Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2015.00371
Urteil
der 4. Kammer
vom 4. November 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
Zweckverband Sozialdienst Limmattal,
Beschwerdeführer,
gegen
Bezirksrat Dietikon,
Beschwerdegegner,
betreffend Genehmigung der Jahresrechnung 2013 ,
hat sich ergeben:
I.
A. Die Angestellten des Zweckverbands Sozialdienst Limmattal sind bei der "BVK Personalvorsorge des Kantons Zürich" (BVK) versichert. Die BVK weist seit Jahren eine Unterdeckung auf (aktueller Deckungsgrad 96,4 %, abrufbar unter www.bvk.ch [Stand 14. Oktober 2015]). Ende 2008 sank der Deckungsgrad der BVK auf unter 90 %, sodass der Regierungsrat gestützt auf § 70 Abs. 2 in Verbindung mit § 79 Abs. 1 lit. k der Statuten der Versicherungskasse für das Staatspersonal vom 22. Mai 1996 (BVK-Statuten [OS 54,43 ff.], aufgehoben per Ende August 2014; siehe RRB Nr. 728/2014 [abrufbar unter www.zh.ch > aktuell > Regierungsratsbeschlüsse] in Verbindung mit dem Handelsregisterauszug der BVK [abrufbar unter www.hra.zh.ch]) im November 2011 ein Sanierungspaket zu Händen des Kantonsrats verabschiedete, bestehend aus einer Einmaleinlage in Höhe von zwei Milliarden Franken und der Genehmigung einer Statutenrevision, womit weitere Sanierungsmassnahmen umgesetzt werden sollten (vgl. zum Ganzen ABl 2011, 3277 ff.). Am 2. April 2012 bewilligte der Kantonsrat den Objektkredit für die Einmaleinlage und erteilte der Statutenrevision seine Genehmigung (vgl. www.kantonsrat.zh.ch
Geschäfte > Geschäfts-Nr. 4851). Als Konsequenz waren die bestehenden Anschlussverhältnisse den neuen Bestimmungen anzupassen. Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, welche bei der BVK verbleiben und von der Einmaleinlage des Kantons profitieren wollten, mussten bis Ende November 2012 neue Anschlussverträge unterzeichnen.
Der Zweckverband Sozialdienst Limmattal entschied sich diesbezüglich, bei der BVK angeschlossen zu bleiben und sich finanziell an den erforderlichen Sanierungsmassnahmen zu beteiligen.
B. Am 14. Dezember 2012 teilte die Direktion der Justiz und des Innern den politischen Gemeinden, Schulgemeinden, Zweckverbänden und Anstalten sowie Bezirksräten und Prüfstellen des Kantons mit, es sei angezeigt, dass die gestützt auf einen neuen Anschlussvertrag zur Leistung von Sanierungsbeiträgen verpflichteten Gemeinden in der Jahresrechnung 2012 Rückstellungen für diese Beiträge bildeten.
Anlässlich der Revision der Jahresrechnung 2012 des Zweckverbands Sozialdienst Limmattal im August 2013 beanstandete das Gemeindeamt des Kantons Zürich (GAZ) in seinem finanztechnischen Prüfungsbericht das Fehlen von Rückstellungen für die Beiträge in Zusammenhang mit der Sanierung der BVK. Der Bezirksrat Dietikon wies den Zweckverband in der Folge am 7. November 2013 darauf hin, er habe in der Jahresrechnung 2013 die Rückstellungen für die BVK-Sanierung zu bilden.
