Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2015.00132
Urteil
der 4. Kammer
vom 2. September 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Vorsteher des Schul-
und Sportdepartements,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Lohnnachzahlung an Hauswirtschafts- und Handarbeitslehrpersonen ,
hat sich ergeben:
I.
Mit Urteil vom 6. Dezember 2001 verpflichtete das Verwaltungsgericht den Staat Zürich zur Leistung von Lohnnachzahlungen an 16 Handarbeits- und 10 Hauswirtschaftslehrerinnen, deren Gleichstellungsklagen es zuvor mit Entscheid vom 10. Juli 1996 – eine Lohndiskriminierung im Verhältnis zu den Primarlehrkräften konstatierend – teilweise gutgeheissen hatte (VGr, 6. Dezember 2001, PK.2000.00011, und 10. Juli 1996, VK.1994.00024 sowie VK.1995.00002 [teilweise in RB 1996 Nr. 21; alles nicht unter www.vgr.zh.ch publiziert]). Entsprechend diesen Erkenntnissen schloss der Staat Zürich, vertreten durch die Finanz- und die Bildungsdirektion mit den 26 Klägerinnen, dem Zürcher Lehrerinnen- und Lehrerverband, dem Verband des Personals öffentlicher Dienst Zürich und dem Verein Sekundarlehrkräfte des Kantons Zürich am 15. Januar 2003, eine Vereinbarung, womit er – bezugnehmend auf einen von der Finanzdirektion bereits am 3. September 1999 erklärten Verjährungsverzicht – sämtlichen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 16. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt gewesen waren, für diesen Zeitraum bzw. für den vom Verwaltungsgericht bezüglich der Individualklägerinnen festgestellten Zeitraum einen Lohnnachzahlungsanspruch gewährte. Der Regierungsrat genehmigte die Vereinbarung mit Beschluss vom 19. März 2003.
Am 5. April 2004 stellte die Bildungsdirektion der Stadt Zürich eine "Schlussabrechnung und Zahlungsverfügung" zu, mit welcher Letztere angewiesen wurde, Fr. 6'537'450.80 als Gemeindeanteil an die vom Kanton ausgerichteten Lohnachzahlungen zu begleichen. Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs der Stadt Zürich hiess der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss vom 6. September 2006 gut und wies die Sache zur Durchführung eines formell korrekten Verfahrens und zum neuen Entscheid an die Bildungsdirektion zurück.
Mit Verfügung vom 2. September 2008 verpflichtete die Bildungsdirektion die Stadt Zürich zur Zahlung eines Betrags über Fr. 6'541'575.55 zuzüglich 5 % Zins seit 1. Juni 2004.
II.
Hiergegen rekurrierte die Stadt Zürich am 7./8. Oktober 2008 an den Regierungsrat, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 28. Januar 2015 insofern teilweise guthiess, als er den Passus "zuzüglich 5 % Zins seit 1. Juni 2004" in der Verfügung vom 2. September 2008 ersatzlos aufhob (Dispositiv-Ziff. I); die Kosten des Rekursverfahrens wurden in Dispositiv-Ziff. II zur Hälfte der Stadt auferlegt und im Übrigen auf die Staatskasse genommen.
III.
Am 2. März 2015 erhob die Stadt Zürich Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Entscheid des Regierungsrats vom 28. Januar 2015 ersatzlos aufzuheben, eventuell der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur Erstellung einer korrekten neuen Abrechnung an die Bildungsdirektion zurückzuweisen, subeventuell die genannte Abrechnung durch die Beschwerdeinstanz selbst vorzunehmen und gestützt darauf der neue Entscheid durch diese selbst zu treffen.
Der Regierungsrat liess sich am 15./16. April 2015 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die Bildungsdirektion beantragte für den Staat Zürich am 18. Mai 2015 die Abweisung der Beschwerde, wobei sie zur Begründung ihres Antrags auf eine – ihrer Beschwerdeantwort beigefügte – verwaltungsintern eingeholte Vernehmlassung des Volksschulamts vom 7. Mai 2015 verwies. Hierzu nahm die Stadt Zürich am 2. Juni 2015 Stellung. Die Bildungsdirektion hielt am 18. Juni 2015 ausdrücklich an ihrem Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest.
Einem Begehren der Beschwerdeführerin folgend, stellte das Verwaltungsgericht dieser am 22. Juli 2015 eine Kopie der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 zur Kenntnisnahme zu, welche im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens VB.2015.146 eingereicht worden war.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Diese ist unter anderem bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer Direktion gegeben (§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 f. je lit. a, 19a und 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 sowie §§ 42–44 VRG).
