Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2015.00240
Urteil
der 4. Kammer
vom 22. Juli 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Gemeinderat X,
Beschwerdegegner,
betreffend Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1969, und ihr Ehemann B, geboren 1964, sind ausländische Staatsangehörige. Sie leben seit dem 21. August 2001 in der Schweiz und sind je im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung. Am 6. Juli 2013 ersuchten sie um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Nach Prüfung der bundes- und kantonalrechtlichen Mindestanforderungen überwies das Gemeindeamt des Kantons Zürich das Einbürgerungsgesuch am 14. Oktober 2013 an die Gemeinde X zum Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht. Mit Beschluss vom 12. Mai 2014 lehnte der Gemeinderat X das Einbürgerungsgesuch ab.
II.
Mit Rekurs vom 16. Juni 2014 liessen A und B dem Bezirksrat Y beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom 12. Mai 2014 aufzuheben und der Gemeinderat X anzuweisen, das Einbürgerungsgesuch gutzuheissen. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 19. März 2015 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A sowie B in Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten.
III.
A und B liessen am 23. April 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit an den Bezirksrat Y zurückzuweisen; eventualiter sei der Gemeinderat X anzuweisen, das Einbürgerungsgesuch gutzuheissen. Der Bezirksrat verzichtete am 11. Mai 2015 unter Verweis auf die Begründung des Rekursentscheids auf eine Vernehmlassung. Der Gemeinderat X verzichte am 8./13. Mai 2015 unter Verweis auf seine Ausführungen im Beschluss vom 12. Mai 2014 sowie der Rekursantwort auf eine Beschwerdeantwort. A und B liessen dem Verwaltungsgericht am 18. und 26. Juni 2015 weitere Dokumente einreichen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Bezirksrats unter anderem betreffend die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen durch Gemeindeorgane zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Erwerb und Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts sind in Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie in der (kantonalen) Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) geregelt. Darüber hinaus sind die Bestimmungen des (eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (SR 141.0) zu beachten.
Die Bürgerrechtsverordnung wurde durch Beschluss des Regierungsrats vom 11. Juni 2014 einer Revision unterzogen; die damit verbundenen Änderungen wurden per 1. Januar 2015 in Kraft gesetzt (OS 69, 353 ff.). Gemäss § 49 Abs. 1 Satz 2 BüV unterstehen Anordnungen in laufenden Verfahren nach Inkrafttreten dem neuen Recht. Wie es sich damit verhält, wenn die Ausgangsverfügung unter altem Recht ergangen und das neue Recht erst während des Rekursverfahrens in Kraft getreten ist, kann offenbleiben, weil mit der Revision vom 11. Juni 2014 keine hier wesentliche Rechtsänderung verbunden war.
2.2 Gemäss Art. 20 Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht (vgl. auch § 20 Abs. 1 GG), wobei die Voraussetzungen für den Erwerb und Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts durch Gesetz zu bestimmen sind (§ 20 Abs. 2 KV). Die Kantonsverfassung legt in Art. 20 Abs. 3 gewisse Mindestanforderungen fest. Demnach müssen Kandidaten für das Bürgerrecht über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre Familien zu sorgen (lit. b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit. c) sowie die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe können weitergehende Voraussetzungen statuiert werden (Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). Das Kantonale Bürgerrechtsgesetz, welches die Voraussetzungen der Einbürgerung detailliert regeln sollte (vgl. ABl 2010, S. 2601 ff.), wurde in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 abgelehnt. Derzeit gelten deshalb die folgenden Anforderungen: Ausländer müssen nebst der Erfüllung der Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV sowie nunmehr § 21b BüV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (Art. 20 Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch a§ 21 Abs. 2 lit. b bzw. § 21a lit. b BüV), die schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3 lit. d KV, vgl. auch a§ 21 Abs. 2 lit. c bzw. § 21 lit. b in Verbindung mit § 3 Abs. 1 lit. c und § 6 BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG und über einen unbescholtenen Ruf verfügen.