C. Am 10. Juli 2014 beschloss die Delegiertenversammlung des Zweckverbands Sozialdienst Limmattal – den erneuten Vorbehalt des GAZ im Revisions(kurz)bericht 2013 betreffend die Vorgabe zur Bildung von Rückstellungen für Sanierungsbeiträge ausdrücklich zur Kenntnis nehmend –, auch im Rechnungsjahr 2013 keine Rückstellungen für die vom Verband bzw. seinen Mitgliedern geschuldeten Sanierungsbeiträge zu bilden. Der Vorstand folgte ihr am 21. August 2014. Mit Beschluss vom 19. November 2014 wies der Bezirksrat Dietikon den Zweckverband Sozialdienst Limmattal schliesslich aufsichtsrechtlich an, in der Jahresrechnung 2013 entsprechend den Vorgaben der Direktion der Justiz und des Innern Rückstellungen für die Sanierung der BVK zu bilden, den Kurzbericht der finanztechnischen Prüfstelle in die Jahresrechnung 2013 zu integrieren und die korrigierte Jahresrechnung 2013 nach Abnahme durch den Vorstand, die Rechnungsprüfungskommission und die Delegiertenversammlung sowie nach Kontrolle durch die finanztechnische Prüfungsstelle erneut zur Prüfung einzureichen.
II.
Am 10. Dezember 2014 rekurrierte der Zweckverband Sozialdienst Limmattal an den Regierungsrat und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Dietikon vom 19. November 2014 sowie die Befreiung von der Pflicht zur Bildung von Rückstellungen für die der BVK geschuldeten Sanierungsbeiträge. Der Regierungsrat vereinigte das Rechtsmittel mit Beschluss vom 20. Mai 2015 mit fünf weiteren und wies alle sechs Rekurse kostenpflichtig ab.
III.
Am 16. Juni 2015 erhob der Zweckverband Sozialdienst Limmattal Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen:
"1. Der summarische Beschluss des Regierungsrates vom 20. Mai 2015 in den Rekursen gegen den Bezirksrat Dietikon ist so aufzuheben, dass die nicht vermögensfähigen Zweckverbände von der Pflicht zur Rückstellung von Sanierungsbeiträgen BVK befreit werden. Sie beteiligen sich an dieser Sanierung ordentlich über die von der BVK im Rechnungsjahr gestellten Sanierungsbeiträge.
Damit entfällt gleichzeitig die Pflicht zur Wiederholung der Jahresrechnung 2013 ff für solche Zweckverbände.
Bereits getätigte Rückstellungen solcher Zweckverbände im Kanton Zürich sind rückgängig zu machen.
Der als Anhang deklarierte, nicht eingebundene Kurzbericht der Revisionsstelle bildet keine ausreichende Grundlage für die Wiederholung der Jahresrechnung 2013 des Sozialdienst Limmattal, so wie dies der Bezirksrat Dietikon in seinen Beschluss einschliesst.
Die Verfahrenskosten trägt der Staat, dem Beschwerdeführer ist eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen."
Mit Vernehmlassung vom 20./21. August 2015 liess der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Der Bezirksrat Dietikon verzichtete am 31. August 2015 ausdrücklich auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa über aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats die Haushaltführung eines Zweckverbands betreffend können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario VRG).
1.2 Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine Verfügung beinhalten, sei es, dass der Regierungsrat eine derartige Verfügung selber trifft oder dass er die Verfügung einer Direktion oder eines Bezirksrats bestätigt (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 86).
Mit der vorliegenden Beschwerde ficht der Beschwerdeführer einen Rekursentscheid des Regierungsrats an, womit dieser eine gegenüber dem Beschwerdeführer ergangene aufsichtsrechtliche Weisung des Beschwerdegegners bestätigte. Mit besagter Weisung wurde der Beschwerdeführer angehalten, in der Jahresrechnung 2013 unterlassene Rückstellungen in Zusammenhang mit der Sanierung der BVK vorzunehmen. Durch die streitbetroffene Aufsichtsmassnahme wird folglich eine konkrete verwaltungsrechtliche Beziehung rechtsgestaltend in verbindlicher Weise festgelegt. Sie stellt eine Verfügung im materiellen Sinn dar, sodass ein objektives Rechtsschutzinteresse an ihrer Überprüfung besteht.