1.2 Vorliegend handelt es sich um eine Angelegenheit finanzieller Natur. Angesichts des Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwerts ist die Beschwerde durch die Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38a Abs. 1 und § 38b Abs. 1 e contrario VRG).
1.3 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind Gemeinden zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie vorbringen, bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt zu sein, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Einen solchen macht die Beschwerdeführerin geltend.
1.4 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss § 2 Abs. 1 f. des bis 30. September 2000 geltenden Lehrerbesoldungsgesetzes vom 3. Juli 1949 (LehrerbesoldungsG [GS III 143; OS 49, 236]) wurden die Grundbesoldungen der Volksschullehrpersonen vom Staat ausgerichtet und unter Beteiligung der Gemeinden aufgebracht, wobei der Staat insgesamt ein Drittel der Grundbesoldungen zu übernehmen hatte, die Gemeinden zwei Drittel. Das Lehrpersonalgesetz vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31), mit dessen Inkrafttreten am
2.2 Vor diesem Hintergrund erliess die Bildungsdirektion am 2. September 2008 die Ausgangsverfügung, mit welcher sie die Beschwerdeführerin verpflichtete, sich im Umfang des gesetzlichen Gemeindeanteils an der Summe der vom Beschwerdegegner bis März 2004 ausgerichteten Nachzahlungsbeiträge für Lehrpersonen, welche an ihren Schulen während der Zeit vom 16. August 1994 bis zum 15. August 1999 unterrichtet hatten, zu beteiligen.
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen eine Kostenbeteiligung (im verfügten Umfang). Sie macht zunächst geltend, dass die vom Beschwerdegegner an die nichtklagenden Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen ausgerichteten Lohnnachzahlungen bzw. der damit einhergehende freiwillige Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede sowie das Zugestehen gesetzlich nicht geschuldeter Verzugszinsen materiell und formell zu Unrecht erfolgt sei, weshalb die im Streit liegende Nachzahlungsforderung höchstens insoweit bestehe, als sie auf Lohnnachzahlungsforderungen von Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen (ohne Verzugszinsen) beruhe, die gemäss regulärer Verjährungsfrist von fünf Jahren (zurückgerechnet ab Stellung des jeweiligen Lohnnachzahlungsbegehrens) noch nicht verjährt gewesen seien.
3.
3.1 Mit vom Bundesgericht in diesem Punkt bestätigtem Urteil vom 10. Juli 1996 erklärte das Verwaltungsgericht die Einreihung von 26 klagenden Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen in die Lohnklasse 17 im Vergleich zu derjenigen der Primarlehrkräfte in Lohnklasse 19 als diskriminierend und kam zu einem der Lohnklasse 18 entsprechenden Funktionswert (VGr, 10. Juli 1996, VK.1994.00024 und VK.1995.00002 [nicht unter www.vgr.zh.ch veröffentlicht]; BGE 124 II 409). Gestützt hierauf verpflichtete es den Beschwerdegegner mit Urteil vom 6. Dezember 2001, den Klägerinnen für die Zeit vom 1. Juli 1991 bis zum 15. August 1999, dem Tag, an dem der Lohnanspruch für das Schuljahr 1998/1999 endete (§ 31 Abs. 1 der Lehrerbesoldungsverordnung vom 5. März 1986 [OS 50, 457]), im Einzelnen bezifferte Nachzahlungen zu leisten (VGr, 6. Dezember 2001, PK.2000.00011). Die gegen diesen Entscheid vom Beschwerdegegner erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht mit Urteil vom 14. August 2002 ab (BGr, 14. August 2002, 2A.48/2002).
