht geprüft zu werden, ob sich aus Gründen der Rechtssicherheit allenfalls rechtfertigte, das Pensum weiterhin auf diese Weise zu bestimmen.
2.5 Das Pensum der Beschwerdeführerin für die an der Mittelstufe erteilten 11 Lektionen beträgt 39,29 % und für die an der Unterstufe erteilten 12 Lektionen 41,83 %, was ein Gesamtpensum von 81,12 % ergibt.
3.
Die Beschwerdeführerin beantragt, die ihr zustehende Lohnnachzahlung sei mit 3 % pro Jahr zu verzinsen. Streitgegenstand bildet nicht eine konkrete Lohnnachzahlung, sondern nur die Festlegung des Pensums, was hier ihm Hintergrund aber einen Lohnnachzahlungsanspruch begründet, weil der Beschwerdegegner den Lohn während des Verfahrens auf der Grundlage eines zu tiefen Pensums ausgerichtet hat. Über die konkrete Höhe der Lohnnachzahlung wird das Volksschulamt nach Rechtskraft dieses Urteils zu befinden haben. Entsprechend kann auch die Höhe des Verzugszinses im vorliegenden Verfahren nicht festgelegt werden. Auf den Antrag der Beschwerdeführerin lässt sich deshalb nicht eintreten.
Anzumerken bleibt aber Folgendes: Gemäss § 29a Abs. 2 Satz 2 VRG muss der Schuldner einer öffentlichrechtlichen Forderung ab Datum der Mahnung einen Verzugszins von 5 % leisten. Als Mahnung in diesem Sinn kann das an den Beschwerdegegner gerichtete Schreiben der Beschwerdeführerin vom 30. September 2012 betrachtet werden. Ab dem Tag nach Kenntnisnahme dieses Schreibens besteht demnach grundsätzlich Anspruch auf einen Verzugszins von 5 % für bereits entstandene Lohnforderungen; für in diesem Zeitpunkt noch nicht fällige Lohnforderungen beginnt der Anspruch auf Verzugszins am ersten Tag nach Fälligkeit (Tobias Jaag, Kommentar VRG, § 29a N. 7).
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Verfügung der Bildungsdirektion vom 1. Juni 2015 aufzuheben. In Abänderung der Verfügung der Schulpflege B vom 1. Oktober 2012 ist das Pensum der Beschwerdeführerin ab Beginn des Schuljahrs 2012/2013 auf 81,12 % festzulegen.
5.
Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG).
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs gilt es Folgendes zu erläutern: Weil der Streitwert hier weniger als Fr. 15'000.- beträgt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur zulässig, wenn sich eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 BGG). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 1'600.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an …