1.3 Das subjektive Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers wiederum ergibt sich aus § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit wie der Beschwerdeführer als Zweckverband (vgl. Art. 92 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]) zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Ein solcher Eingriff ist vorliegend darin zu sehen, dass der mit aufsichtsrechtlichem Beschluss vom 19. November 2014 zur Bildung von Rückstellungen verpflichtete Beschwerdeführer (zumindest bei der ersten Buchung) seine Jahresrechnung 2013 doppelt belasten müsste, nämlich mit der Zahlung für das Vorjahr und mit der Rückstellung für das zur Beurteilung stehende Jahr.
Soweit der Beschwerdeführer indes zugunsten anderer Zweckverbände vorgeht, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Nicht nur fehlt es ihm diesbezüglich an der erforderlichen Legitimation (vgl. § 21 Abs. 2 VRG), es handelt sich dabei auch um unzulässige neue Sachbegehren (vgl. dazu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 9 f.).
1.4 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit der genannten Einschränkung einzutreten.
2.
Als Vorinstanz hat der Regierungsrat gewirkt, weshalb die Kammer ungeachtet des Streitwerts für die Behandlung der Beschwerde zuständig ist (§ 38b Abs. 3 VRG).
3.
3.1 In verfahrensrechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer zunächst sinngemäss eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. So habe die Vorinstanz das vom Beschwerdeführer eingeleitete Verfahren mit fünf weiteren vereinigt und sämtliche Rekurse mit einer einheitlichen Begründung abgewiesen, obschon ein wesentlicher Unterschied zwischen der Rechnungsführung der Beteiligten bestehe und der Beschwerdeführer hierauf hingewiesen habe. Damit sei im Rekursverfahren ein für den Beschwerdeführer massgeblicher Sachverhalt "übersehen" worden.
Der Beschwerdeführer kann sich als öffentlichrechtliche Körperschaft grundsätzlich nicht auf den Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) berufen. Dieser Anspruch stellt ein verfassungsmässiges Individualrecht dar, welches den Bürgern Schutz vor staatlichen Hoheitsakten bieten soll (vgl. BGE 120 Ia 95 E. 2). Das Gemeinwesen kann insofern nur dann eine Verletzung seines Gehörsanspruchs geltend machen, wenn es gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist. Dies trifft in Fällen, in denen ein Entscheid – wie vorliegend – Auswirkungen auf das Vermögen der beschwerdeführenden Partei hat, nur dann zu, wenn es entweder um deren privatrechtliche Stellung geht oder um Rechtsverhältnisse, die zwar öffentlichrechtlich geregelt sind, aber Analogien zu privatrechtlichen Instituten aufweisen (vgl. Bertschi, § 21 N. 103), nicht aber in Zusammenhang mit der aufsichtsrechtlichen Überprüfung des Finanzhaushalts bzw. der Haushaltführung eines Gemeinwesens. Zu prüfen ist daher vorliegend einzig, ob gesetzliche Verfahrensrechte des Beschwerdeführers verletzt wurden.
3.2 Gemäss § 10 Abs. 1 VRG müssen schriftliche Anordnungen begründet werden. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss die Begründung dabei so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft abgeben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Sie muss zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt, und es muss grundsätzlich ersichtlich sein, wieso die Behörde vorgebrachte Äusserungen für unerheblich, unrichtig oder unzulässig hielt. Die Begründung darf sich indes auf jene Aspekte beschränken, welche die Behörde aus sachlich haltbaren Gründen als wesentlichen betrachtet. Nicht erforderlich ist deshalb, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Aus der Begründung muss allerdings mittelbar oder unmittelbar ersichtlich sein, ob die Behörde ein Vorbringen überhaupt nicht in Betracht gezogen oder lediglich für nicht erheblich bzw. für unrichtig gehalten hat (zum Ganzen Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 25).