Mit Blick auf das laufende verwaltungsgerichtliche Verfahren hatte die Finanzdirektion bereits am 3. September 1999 schriftlich erklärt, der Kanton Zürich verzichte gegenüber sämtlichen berechtigten Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrerinnen im Zusammenhang mit allfälligen Ansprüchen auf Lohnnachzahlungen bis zum Betrag von maximal Fr. 30'000.- pro Person per 15. August 1999 für die Dauer der vorangegangenen fünf Jahre auf die Erhebung der Einrede der Verjährung, falls und soweit diese nicht bereits eingetreten sei. Mit der nach Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 6. Dezember 2001 vom Beschwerdegegner mit den 26 Klägerinnen sowie den Personalverbänden getroffenen und vom Regierungsrat genehmigten Vereinbarung vom 15. Januar 2003 wurde die Geltung dieses Verjährungsverzichts sodann bis 31. Dezember 2003 beschränkt. Weiter wurde ausdrücklich festgelegt, dass nicht nur den 26 Klägerinnen, sondern sämtlichen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, die zwischen dem 16. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton beschäftigt gewesen seien, ein Anspruch auf Lohnnachzahlung eingeräumt werde (Ziff. 1 und 3); gleichzeitig wurde das nähere Vorgehen bezüglich Information der betroffenen Lehrpersonen sowie Berechnung und Auszahlung der einzelnen Forderungen geregelt. Den unbestritten gebliebenen Ausführungen der Beschwerdeführerin zufolge erfuhr diese erst durch eine Mitteilung im Schulblatt 2/2003 von dem von der Finanzdirektion abgegebenen Erklärung vom 3. September 1999 bzw. der Vereinbarung vom 15. Januar 2003.
3.2 Vor diesem Hintergrund macht die Beschwerdeführerin geltend, aufgrund des Legalitätsprinzips gemäss Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101), welches Kanton und Gemeinden in all ihrem Handeln binde, sei von vornherein klar, dass als Grundbesoldung im Sinn von § 2 LehrerbesoldungsG bzw. § 4 Abs. 1 LPG in der Fassung vom 10. Mai 1999 (OS 56, 34) nur Leistungen infrage kämen, auf welche die Rechtsordnung den betroffenen Lehrpersonen einen Anspruch einräume; jedenfalls bestehe kein Spielraum für freiwillige finanzielle Leistungen des Beschwerdegegners ausserhalb des Gesetzes, die wiederum zu zwei Dritteln den Gemeinden überbunden werden könnten. Generell müssten an einen freiwilligen Verjährungsverzicht aufgrund des zwingenden Charakters des öffentlichen Rechts, des allgemeinen Legalitätsprinzips und der Grundsätze der Gesetzmässigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung hohe Anforderungen gestellt werden. Dies gelte in besonderem Mass für die Lehrerbesoldung; hier müsse sich ein Verjährungsverzicht zulasten der Gemeinden ohne deren Einbezug und Zustimmung von vornherein verbieten.
3.2.1 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung handelt es sich beim Anspruch auf einen diskriminierungsfreien Lohn um ein bundesrechtliches Individualrecht, auf welches mangels Spezialregelung im Gleichstellungsgesetz vom 24. März 1995 (SR 151.1) die fünfjährige Verjährungsfrist gemäss Art. 128 Ziff. 3 des Obligationenrechts (OR, SR 220) anwendbar ist; dies gilt sowohl für privatrechtliche als auch für öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.3). Die fünfjährige Frist kann grundsätzlich unterbrochen werden. Hierfür genügt es bei einer Forderung aus einem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis, wenn diese mit einer gewissen Bestimmtheit bei der zuständigen Behörde geltend gemacht wird, weil sich der Einzelne dadurch aktiv um die Durchsetzung seiner Forderung bemüht (zum Ganzen Thomas Meier, Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen, Zürich etc. 2013, S. 226). So kommt insbesondere der Erhebung einer Klage eine unterbrechende Wirkung zu, allerdings lediglich zwischen den Parteien; zu einer Verjährungsunterbrechung muss die Klage mithin vom Gläubiger selbst oder einem bevollmächtigten Vertreter, darf sie aber nicht von einem beliebigen Dritten erhoben werden (vgl. BGE 138 II 1 E. 4.1–3). Nach der Vornahme einer Unterbrechungshandlung beginnt die Verjährung von Neuem zu laufen, wobei die neue Verjährungsfrist grundsätzlich von gleicher Dauer ist wie die unterbrochene Frist (Meier, S. 251).
