Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2015.00331
Urteil
der 4. Kammer
vom 21. Oktober 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Amt für Jugend und
Berufsberatung des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Staatsbeiträge, Stellenplan für das Angebot C ,
hat sich ergeben:
I.
A. Der Regierungsrat beschloss am 11. April 2012, das Angebot "C" von A rückwirkend ab 1. Januar 2009 im Umfang von zehn Plätzen für volljährige Mütter und zehn bis zwölf Plätzen für Kinder vorerst bis am 31. Dezember 2013 als staatsbeitragsberechtigt anzuerkennen.
B. Mit Verfügung vom 29. Januar 2013 erliess das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) für das Angebot C einen Stellenplan, der 3,725 beitragsberechtigte und 9,625 nicht beitragsberechtigte Stellen vorsah.
II.
Mit Rekurs vom 28. Februar 2013 beantragte A, die Verfügung vom 29. Januar 2013 sei aufzuheben; es sei ein Stellenplan mit insgesamt 13,35 Stellen festzulegen, wovon mindestens 8,225 Stellen als beitragsberechtigt anzuerkennen seien; eventualiter sei die Angelegenheit an das AJB zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 21. April 2015 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A in Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'151.-.
III.
A liess am 26. Mai 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und im Wesentlichen beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid und die Verfügung vom 29. Januar 2013 aufzuheben; es sei ein Stellenplan mit insgesamt 13,35 Stellen zu bewilligen, wovon "mindestens 8,225 Stellen oder nach Ansicht des Gerichtes auch mehr" als beitragsberechtigt anzuerkennen seien; eventualiter sei die Angelegenheit an das AJB zurückzuweisen; sodann sei festzustellen, dass die Bildungsdirektion das Rekursverfahren verzögert habe. Die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 29. Juni 2015 und das AJB mit Beschwerdeantwort vom 17. August 2015 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. A liess hierzu am 3. September 2015 Stellung nehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa im Zusammenhang mit Staatsbeiträgen für Jugendheime nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtpflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer verlangt mit der Beschwerde unter anderem die Feststellung, im Rekursverfahren sei das Rechtsverzögerungsverbot verletzt worden. Gemäss mittlerweile gefestigter Praxis ist ein Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln; das Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls in der damit verbundenen Genugtuung für die Betroffenen (BGE 129 V 411 E. 1.3; BGr, 14. September 2009, 1C_211/2009, E. 2.5; VGr, 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.1 – 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5 – 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.1; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 840 ff.).
2.2 Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; § 4a VRG). Die Angemessenheit der Frist beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist dem Umfang und der Schwierigkeit des Falles, der Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen und dem Verhalten der Parteien und der Rechtsmittelinstanz angemessen Rechnung zu tragen (BGE 130 I 312 E. 5.2, 119 Ib 311 E. 5b; VGr, 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.2). Eine Verletzung kann insbesondere darin liegen, dass die Rechtsmittelinstanz während längerer Zeit überhaupt keine Verfahrenshandlungen vornimmt (BGr, 18. Oktober 2004, 1A.169/2004, E. 2.2). Eine unzureichende personelle Ausstattung einer Behörde oder auch ein vorübergehender Anstieg der Arbeitslast vermag eine Rechtsverzögerung nicht zu rechtfertigen (BGE 107 Ib 160 E. 3c). Im Zusammenhang mit verwaltungsinternen Rekursverfahren ist schliesslich zu beachten, dass diese grundsätzlich innert 60 Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu entscheiden sind (§ 27c Abs. 1 Satz 1 VRG).