Die Vorinstanz erwägt, dass und weshalb die sechs Rekurrierenden in Zusammenhang mit den gegenüber der BVK geschuldeten Sanierungsbeiträgen zur Bildung von Rückstellungen verpflichtet seien. Gestützt darauf kommt sie zum Schluss, dass ein aufsichtsrechtliches Einschreiten des Beschwerdegegners geboten gewesen sei. Die Vorinstanz zeigt dabei die Überlegungen, von denen sie sich leiten liess, in zureichender Weise auf und setzt sich mit den von ihr als wesentlich angesehenen Gesichtspunkten auseinander. Zwar ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Erwägungen im Rekursentscheid eher allgemein gehalten bzw. auf sämtliche Rekurrierende zugeschnitten sind und insbesondere die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Rügen in Zusammenhang mit der Haushaltführung "nicht vermögensfähiger" Zweckverbände in den einschlägigen Erwägungen nicht aufgenommen werden; stillschweigend wird vorausgesetzt, dass für alle Rekurrierenden die gleichen Voraussetzungen gelten. Zumindest mittelbar ist dadurch aber erkennbar, dass aus Sicht der Vorinstanz eine unterschiedliche Behandlung des Beschwerdeführers gegenüber den rekurrierenden Gemeinden nicht angezeigt ist und dessen Vorbringen nicht gefolgt werden kann. Nicht ganz unproblematisch verweist die Vorinstanz zudem in Ergänzung zu ihren Erwägungen auf eine im Rekursverfahren eingeholte und den Parteien zur Kenntnisnahme zugestellte Stellungnahme der Direktion der Justiz und des Innern vom 6. März 2015, welche eine eingehende Auseinandersetzung mit der Argumentation des Beschwerdeführers enthält. Damit hat die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht, wenn auch nur knapp, Genüge getan.
4.
In materieller Hinsicht bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, als nicht vermögensfähigem Zweckverband sei ihm die Beschaffung von Fremdkapital und damit die Bildung von Rückstellungen nicht erlaubt, weshalb sich der Beschluss des Beschwerdegegners vom 19. November 2014, womit er den Beschwerdeführer aufsichtsrechtlich anwies, die Jahresrechnung 2013 zu korrigieren, als unzulässig erweise.
4.1 Gemäss § 141 Abs. 1 f. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) stehen die Gemeinden, ihre Betriebe, Anstalten und ihre Verbindungen (etwa Zweckverbände) unter der Aufsicht des Bezirksrats. Nach § 144 GG obliegt dem Bezirksrat auch die Überwachung der Haushaltführung der Gemeinden und Zweckverbände (vgl. auch § 33c der Verordnung über den Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 [VGH, LS 133.1] und § 126 ff. des Kreisschreibens der Direktion der Justiz und des Innern über den Gemeindehaushalt vom 10. Oktober 1984, Stand 1. Oktober 2013, abrufbar unter www.gaz.zh.ch > Gemeindefinanzen > rechtliche Grundlagen [KSGH]). Diese reichen dem Bezirksrat hierzu namentlich die von ihrer Vorsteherschaft erstellten Jahresrechnungen ein (vgl. § 145 GG). Der Bezirksrat prüft die Jahresrechnungen in erster Linie auf ihre Vollständigkeit und formelle Richtigkeit hin. Er hat insbesondere festzustellen, ob die Rechnungen nach den Vorschriften über den Gemeindehaushalt aufgebaut sind (vgl. zum Ganzen Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 145 N. 2). Die Prüfung des Bezirksrats führt dabei nicht zu einer förmlichen Genehmigung der Rechnungen. Er stellt lediglich die von ihm vorgenommene Prüfung fest und macht der Vorsteherschaft des Zweckverbands Mitteilung von seinem Befund und allfälligen aufsichtsrechtlichen Massnahmen, die sich als Konsequenz ergeben können (Thalmann, § 145 N. 3). Wo es an der nötigen Sachkenntnis fehlt, besteht die Hauptaufgabe des Bezirksrats in der Anleitung und Belehrung des Verbands (Thalmann, § 144 N. 6). Wo hingegen unverbindliche Anweisungen und Empfehlungen fruchtlos bleiben oder verbreitete Missstände es erfordern, hat er mit individuellen oder allgemeinen Weisungen verbindlicher Natur dem Recht zum Durchbruch zu verhelfen (zum Ganzen Thalmann, § 142 N. 2.2).