Unbestritten ist vorliegend, dass die 26 klagenden Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrerinnen mit Einreichung ihrer Gleichstellungsklage am 1. Juli 1994 bzw. am 11. Januar 1995 den Lauf der Verjährung (für den Teil ihrer Forderungen, welcher damals bereits fällig war) unterbrochen haben. Nachdem das laufende Rechtsmittelverfahren sodann ohne explizite gesetzliche Grundlage im öffentlichen Recht die Verjährung nicht hemmt (Meier, S. 191 mit Hinweisen), wäre die Frist für einen Teil dieser Lohnforderungen bereits im Juli 1999 bzw. Januar 2000 abgelaufen, sofern die Klägerinnen zwischenzeitlich keine weitere Unterbrechungshandlung vorgenommen hätten. Eine solche Unterbrechungshandlung kann jedoch – angesichts der grosszügigen Praxis bezüglich der Annahme einer Unterbrechungshandlung – in den am 18. September 1998, 16. Dezember 1998 sowie 14. Juni 1999 an den Regierungsrat bzw. die Finanz- und Erziehungsdirektion gerichteten Schreiben der Vertreterin der 26 Klägerinnen gesehen werden, mit denen um Abgabe einer Verjährungsverzichtserklärung ersucht wurde, zumal die grundsätzliche Leistungspflicht des Beschwerdegegners damals bereits gerichtlich festgestellt worden war. Gleiches gilt für das entsprechende Gesuch, welches von der Vertreterin am 28. Juli 1999 namens und im Auftrag der 26 Klägerinnen, der involvierten Personalverbände sowie weiterer 463 namentlich aufgeführter Lehrpersonen gestellt wurde. Bei Abgabe der Erklärung vom 3. September 1999 wären folglich die Forderungen der 26 Klägerinnen auf Nachzahlung der Lohndifferenz für die Zeit vom 1. Juli 1991 bis zum 15. August 1999 sowie jene der 463 Lehrpersonen, welche im Nachhinein ausdrücklich einen Anspruch angemeldet hatten, für den Zeitraum vom 28. Juli 1994 bis zum 15. August 1999 noch nicht verjährt gewesen. Angesichts der verjährungsunterbrechenden Handlung dieser Personen gilt nichts anderes für den Zeitpunkt des Abschlusses der Folgevereinbarung keine vier Jahre später am 15. Januar 2003 respektive der Ausrichtung der Nachzahlungsbeiträge bis Ende desselben Jahres. Bezüglich der übrigen rund 1'000 Lehrpersonen ist demgegenüber mit Blick auf die vorzitierte Rechtsprechung des Bundesgerichts davon auszugehen, dass für jene der Lauf der Verjährung mit den Schreiben der Rechtsvertreterin der 26 Individualklägerinnen nicht unterbrochen wurde, selbst wenn diese zum damaligen Zeitpunkt namens und im Auftrag der involvierten Personalverbände tätig wurde.
Mit Abgabe der Erklärung vom 3. September 1999 bzw. der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 verzichtete der Beschwerdegegner nun gegenüber sämtlichen betroffenen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen freiwillig auf die Erhebung der Einrede der Verjährung, unabhängig davon, ob sie für die Durchsetzung ihres individuellen Anspruchs die Verjährung unterbrochen hatten. Es fragt sich, ob dieses Vorgehen zulässig war.
3.2.2 Damit der Eintritt der Verjährung von Forderungen Einzelner berücksichtigt wird, muss das Gemeinwesen die Verjährungseinrede erheben. Durch das Einredeerfordernis wird Raum für das Finden einer gerechten Lösung geschaffen. Es liegt insofern an der rechtsanwendenden Behörde, darüber zu entscheiden, ob gegenüber Einzelnen die Verjährung angerufen werden soll. Wäre es aufgrund der Umstände des Einzelfalls unangemessen, die Leistung wegen des Zeitablaufs zu verweigern, so hat sie davon abzusehen, sich auf die Verjährung zu berufen. Die Verwaltungsbehörde verfügt also über eine Entscheidungsbefugnis und somit über Ermessen in Bezug auf die Frage, ob sie die Einrede der Verjährung im Einzelfall erhebt. Kriterien für die Ausübung des Ermessens stellen dabei unter anderem die Vorwerfbarkeit der Fristversäumnis dar, das Gebot der Rechtsgleichheit, die Verwirklichung der Rechtsweggarantie, die Wiedergutmachung vergangenen Unrechts sowie in begrenztem Rahmen auch finanzpolitische Überlegungen (zum Ganzen Meier, S. 289 ff.). Liegt das Erheben der Verjährungseinrede im Ermessen der Verwaltung, so muss es für sie aber auch möglich sein, aufgrund besonderer Umstände vorübergehend auf die Ausübung ihres Leistungsverweigerungsrechts zu verzichten, um den Einzelnen zu ermöglichen, ihre Forderung geltend zu machen. Diese Möglichkeit besteht sowohl vor als auch nach dem Eintritt der Verjährung (zum Ganzen Meier, S. 326 f.; in diese Richtung bereits BGE 111 V 135 E. 3b; anderer Ansicht bezüglich Steuerforderungen Michael Beusch, Der Untergang der Steuerforderung, Zürich etc. 2012, S. 276).