2.3 Zum zeitlichen Ablauf des Rekursverfahrens ergibt sich Folgendes: Der Beschwerdeführer rekurrierte am 28. Februar 2013; am 4. April 2013 reichte das AJB seine Vernehmlassung ein, wozu der Beschwerdeführer am 2. Mai 2013 Stellung nahm. Anschliessend sind keine Verfahrenshandlungen der Vorinstanz mehr erkennbar, bis der Beschwerdeführer am 4. März 2014 nachfragte, wann mit einem Rekursentscheid zu rechnen sei, und er beschieden wurde, präzise Angaben zum Verfahrensabschluss seien "[a]ufgrund der sehr hohen Arbeitslast, der grossen Zahl zwingend prioritärer Geschäfte wie Prüfungs- und Promotionsangelegenheiten und personellen Laufbahnentscheiden" zurzeit leider nicht möglich. Am 27. August 2014 bat der Beschwerdeführer erneut um zügige Behandlung des Rekurses und ergänzte die eigene Sachverhaltsdarstellung mit Umständen, die nach Erhebung des Rekurses eingetreten waren. Am 16. September 2014 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, sie habe die Stellungnahme vom 27. August 2014 dem AJB zur Kenntnisnahme zugestellt und rechne mit einem Rekursentscheid bis Ende November 2014. Weil in der Folge kein Rekursentscheid erging, wandte sich der Beschwerdeführer am 27. Februar 2015 erneut an die Vorinstanz und erklärte sinngemäss, Rechtsverzögerungsbeschwerde zu erheben, sollte nicht demnächst über den Rekurs entschieden werden. Der Rekursentscheid erging schliesslich weitere zwei Monate später.
Demnach brauchte die Vorinstanz nach (erstem) Abschluss des Schriftenwechsels fast zwei Jahre, um einen Rekursentscheid zu fällen. Obwohl der Beschwerdeführer sich mehrmals beschwerte, auf die Wichtigkeit des Verfahrens hinwies und um einen schnellen Entscheid bat, blieb die Vorinstanz untätig. Das Verfahren hat indirekt einen erheblichen Einfluss auf die Höhe des dem Beschwerdeführer zustehenden Staatsbeitrags und hat damit namentlich erhebliche Auswirkungen auf die Höhe des den zuweisenden Gemeinwesen verrechneten Kostenanteils. Solange die hier strittigen Fragen ungeklärt sind, ist die gesamte Rechnungsstellung des Beschwerdeführers sowie die Budgetierung mit erheblichen Rechtsunsicherheiten behaftet. Das Verfahren ist damit für den Beschwerdeführer, aber auch für die einweisenden Stellen, von grosser Wichtigkeit. Es ist sodann nicht erkennbar, dass die Vorinstanz eigene Sachverhaltsabklärungen getätigt oder das Verfahren anderweitig einen grossen Aufwand verursacht hätte. Schliesslich vermag die Begründung der Vorinstanz, sie habe anderen dringenden Fällen den Vorzug geben müssen, eine Untätigkeit während fast zweier Jahre nicht zu rechtfertigen. Es ist demnach festzustellen, dass die Vorinstanz das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 29 Abs. 1 BV sowie § 4a VRG verletzt hat. Diese Feststellung ist ins Dispositiv aufzunehmen.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt sodann, AJB und Vorinstanz hätten ihre Begründungspflicht verletzt, indem Ersteres keine Gründe für die Aufteilung auf beitragsberechtigte und nicht beitragsberechtigte Stellen angegeben und Letztere sich mit der entsprechenden Rüge im Rekursverfahren nicht rechtsgenügend auseinandergesetzt habe.
3.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV fliesst unter anderem ein Anspruch des von einem Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen, dass die Behörde seine Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (vgl. zum Ganzen BGE 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1, 126 I 97 E. 2b; ausführlich zur Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).
3.3 Der Ausgangsverfügung lässt sich kein einziger Hinweis entnehmen, von welchen Überlegungen sich das AJB bei der Aufteilung zwischen beitragsberechtigten und nicht beitragsberechtigten Stellen leiten liess. Damit hat das AJB offenkundig seine Begründungspflicht verletzt. Eine Rückweisung der Angelegenheit aus diesem Grund rechtfertigt sich indes nicht, weil das AJB im Rekursverfahren seine Gründe ausführlich darlegte und der Beschwerdeführer hierzu Stellung nehmen konnte. Die Vorinstanz hätte den dadurch entstandenen zusätzlichen Aufwand indes bei der Verlegung der Verfahrenskosten berücksichtigen müssen.
Sodann hat auch die Vorinstanz ihre Begründungspflicht verletzt, indem sie sich mit der Rüge des Beschwerdeführers überhaupt nicht auseinandersetzte, sondern einzig lapidar und aktenwidrig feststellte, der Beschwerdegegner habe "in der Stellenplanverfügung vom 29. Januar 2013 begründet, worauf er die Aufteilung in beitragsberechtigte und nicht beitragsberechtigte Stellen stütze".