Vorliegend teilte die Direktion der Justiz und des Innern dem Beschwerdeführer bereits am 14. Dezember 2012 mit, mit Abschluss eines neuen Anschlussvertrags mit der BVK hätten sich zahlreiche Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber zur Leistung von Sanierungsbeiträgen an diese verpflichtet. Weil der Beschluss des Kantonsrats über die Sanierung der Vorsorgeeinrichtung am 1. Januar 2013 in Kraft trete, sei es angezeigt, dass die als Arbeitgeberinnen angeschlossenen Gemeinden bzw. Zweckverbände in der Jahresrechnung 2012 Rückstellungen für die Sanierungsbeiträge bildeten. Der Beschwerdeführer liess diese Empfehlung unberücksichtigt und sah davon ab, zulasten der Jahresrechnung 2012 Rückstellungen für die von ihm geschuldeten Sanierungsbeiträge zu bilden, sodass ihn der Beschwerdegegner am 7. November 2013 anwies, in der Jahresrechnung 2013 entsprechende Rückstellungen vorzunehmen. Erst, als auch diese Weisung fruchtlos blieb, das heisst, der Beschwerdeführer auch im Rechnungsjahr 2013 keine Rückstellungen in Zusammenhang mit der Sanierung der BVK bildete, erliess der Beschwerdegegner die Ausgangsverfügung. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen handelte er damit nicht nur im Rahmen seiner Aufsichtskompetenz, sein aufsichtsrechtliches Einschreiten erscheint nach der Gesamtheit der Umstände auch als verhältnismässig. Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdeführer überhaupt zur Bildung von Rückstellungen in Zusammenhang mit der Sanierung der BVK verpflichtet war bzw. verpflichtet werden durfte.
4.2 Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen Zweckverband im Sinn von Art. 92 KV, das heisst eine aus mehreren Gemeinden des Kantons bestehende öffentlichrechtliche Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit (vgl. Marcel Schenker, Das Recht der Gemeindeverbände, St. Gallen 1986, S. 79). Als solche führt er einen eigenen Haushalt (Schenker, S. 267 und 291, auch zum Folgenden), welcher nach den gleichen Grundsätzen aufgebaut ist wie derjenige der Gemeinden (vgl. auch Art. 36 Abs. 1 der Statuten des Beschwerdeführers vom Juli 2010, abrufbar unter www.sd-l.ch/downloads/2010/SDL_Statuten_2010.pdf [SDL-Statuten]). Die Rechnungsführung der Gemeinden wiederum ist gemäss § 165 GG in Verbindung mit § 9 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG, GS IV 193) nach den Grundsätzen der Jährlichkeit und der Brutto- bzw. Sollverbuchung zu führen (Abs. 2) und hat entsprechend eine klare, vollständige und wahrheitsgetreue Übersicht über den Haushalt, das Vermögen und die Schulden zu vermitteln (Abs. 1). Zu diesem Zweck wird namentlich eine Bestandesrechnung geführt, welche die Aktiven und Passiven enthält (§ 10 FHG). Letztere setzen sich gemäss § 165 GG in Verbindung mit § 12 FHG bei den Gemeinden aus dem allfälligen Eigenkapital, den Verpflichtungen für Spezialfonds sowie dem Fremdkapital zusammen (Abs. 1). Die Bestandesrechnung der Zweckverbände im Sinn von § 131 Abs. 2 GG darf demgegenüber in Abweichung hiervon grundsätzlich weder ein Eigenkapital (Aktivenüberschuss) noch einen Bilanzfehlbetrag (Passivenüberschuss), kein abzuschreibendes Verwaltungsvermögen und auch keine Spezialfinanzierungskonten aufweisen (dies etwa im Gegensatz zu den Zweckverbänden im Sinn von § 131a GG; vgl. Anhang zum Spitalplanungs- und finanzierungsgesetz vom 2. Mai 2011 [LS 813.20], OS 66, 513). Ihre Betriebsverluste oder Betriebsgewinne sowie die Investitionskosten sind stattdessen jährlich auf die Verbandsgemeinden aufzuteilen (§ 131 Abs. 2 Satz 1 GG).