Keine Probleme diesbezüglich bietet die Abgabe der Erklärung der Finanzdirektion vom 3. September 1999 bzw. der Abschluss der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 gegenüber bzw. mit den 26 Individualklägerinnen sowie den 463 Lehrpersonen, für welche der Lauf der Verjährung rechtzeitig unterbrochen wurde. Die einzelnen Forderungen dieser Personen wären dank Vornahme einer verjährungsunterbrechenden Handlung ohnehin erst im Sommer 2004 verjährt, sodass mit den ihnen ausgerichteten Lohnnachzahlungen im Lauf des Jahres 2003 ausschliesslich durchsetzbare Forderungen erfüllt wurden. Die Abgabe eines Verjährungsverzichts ihnen gegenüber wäre mithin gar nicht vonnöten gewesen. Anders zu beurteilen ist die Abgabe eines Verjährungsverzichts bzw. die Einräumung eines Nachzahlungsanspruchs gegenüber den übrigen knapp 1'000 Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 15. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt waren und den Lauf der Verjährung bis September 1999 nicht individuell unterbrochen haben. Wären sie auch in der Folgezeit untätig geblieben und hätte die Finanzdirektion am 3. September 1999 keine Verjährungsverzichtserklärung abgegeben, hätte der Beschwerdegegner am 15. Januar 2003 bezüglich jenes Teils ihres Lohnanspruchs, welcher vor dem 16. Januar 1998 entstanden war, die Einrede der Verjährung erheben können, bei einer Geltendmachung bereits am 3. September 1999 immerhin bezüglich des zwischen dem 16. August 1994 und dem 3. September 1994 entstandenen.
Obschon diese 1'000 Lehrpersonen bis zur Abgabe der Verzichtserklärung im September 1999 nichts für die Durchsetzung ihrer Forderungen unternommen zu haben, erscheint der Verzicht auf die Geltendmachung der Verjährungseinrede ihnen gegenüber offensichtlich gerechtfertigt. So wurde mit der Leistung der Lohnnachzahlung das legitime Ziel verfolgt, das von den betroffenen Lehrpersonen aufgrund staatlichen Handelns erlittene Unrecht wiedergutzumachen. Mit der Vorinstanz ist sodann festzuhalten, dass diesen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen mit Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede einzig die Geltendmachung ihnen ohnehin zustehender Leistungen erleichtert wurde, sodass der öffentlichen Hand nur insoweit ein finanzieller Nachteil entstand, als möglicherweise nicht sämtliche der betroffenen Lehrpersonen ihre Forderung von sich aus angemeldet und die Verjährung unterbrochen hätten. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass sich die involvierten Personalverbände unter Mithilfe der Rechtsvertreterin der 26 Klägerinnen bereits nach dem Entscheid des Bundesgerichts vom 8. Juni 1998 an den Beschwerdegegner wandten, um die Abgabe eines Verjährungsverzichts für sämtliche betroffenen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen zu erwirken. Nachdem Ende Juni 1999 bereits Vollmachten von rund 500 weiteren Lehrpersonen eingeholt und ihre Forderungen gegenüber dem Beschwerdegegner geltend gemacht worden waren, konnte Letzterer davon ausgehen, dass die Personalverbände im Lauf der nächsten Monate auch noch weitere Lehrpersonen erreicht und sie zur Eingabe ihrer Forderung bewegt hätten. Zudem war zu erwarten, dass diejenigen knapp 500 Personen, welche bereits nachträglich einen Nachzahlungsanspruch angemeldet hatten, diesen auf dem Betreibungsweg geltend machen würden, wie es ihre Rechtsvertreterin am 28. Juli 1999 in Aussicht gestellt hatte. Entsprechend sah sich auch der Leiter des Volksschulamts veranlasst, der Bildungsdirektion am 20. Juli 1999 mitzuteilen, es müsse damit gerechnet werden, dass die Vertreterin der klagenden Lehrpersonen auch für weitere 500 Lehrpersonen eine Klage einreiche, damit die Verjährung der Forderungen unterbrochen werde. Damit herrsche immer noch nicht Klarheit, da weitere Klagen der restlichen gut 1'000 betroffenen Lehrpersonen möglich wären, weshalb ein umfassender Verjährungsverzicht ausgesprochen werden sollte. Gestützt auf diese Bedenken sprach sich die Bildungsdirektion in der Folge gegenüber der Finanzdirektion für die Abgabe eines solchen Verjährungsverzichts aus, welche die entsprechende Erklärung abgab.