2.3 Zunächst gilt es festzustellen, ob den Beschwerdeführenden ein Anspruch auf Einbürgerung zukommt. Einen Anspruch auf Einbürgerung haben Ausländer, die in der Schweiz geboren sind, sowie nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren, die während mindestens fünf Jahren in der Schweiz eine Volks- oder Mittelschule in einer Landessprache besucht haben (§ 21 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 GG; § 22 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 1 ff. BüV). Die im Ausland geborenen Beschwerdeführenden erfüllen diese Voraussetzungen schon allein aufgrund des Alters nicht, weshalb sie keinen Anspruch auf Einbürgerung haben.
3.
3.1 Besteht kein Anspruch auf Einbürgerung, sind die Gemeinden nicht verpflichtet, jedoch unter Berücksichtigung der in der Kantonsverfassung und dem Gemeindegesetz beziehungsweise der Bürgerrechtsverordnung statuierten Mindestanforderungen berechtigt, Personen in ihr Bürgerrecht aufzunehmen (§ 22 Abs. 1 GG). Demgemäss liegt es im Ermessen der Gemeinde, ob sie eine Person in ihr Bürgerrecht aufnehmen will. Daraus folgt, dass die Gemeinde ein Einbürgerungsgesuch auch dann ablehnen darf, wenn die einbürgerungswillige Person die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts erfüllt. Im Rahmen ihres Ermessensbereichs darf eine Gemeinde die Einbürgerung zudem von weiteren sachlichen Kriterien abhängig machen (vgl. BGr, 30. August 2010, 1D_5/2010, E. 3.2.3, sowie 12. Dezember 2003, 1P.214/2003, E. 3.5.2).
3.2 Die Gemeinde nimmt mit dem Einbürgerungsakt jedoch nicht ein politisches Recht, sondern eine Verwaltungsfunktion wahr, weshalb der Einbürgerungsakt materiell als Akt der Rechtsanwendung zu qualifizieren ist. Die Gemeinde ist deshalb gemäss Art. 35 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) an die Grundrechte gebunden und hat ihr grundsätzlich sehr weit gehendes Ermessen pflichtgemäss, das heisst im Rahmen von Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung auszuüben (BGE 137 I 235 E. 2.4, 129 I 232 E. 3.3). Daraus ergibt sich insbesondere, dass der Entscheid der Gemeinde willkürfrei und unter Berücksichtigung des Diskriminierungsverbots zu erfolgen hat (BGE 129 I 232 E. 3.3). Ausserdem hat der Entscheid das allgemeine Gleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) zu beachten; das Ermessen ist somit in gleichgelagerten Fällen gleich, in ungleich gelagerten Fällen ungleich auszuüben (vgl. hierzu Yvo Hangartner, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 110/2009, S. 293 ff., 307 f.). Innerhalb dieser bundes- und allfälliger kantonalrechtlicher Schranken hat die Gemeinde jedoch die Freiheit eines Entscheids von Fall zu Fall (Hangartner, S. 294). Diesen weiten Ermessensbereich der Gemeinde müssen die Rechtsmittelinstanzen beachten.
3.3 Die Beschwerdeführenden absolvierten Standortbestimmungen in Deutsch und Staatskunde und haben diese bestanden. Der Beschwerdegegner begründet die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs aber damit, dass die soziale und kulturelle Integration der Beschwerdeführenden mangelhaft sei. Es scheine, als würden sie sich mit den hiesigen Lebensgewohnheiten nicht identifizieren. Namentlich hätten sie wichtige, kurz danach zur Abstimmung gekommene eidgenössische Abstimmungsvorlagen nicht benennen können. Sodann schlössen die Beschwerdeführenden eine Rückkehr ins Heimatland nicht aus.