Die Bestandesrechnung eines Zweckverbands nach § 131 Abs. 2 GG enthält somit die Vermögenswerte (Finanzvermögen und nicht abzuschreibendes Verwaltungsvermögen) und das Fremdkapital des Verbands, wobei Letzteres nach § 165 GG in Verbindung mit § 12 Abs. 2 FHG neben den Schulden und den transitorischen Passiven explizit auch Rückstellungen umfasst. Allerdings ist den Zweckverbänden im Sinn von § 131 Abs. 2 GG innerhalb eines Rechnungsjahres lediglich die kurzfristige Aufnahme von Fremdmitteln für die Finanzierung des laufenden Bedarfs möglich (zum Ganzen Thalmann, § 131 N. 2.1), nicht aber das Eingehen langfristiger Verbindlichkeiten. Demzufolge ist es ihnen zwar erlaubt bzw. sind sie unter Umständen im Rahmen der Vorschriften des Gemeindehaushalts verpflichtet, transitorische Passiven sowie kurzfristige Rückstellungen wie die vorliegend zur Diskussion stehenden zu bilden, ist die Bildung langfristiger Rückstellungen – unter Vorbehalt von § 131 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. dazu Thalmann, § 131 N. 2.5) – aber in der Regel ausgeschlossen.
Diese Vorgaben berücksichtigend, umfassen die in der zu beurteilenden Jahres- bzw. Bestandesrechnung 2013 des Beschwerdeführers ausgewiesenen Passiven die laufenden Verpflichtungen und kurzfristigen Schulden des Verbands (insbesondere Kontokorrent- und Vorschusszahlungen der Verbandsgemeinden, vgl. Art. 38 SDL-Statuten) sowie transitorische Passiven und Verrechnungen. Die zuständige Revisionsstelle gelangte daher im Mai 2014 im Rahmen ihrer der aufsichtsrechtlichen Prüfung durch den Beschwerdegegner vorgelagerten finanztechnischen Prüfung der Jahresrechnung zum Schluss, diese entspreche grundsätzlich den für die Organisation geltenden Vorschriften, allerdings mit einer Einschränkung. So seien entgegen dem Schreiben der Direktion der Justiz und des Innern vom 14. Dezember 2012 sowie § 165 GG in Verbindung mit § 12 Abs. 2 FHG keine Rückstellungen zulasten der laufenden Rechnung gebildet und den angeschlossenen Verbandsgemeinden folglich rund Fr. 180'000.- zu wenig verrechnet worden. Dieses Versäumnis veranlasste in der Folge auch den Beschwerdegegner, den Beschwerdeführer aufsichtsrechtlich zur Korrektur der Jahresrechnung 2013 anzuweisen. Seiner Auffassung nach verlangt die Pflicht des Beschwerdeführers zur Leistung von Sanierungsbeiträgen somit nach den Vorschriften über den Gemeindehaushalt die Bildung von (kurzfristigen) Rückstellungen.