4.
4.1 Gemäss § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG, LS 852.2]) leistet der Staat anerkannten privaten Trägern für ihre Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe der
beitragsberechtigten Ausgaben. Beitragsberechtigt sind nach § 8 Abs. 1 JugendheimeG Ausgaben für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden und die Anschaffung beweglicher Einrichtungen (lit. a), für die Besoldung der Leitenden der Jugendheime und ihrer Mitarbeitenden in Erziehung und Berufsbildung sowie die Arbeitgeberleistungen an Einrichtungen der Alters-, Invaliditäts- und Hinterlassenenfürsorge (lit. b) und die Aus- und Weiterbildung von Leitenden und Erziehenden (lit. c). Über die allgemeine Beitragsberechtigung der einzelnen Jugendheime entscheidet nach § 10 Abs. 1 der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (Jugendheimeverordnung [JugendheimeV, LS 852.21]) der Regierungsrat. Im Sinn dieser Bestimmung hat der Regierungsrat mit Beschluss vom 11. April 2012 das Angebot C des Beschwerdeführers ohne Einschränkungen als beitragsberechtigt anerkannt.
4.2 Nach § 10a Abs. 1 der Verordnung über die Bewilligungen im Bereich der ausserfamiliären Betreuung vom 25. Januar 2012 (V BAB, LS 852.23) bewilligt das AJB den Betrieb von Kinder- und Jugendheimen, wenn diese die Voraussetzungen gemäss Art. 15 der (eidgenössischen) Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO, SR 211.222.338) erfüllen; mit dem Bewilligungsgesuch ist ein Konzept einzureichen, welches folgende Angaben enthält: Zweck, rechtliche Form und finanzielle Grundlagen des Heims; Anzahl, Alter und Art der aufzunehmenden Minderjährigen, gegebenenfalls Unterrichtsprogramm oder therapeutisches Angebot; Personalien und Ausbildung der Leitenden, Anzahl und Ausbildung der Mitarbeitenden; Anordnung und Einrichtung der Wohn-, Unterrichts- und Freizeiträume; die sozialpädagogischen Grundsätze und das Qualitätsmanagement (§ 10a Abs. 2 V BAB in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 PAVO). Gestützt auf das bewilligte Konzept legt das AJB die Zahl der beitragsberechtigten und weiteren Stellen und deren anrechenbare Lohnklassen gemäss kantonalem Personalrecht fest (§ 15 Abs. 1 JugendheimeV).
4.3 Das AJB bzw. zuvor die Bildungsdirektion haben das Konzept des Beschwerdeführers am 25. Mai 2012 bzw. 30. Mai 2008 bewilligt. Dieses Konzept sieht im Wesentlichen vor, dass in acht Wohneinheiten Mütter mit Säuglingen bzw. Kindern bis drei Jahren beherbergt werden, wobei die Unterbringung auch der Mutter dazu dient, deren Alltags- und Erziehungskompetenzen abzuklären und nach Möglichkeit zu verbessern. Übergeordnetes Ziel des Angebots ist die Sicherung des Kindeswohls und die altersentsprechende Förderung der Kinder sowie die Vorbereitung der Mütter auf ein möglichst selbständiges Leben. Die Unterbringung dient demnach – neben der Betreuung der Kinder – einerseits der Abklärung, ob die Mutter das Kindeswohl überhaupt genügend wahren kann, und anderseits der Verbesserung der Fähigkeiten der Mutter, um damit nach Möglichkeit zu verhindern, dass die Kinder extern platziert werden müssen. Der Regierungsrat führt in seinem Beschluss vom 11. April 2012 betreffend Beitragsberechtigung des Beschwerdeführers aus, dessen Angebot entspreche einem öffentlichen Interesse; es bestehe damit die Chance, dass die Fremdplatzierung von Kindern nur vorübergehend sei, weil die Erziehungskompetenz der Mutter so gestärkt werde, dass sie das Kind mittelfristig selbständig ausserhalb des Heims betreuen und erziehen könne. Damit könnten die Kosten für langfristige, teure Heimaufenthalte, die in der Regel vom Kanton und der Gemeinde finanziert würden, verringert werden.