3.4 Die Beschwerdeführenden haben anlässlich des Standorttests genügende Kenntnisse in Staatskunde nachgewiesen. Der Beschwerdegegner teilte ihnen aus diesem Grund im Rahmen der Einladung für ein Gespräch vom 12. Mai 2014 mit, dass auf eine erneute Befragung zu diesem Themenbereich verzichtet werde. Fragen zum Inhalt aktueller Abstimmungsvorlagen erscheinen zwar grundsätzlich als tauglich, um die politische Integration von Gesuchstellenden zu überprüfen. Jedoch hätte den Beschwerdeführenden angekündigt werden müssen, dass die politische Integration Thema der Befragung sein werde (vgl. hierzu BGE 140 I 99 E. 3). Solche Fragen haben sodann einen klaren Zusammenhang mit dem Themenbereich der Staatskunde. Nachdem der Beschwerdegegner den Beschwerdeführenden vor dem Gespräch mitgeteilt hatte, auf eine erneute Befragung zum Themenbereich Staatskunde zu verzichten, erscheint es treuwidrig, wenn er anlässlich des Gesprächs Fragen zum Inhalt von Abstimmungsvorlagen stellte und die Ablehnung der Einbürgerung auch mit einer ungenügenden Antwort auf diese Fragen begründete. Das erstinstanzliche Verfahren erweist sich in diesem Punkt als rechtsfehlerhaft. Dies führt indes nicht zur direkten Erteilung des Gemeindebürgerrechts, sondern – soweit dieses nicht ohnehin aus anderen Gründen verweigert werden durfte (dazu sogleich) – zu einer Rückweisung der Sache an den Beschwerdegegner, damit dieser die politische Integration der Beschwerdeführenden in einem rechtskonformen Verfahren erneut prüfen kann (vgl. VGr, 3. Oktober 2012, VB.2012.00406, E. 4.3 Abs. 2 mit Hinweisen).
3.5 Die Vorinstanz führt zudem aus, den Beschwerdeführenden fehle es an ausreichenden, belegten Aussenkontakten zur einheimischen Bevölkerung. Im erstinstanzlichen Verfahren wurden die Beschwerdeführenden zwar zu Kontakten zu Schweizern befragt; der Beschwerdegegner begründete seine Ablehnung aber nicht mit fehlenden Kontakten. Entsprechend waren die Beschwerdeführenden auch nicht gehalten, weitere Kontakte darzutun und zu belegen. Aus den vorinstanzlichen Akten ergibt sich nicht, dass die Vorinstanz die Beschwerdeführenden je dazu befragt hätte. Sie stützte sich einzig auf eine Notiz des Beschwerdegegners auf dessen Checkliste. Demnach war im Zeitpunkt des Rekursentscheids – entgegen der vorinstanzlichen Darstellung – überhaupt nicht erstellt, in welchem Umfang die Beschwerdeführenden Kontakte im lokalen Umfeld aufwiesen. Die Vorinstanz wäre deshalb gehalten gewesen, die Beschwerdeführenden diesbezüglich zur Stellungnahme aufzufordern. Indem sie dies nicht tat, verletzte sie einerseits den Untersuchungsgrundsatz nach § 7 Abs. 1 VRG und anderseits den Anspruch der Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 216).
Die Beschwerdeführenden reichten im Beschwerdeverfahren zahlreiche Schreiben ein, welche die Feststellungen der Vorinstanz widerlegen. Die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz erweist sich damit auch als falsch.
3.6 Der Beschwerdegegner führte in seiner Rekursantwort aus, die Teilnahme der Beschwerdeführenden am öffentlichen und sozialen Leben in der Gemeinde sei eher dürftig; beide seien weder Mitglied in einem Verein noch engagierten sie sich anderweitig für wohltätige Zwecke in einer Organisation oder einer gemeinnützigen Körperschaft.