4.3 Gemäss dem für das Rechnungswesen und die Rechnungslegung der Gemeinden und damit auch der Zweckverbände des Kantons Zürich massgebenden Harmonisierten Rechnungsmodell (HRM 1) sind Rückstellungen zu bilden für sämtliche in ihrer Höhe betragsmässig noch nicht genau bekannte Verpflichtungen für bereits erbrachte Lieferungen und Leistungen (Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte, Bd. I, Bern 1981, S. 69 Rz. 425, auch zum Folgenden; so auch Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte, Bd. II, Bern 1981, S. 47 Rz. 24; vgl. ferner § 48 Abs. 1 KSGH). Vorausgesetzt werden mit anderen Worten rechtlich bestehende Verpflichtungen, bezüglich welcher einzig in Bezug auf ihre (künftige) Fälligkeit und/oder ihre Höhe eine Unsicherheit besteht. Diese (echten) Rückstellungen sind abzugrenzen von den sogenannten unechten Rückstellungen für Verpflichtungen aus Lieferungen und Leistungen, welche erst künftig, das heisst in einer späteren Rechnungsperiode entstehen. Die Bildung unechter Rückstellungen ist unter Geltung des HRM 1 aus kreditrechtlichen Gründen und insbesondere im Hinblick auf die angestrebte Vergleichbarkeit der Rechnungsergebnisse des Gemeinwesens (Harmonisierungsziel) untersagt.
Der Beschwerdeführer bestreitet in diesem Zusammenhang nicht, als Arbeitgeber gegenüber der BVK zur Leistung von Sanierungsbeiträgen verpflichtet zu sein. Die Pflicht ergibt sich aus Art. 65d Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40), wonach eine Vorsorgeeinrichtung im Rahmen des BVG-Obligatoriums während der Dauer einer Unterdeckung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern Beiträge zur Behebung der Unterdeckung erheben kann, sofern andere Massnahmen nicht zum Ziel führen. Eine derartige Sanierungsmassnahme muss auf einer reglementarischen Grundlage beruhen (Art. 65d Abs. 2 Satz 1 BVG), welche im Fall der BVK bei Eintritt der Unterdeckung erst noch geschaffen werden musste. Dies geschah im Rahmen der im November 2011 vom Regierungsrat beschlossenen und im Frühling 2012 vom Kantonsrat genehmigten Revision der BVK-Statuten (vgl. ABl 2011, 3277 ff., auch zum Folgenden). Die per 1. Januar 2013 in Kraft getretenen Statutenbestimmungen sehen in § 70c lit. b neu eine Pflicht der der BVK angeschlossenen Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgeber zur Leistung von Sanierungsbeiträgen auf dem versicherten Lohn derjenigen versicherten Personen vor, welche der Vollversicherung angehören (OS 67, 414; vgl. zur reglementarischen Grundlage ab 1. September 2014 Art. 89 lit. b des Vorsorgereglements der BVK, abrufbar unter www.bvk.ch > Über uns > Fakten und Zahlen > Rechtsgrundlagen). Die Sanierungsmassnahmen im Sinn von § 70c lit. b BVK-Statuten werden auf den 1. Juli nach dem für den jeweiligen Deckungsgrad massgebenden Bilanzstichtag wirksam und gelten jeweils für zwölf Monate (§ 70e lit. c BVK-Statuten [OS 67, 415]; vgl. dazu ferner neu Art. 91 lit. c des Vorsorgereglements der BVK). Für den Beginn und die Höhe der Leistungspflicht im Jahr 2013/2014 wurde dabei in Abweichung von dieser Bestimmung auf den von der Geschäftsleitung der BVK am 14. Januar 2013 festgelegten massgebenden provisorischen Deckungsgrad per
Die im Rechnungsjahr 2013 bestehende Verpflichtung des Beschwerdeführers zur Leistung von Sanierungsbeiträgen erforderte nun nach den massgeblichen Rechnungslegungsgrundsätzen die Bildung von Rückstellungen zulasten der Jahresrechnung 2013. Es handelte sich um eine feststehende kurzfristige Verpflichtung, deren Berücksichtigung zur Feststellung des Aufwands oder der Ausgaben am Ende der Rechnungsperiode notwendig gewesen wäre. Hieran vermag auch das Moment der Unsicherheit, welches hinsichtlich der weiteren Dauer und Höhe der Leistungspflicht bestand, nichts zu ändern; im Gegenteil ist es für Rückstellungen nach HRM 1 geradezu kennzeichnend. Das Unterlassen der gebotenen Buchung zulasten der Jahresrechnung 2013 verstösst demzufolge gegen die auch für den Beschwerdeführer massgebenden Grundsätze der Klarheit, Vollständigkeit und Wahrheit der Rechnungsführung gemäss § 9 FHG (in Verbindung mit § 165 GG). Der Beschwerdeführer hätte die Ermahnung des Beschwerdegegners vom 7. November 2013 befolgen und in der Jahresrechnung 2013 entsprechende Rückstellungen vornehmen müssen.