4.4 Das AJB und die Vorinstanz haben den Stellenplan des Beschwerdeführers im Wesentlichen danach unterteilt, ob die betreffenden Personen für Arbeiten direkt mit dem Kind oder für solche mit der Mutter vorgesehen sind. Erstere Stellen wurden als beitragsberechtigt anerkannt, letztere nicht. Begründet wird dies im Wesentlichen damit, dass § 14 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b JugendheimeV Kostenanteile nur für den Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen sowie – in Ausnahmefällen – von jungen Erwachsenen bis zum vollendeten 22. Altersjahr in Jugendheimen vorsähen. Diese Regelung sei abschliessend, weshalb es an einer gesetzlichen Grundlage fehle, um dem Beschwerdeführer auch für den Aufenthalt der Mütter Kostenanteile zu leisten.
4.5 Jugendheime im Sinn des Gesetzes sind Heime, die dazu bestimmt sind, mehr als fünf Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis zum vollendeten 22. Altersjahr zur Erziehung und Betreuung aufzunehmen (§ 1 Abs. 1 JugendheimeG). Ob ein Jugendheim vorliegt, entscheidet sich demnach in erster Linie danach, ob es dazu bestimmt ist, Kinder und Jugendliche zur Erziehung und Betreuung aufzunehmen. Das trifft für das Angebot C des Beschwerdeführers unbestrittenermassen zu: Diese dienen primär der Aufnahme von Säuglingen und Kleinkindern, die jedoch von ihren Müttern begleitet werden. Entscheidend ist dabei, dass die Mütter ihrerseits auch ausserhalb des Heims leben könnten, die Kinder hingegen zwingend auf Betreuung durch Fachpersonen angewiesen sind. In diesem Sinn wurde das Konzept des Beschwerdeführers vom AJB bewilligt und hat der Regierungsrat die grundsätzliche Beitragsberechtigung anerkannt.
Im Gegensatz zu anderen Jugendheimen werden im Angebot C des Beschwerdeführers aber nicht nur Kinder, sondern auch deren Mütter betreut. Es ist deshalb zu prüfen, ob der Betreuungsaufwand für die Mutter in der vorliegenden Konstellation ebenfalls beitragsberechtigt im Sinn des Jugendheimegesetzes ist.
4.6 Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
Nach dem Wortlaut von § 8 Abs. 1 lit. b JugendheimeG leistet der Staat nur Kostenanteile für die Besoldung der Leitungspersonen sowie Mitarbeitender in Erziehung und Berufsbildung (der Kinder). Vorliegend stehen nicht Erziehungsleistungen gegenüber den Kindern im Streit, sondern vielmehr Leistungen im Zusammenhang mit der Anleitung der Mütter, damit diese später wiederum ihre Kinder betreuen und erziehen können. Nach dem engen Wortlaut des Gesetzes könnten dafür keine Beiträge geleistet werden. Diese Auslegung greift indes zu kurz. Der Gesetzgeber dürfte sich bei der Regelung des Anwendungsbereichs vom klassischen Jugendheim haben leiten lassen, das heisst einer Institution, in der sich ausschliesslich Kinder und Jugendliche zur Betreuung und Erziehung aufhalten. Dass Mischformen wie das Angebot des Beschwerdeführers vom Wortlaut nicht abgedeckt sind, ist deshalb nicht auf ein qualifiziertes Schweigen (vgl. hierzu René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1229 ff. mit zahlreichen Hinweisen), sondern darauf zurückzuführen, dass der Gesetzgeber sich solcher Angebote gar nicht bewusst war – zumal im Zeitpunkt des Erlasses des Jugendheimgesetzes kaum schon solche Angebote bestanden haben dürften (vgl. ABl 1961, 601 ff.; Prot. KR 1959–63, S. 1877 ff.). Es ist deshalb zu prüfen, ob nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes auch die Leistungen des Beschwerdeführers im Zusammenhang mit der Befähigung der Mütter zur Betreuung ihrer Kinder beitragsberechtigt sind.