Zunächst ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass der fehlenden Mitgliedschaft in einem Verein nur beschränktes Gewicht zugemessen werden kann. Die soziale und kulturelle Integration ist vielmehr an den gesamten Umständen des Einzelfalls zu messen. Massgeblich ist dabei jede Art der aktiven Beteiligung am gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde bzw. in der Region. Die soziale Verankerung kann entsprechend nicht nur durch Mitgliedschaft bei örtlichen Vereinen und anderen Organisationen zum Ausdruck kommen, sondern auch durch informelle Freiwilligenarbeit oder aktive Teilnahme an lokalen oder regionalen Veranstaltungen. Im öffentlichen Leben der Gemeinde ist etwa an Institutionen in den Bereichen Politik, Bildung, Sport oder Kultur zu denken, soweit diese den Betroffenen offenstehen. Durch so verstandene Teilhabe bekundet die ausländische Person ihren Willen, auf die Einheimischen zuzugehen und sich mit den sozialen und kulturellen Lebensbedingungen an ihrem Wohnort auseinanderzusetzen (BGr, 11. März 2015, 1D_2/2014, E. 3.5 mit Hinweisen [zur Publikation vorgesehen]). Aus den eingereichten Bestätigungsschreiben ergibt sich einerseits, dass die Beschwerdeführenden in- und ausserhalb ihrer Wohngemeinde Kontakte auch zu Schweizerinnen und Schweizern pflegen, und anderseits, dass sie sich erfolgreich um eine Integration in die schweizerischen Verhältnisse und in das lokale Umfeld bemüht haben. Der Sohn der Beschwerdeführenden ist sodann offenbar Mitglied im lokalen Fussballklub und wird dabei von den Eltern unterstützt. Auch ist zu beachten, dass die Beschwerdeführenden die Standortbestimmung in Deutsch im mündlichen Bereich mit der Maximalpunktzahl bzw. nur einem Punkt weniger und auch im schriftlichen Bereich mit einem guten Ergebnis abgeschlossen haben. Solche Sprachfähigkeiten werden primär durch den Kontakt zur einheimischen Bevölkerung erworben und deuten ebenfalls auf eine erfolgreiche Integration in die hiesigen Verhältnisse hin. Insgesamt erscheint damit der Schluss des Beschwerdegegners, die Beschwerdeführenden seien in sozialer Hinsicht eher dürftig integriert, als unzutreffend.
3.7 Schliesslich wirft der Beschwerdegegner den Beschwerdeführenden vor, sie hätten ihren Lebensmittelpunkt nicht in der Schweiz, weil sie nicht vollends ausschliessen, in ihr Heimatland zurückzukehren. Diese Argumentation ist unter den vorliegenden Umständen willkürlich: Die Beschwerdeführenden erklärten anlässlich des Gesprächs, sie sähen ihre Zukunft hier und hätten "zurzeit" nicht vor, in ihr Heimatland zurückzukehren. Allein aus dem Umstand, dass sie nicht ausschliessen, irgendwann vielleicht doch wieder ins Heimatland zu ziehen, lässt sich nicht folgern, die Beschwerdeführenden hätten im heutigen Zeitpunkt ihren Lebensmittelpunkt nicht in der Schweiz. Der Antwort der Beschwerdeführenden lässt sich entgegen den Ausführungen des Beschwerdegegners jedenfalls nicht entnehmen, dass sie konkrete Pläne hätten, demnächst ins Heimatland zurückzukehren. Demnach ist bei den Beschwerdeführenden von einem – auch zukünftigen – Lebensmittelpunkt in der Schweiz auszugehen.
3.8 Demnach wird der Beschwerdegegner die politische Integration der Beschwerdeführenden mit gehöriger Ankündigung noch einmal zu prüfen haben. Die Angelegenheit ist zu diesem Zweck an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Beschluss des Beschwerdegegners vom 12. Mai 2014 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Y vom 19. März 2015 sind aufzuheben und die Sache an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
5.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014, § 64 N. 5). Demnach haben die Beschwerdeführenden als obsiegend zu gelten und sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; VGr, 3. Juli 2014, VB.2014.00186, E. 4.2). Ebenso sind die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens in Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Y vom 19. März 2015 dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
Der Beschwerdegegner ist sodann zu verpflichten, den Beschwerdeführenden für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Y vom 19. März 2015 werden die Verfahrenskosten dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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