4.4 Nicht zu beanstanden ist schliesslich auch die aufsichtsrechtliche Anweisung des Beschwerdegegners an den Beschwerdeführer, den Kurzbericht der finanztechnischen Prüfstelle in die Jahresrechnung 2013 zu integrieren. Gemäss § 34f Abs. 3 VGH ist der Kurzbericht der finanztechnischen Prüfstelle über die Prüfung der Jahresrechnung Bestandteil der Jahresrechnung (vgl. auch § 131 Abs. 3 KSGH). Er liefert insbesondere den Mitgliedern der Delegiertenversammlung eines Zweckverbands die finanztechnische Grundlage, um in der Delegiertenversammlung Anträge zur Jahresrechnung zu stellen (VGH-Kommentar zu den Änderungen per 1. Januar 2009, abrufbar unter www.gaz.ch > Gemeindefinanzen > Rechtliche Grundlagen, S. 29), und kann nicht erst nach der definitiven Verabschiedung der Jahresrechnung in diese eingebunden werden.
4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer für die von ihm gegenüber der BVK geschuldeten Sanierungsbeiträge zur Bildung kurzfristiger Rückstellungen zulasten der Jahresrechnung 2013 sowie zur Einbindung des Kurzberichts der finanztechnischen Prüfstelle darin verpflichtet war und sich der aufsichtsrechtliche Beschluss des Beschwerdegegners vom 19. November 2014 somit als recht- und verhältnismässig erweist.
Daran vermögen insbesondere auch die unsubstanziierten Vorbringen des Beschwerdeführers nichts zu ändern, wonach sich bei der Buchung von Rückstellungen für die der BVK geschuldeten Sanierungsbeiträge diverse Fehlerquellen eröffnen würden und die unterschiedlichen Beteiligungen der Gemeinden am Zweckverband bzw. an dessen Fachstellen nicht in zumutbarer Weise berücksichtigt werden könnten. Die Verteilung der Rückstellungsverpflichtung auf die Verbandsgemeinden richtet sich analog jener der Beitragsverpflichtung und stellt insofern keine unzumutbare Herausforderung für den rechnungsführenden Verband dar (vgl. Art. 38 SDL-Statuten). Die Abrechnung erfolgt jährlich, wobei es dem Beschwerdeführer unbenommen ist, sie der Klarheit halber über separate Gemeindekonten vorzunehmen (vgl. etwa die Lösung des Zweckverbands Sozialdienste Bezirk Dielsdorf, Beilage 2 zum Bericht zum Voranschlag 2014, abrufbar unter www.sdbd.ch/user-files/File/Einladung_DV_13_08_ 28_1.pdf).
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
6.
Ausgangsgemäss sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen; eine Parteientschädigung ist ihm nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG; zum Anspruch von Gemeinwesen auf Parteientschädigung Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 50 ff.).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 2'560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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