Gemäss der Weisung des Regierungsrats sollen (nur) die Personalkosten der Leitung sowie derjenigen Personen, die erzieherisch tätig sind, beitragsberechtigt sein (ABl 1961, 601 ff., 613). In den Beratungen des Kantonsrats wurde an der Formulierung von § 8 Abs. 1 lit. b JugendheimeG Kritik geübt, weil nicht berücksichtigt werde, dass bei der Erziehung von Kindern auch die Tätigkeit weiterer Mitarbeitender von grosser Bedeutung sei. Regierungsrat König antwortete darauf, der Begriff "Erzieher" solle "weitherzig" ausgelegt werden; hingegen ersuchte er um Ablehnung des Antrags, die Worte "Erziehung und Betreuung" in lit. b zu streichen bzw. das Wort "Erziehern" in lit. c durch "Mitarbeitern" zu ersetzen; er wies darauf hin, dass andernfalls "Köchinnen für ihre Weiterbildung im Kochen Staatsbeiträge erhielten" (Prot. KR 1959–63, S. 1877 ff., 1886). Die Regelung von § 8 Abs. 1 lit. b und c JugendheimeG ist demnach so zu verstehen, dass Erziehungsarbeit in einem weiten Sinn unter die Beitragsberechtigung fällt, hingegen Aufgaben, die offenkundig keinen direkten Zusammenhang mit der Erziehung der Kinder haben, nicht darunterfallen. Es sind also die Personalkosten für diejenigen Leistungen grundsätzlich beitragsberechtigt, die im Ergebnis der Erziehung der Kinder dienen. Entscheidend kann hier deshalb nicht sein, ob das Kind oder die Mutter Adressatin der Betreuungsleistungen ist, sondern wem diese im Ergebnis dienen. Dabei ist folgende Überlegung zu berücksichtigen: Gelingt es, die Mütter zu befähigen, selber für ihr Kind zu sorgen, kann damit eine andernfalls unumgängliche Fremdplatzierung verhindert werden. Mithin substituiert in diesen Fällen die Erziehungsbefähigung der Mütter die andernfalls notwendige Platzierung in einem Jugendheim oder einer Pflegefamilie. Das Angebot richtet sich sodann nur an Kinder bis drei Jahre (und ihre Mütter), also an Kinder, die einer – andernfalls von Erziehenden eines Jugendheims erbrachten – umfassenden Betreuung bedürfen. Unter diesem Gesichtspunkt erschiene es widersprüchlich, wenn an die entsprechenden Leistungen des Beschwerdeführers keine, bei einer direkten Einweisung in ein Jugendheim hingegen volle Beiträge geleistet würden. In diesem Sinn lassen sich die entsprechenden Normen des Jugendheimegesetzes und der Jugendheimeverordnung im vorliegenden Kontext so verstehen, dass diejenigen Leistungen beitragsberechtigt sind, welche einen Zusammenhang mit der von einem Jugendheim übernommenen Erziehungsaufgabe gegenüber dem Kind aufweisen. Ein solcher Zusammenhang ist hier nach dem Gesagten für diejenigen Leistungen gegeben, welche dazu dienen, die Mütter zur Betreuung ihrer Kinder zu befähigen. Diese Leistungen sind somit nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung beitragsberechtigt.
4.7 In diesem Zusammenhang ist sodann zu beachten, dass der Regierungsrat die Beitragsberechtigung des Beschwerdeführers für dessen Angebot C ausdrücklich anerkannt und das AJB das entsprechende Konzept gutgeheissen hat. Dieses Konzept beruht im Wesentlichen darauf, dass das Angebot C als Zwischenstation dient, um die Mütter auf ihre Betreuungsfähigkeit abzuklären und sie darin allenfalls zu stärken. Wird die darin vorgesehene Befähigung der Mütter nicht als beitragsberechtigt anerkannt, fällt das Kernelement des Konzepts dahin und reduzierte sich das Angebot auf eine Fremdplatzierung der Kinder, bei der diese durch ihre Mütter begleitet werden. Insofern steht die Ausgangsverfügung auch im Widerspruch zum Entscheid des Regierungsrats, der gerade die im Konzept vorgesehenen Leistungen gegenüber den Müttern als besonders wünschenswert hervorhob und ausdrücklich auch die Wohnplätze für die Mütter als beitragsberechtigt anerkannte. Hätte der Regierungsrat die Beitragsberechtigung auf direkte Leistungen gegenüber den Kindern beschränken und das Kernelement des Angebots des Beschwerdeführers demnach gerade nicht für beitragsberechtigt erklären wollen, hätte sich aufgedrängt, dies ausdrücklich zu deklarieren. Der Regierungsrat ging jedoch im Gegenteil davon aus, dass ein öffentliches Interesse am Angebot in seiner Gesamtheit bestehe und dieses unter anderem dazu dienen könne, spätere Kosten für eine dadurch nicht mehr notwendige Fremdplatzierung zu sparen. Mithin ging auch der Regierungsrat davon aus, dass das Angebot des Beschwerdeführers in seiner Gesamtheit einen engen Konnex mit einer Platzierung von Kindern in Jugendheimen aufweist.
In diesem Sinn ist es nicht sachgerecht, zwischen der Arbeit direkt mit dem Kind und der Arbeit mit dessen Mutter – welche indirekt wiederum dem Kind dient – eine scharfe Trennlinie zu ziehen. Damit bestünde eine erhebliche Gefahr, dass die zuweisenden Stellen aus Kostengründen auf das Angebot des Beschwerdeführers verzichteten und direkt eine Fremdplatzierung anordneten. Zudem bestünde ein gewisser Anreiz, aus Kostengründen möglichst viele Leistungen den Müttern und nicht den Kindern anzurechnen und damit die Höhe des Staatsbeitrags zu beeinflussen. Dies widerspräche einerseits dem Kindeswohl, nach der überzeugenden Auffassung des Regierungsrats aber auch dem öffentlichen Interesse an einer über längere Frist gesehen kostengünstigeren Lösung.
Im Übrigen mutet es in diesem Zusammenhang seltsam an, wenn das AJB erhebliche Leistungen des Beschwerdeführers nicht als beitragsberechtigt anerkennen will, weil es sich um Erziehungsleistungen gegenüber den Müttern handle, gleichzeitig aber davon ausgeht, die Mütter seien in der Lage, ihre Kinder zu erheblichen Teilen selbst zu betreuen, weshalb sich der Betreuungsaufwand für die Kinder reduziere.
4.8 Demnach sind auch diejenigen Stellen als beitragsberechtigt zu betrachten, welche der Befähigung der Mutter dienen, ihr Kind selbständig zu betreuen. Der Stellenplan ist somit neu so festzusetzen, dass diejenigen Stellen, deren Tätigkeit mit den Müttern im Sinn der obigen Ausführungen indirekt auch dem Kind dienen, als beitragsberechtigt anerkannt werden.
Beschwerdeführer und AJB machen hierzu zwar Ausführungen; diese sind aber nicht hinreichend schlüssig, um im heutigen Zeitpunkt eine klare Abgrenzung zwischen allein den Müttern und im Sinn des Ausgeführten im Ergebnis (auch) den Kindern dienenden Leistungen vorzunehmen. Dem Verwaltungsgericht fehlt es sodann an der notwendigen Fachkompetenz, um ohne zusätzliche Information eine entsprechende Abgrenzung gestützt auf das Konzept des Beschwerdeführers vorzunehmen. Schliesslich gilt es in diesem Zusammenhang auch zu beachten, dass § 15 Abs. 1 JugendheimeV dem AJB einen gewissen Ermessensspielraum einräumt.
Aus diesen Gründen rechtfertigt sich, die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen an das AJB zurückzuweisen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Bildungsdirektion vom 21. April 2015 sowie die Verfügung des AJB vom 29. Januar 2013 sind aufzuheben und die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen an das AJB zurückzuweisen.
Da der Beschwerdeführer im Rekursverfahren nunmehr als obsiegend anzusehen ist, sind die Verfahrenskosten in Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Bildungsdirektion vom 21. April 2015 dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
Schliesslich ist festzustellen, dass die Bildungsdirektion das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten zu 4/5 dem Beschwerdegegner und – aufgrund der Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots – zu 1/5 der Bildungsdirektion aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Beschwerdegegner ist zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es hier im Hintergrund geht, geltend gemacht wird, kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II werden die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
Es wird festgestellt, dass die Bildungsdirektion das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat.
Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 10'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner zu 4/5 und der Bildungsdirektion zu 1/5 auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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