Die Erklärung vom 3. September 1999 trug insofern zur Klärung der Situation bei und eröffnete die Möglichkeit, ohne Druck eine für alle Beteiligten befriedigende Lösung zu finden. Selbst wenn demzufolge mit dem Verzicht auf die Geltendmachung der Verjährungseinrede eine finanzielle Einbusse verbunden gewesen wäre, war es sachlich gerechtfertigt, den Entscheid über die Abgabe einer Verzichtserklärung bzw. die Einräumung eines Nachzahlungsanspruchs nicht allein aufgrund finanzpolitischer Überlegungen zu treffen.
Der Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede stützt sich nach dem Gesagten insgesamt auf sachliche Gründe. Der Beschwerdegegner hat das ihm zustehende Ermessen somit pflichtgemäss ausgeübt.
3.2.3 Eine Besonderheit ergibt sich vorliegend aus der Regelung der Besoldung für die an der Volksschule tätigen Lehrpersonen. So war der Beschwerdegegner berechtigt, für die von ihm ausgerichteten, gesetzlich geschuldeten Lohnzahlungen von den einzelnen Gemeinden den im kantonalen Recht festgelegten Gemeindeanteil zu fordern (vgl. vorn 2). Es fragt sich jedoch, ob er befugt war, ohne Einholung der Zustimmung der zahlungsverpflichteten Gemeinden eine Vereinbarung über den Verzicht auf die Geltendmachung der Verjährungseinrede zu treffen.
Eine Vereinbarung über die Verlängerung einer Verjährungsfrist bzw. über den Verzicht auf die Geltendmachung der Verjährungseinrede zwischen dem Schuldner und dem Gläubiger ist regelmässig nur dann zulässig, wenn der Einzelne handlungsfähig ist und über das betreffende Vermögen frei verfügen kann (Meier, S. 322 mit Hinweis auf Joseph Kessler, Der Verjährungsverzicht im Schweizerischen Privatrecht, Zürich 2000, S. 93). Aufseiten des Gemeinwesens ist die in der Sache zuständige Behörde befugt, eine entsprechende Vereinbarung abzuschliessen (vgl. Meier, S. 323 und 328).
Die betroffenen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen wurden nach kantonalem Recht angestellt (vgl. VGr, 6. Dezember 2001, PK.2000.00011). Die Zuständigkeit für die Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen, die Ausrichtung der Löhne und Zulagen sowie die Lohnadministration lag allein beim Beschwerdegegner bzw. dem Volksschulamt (vgl. § 1 f. LehrerbesoldungsG, §§ 4 und 14 f. LPG in der Fassung vom 10. Mai 1999 [OS 56, 34 ff.]). Die Gemeinden waren im fraglichen Bereich nicht zuständig. Der Beschwerdegegner war daher nicht nur für die Auszahlung gesetzlich geschuldeter Lohnnachzahlungen, sondern auch für die Abgabe eines – wie vorliegend – sachlich gerechtfertigten Verjährungsverzichts zuständig. Die Gemeinden müssen sich die innerhalb seines Kompetenzbereichs vorgenommenen Handlungen des Beschwerdegegners dabei auch ohne vorgängige Einholung ihrer Zustimmung entgegenhalten lassen und können nicht geltend machen, der vom Beschwerdegegner vorgenommene Einredeverzicht sei für sie unbeachtlich. Ihre Leistungspflicht ist gesetzlich festgelegt und besteht ausschliesslich gegenüber dem Beschwerdegegner.
3.3 Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, dass die Erklärung vom 3. September 1999 sowie die Vereinbarung vom 15. Januar 2003 auch in formeller Hinsicht mangelhaft zustande gekommen seien. So sei die Finanzdirektion zur Abgabe der Erklärung vom 3. September 1999 gar nicht befugt gewesen und übersteige die mit der Erklärung bzw. der Folgevereinbarung eingegangene Eventualverpflichtung in Höhe sämtlicher von der Verzichtserklärung betroffenen Forderungen sowohl die Finanzkompetenz der Finanzdirektion als auch des Regierungsrats. Angesichts der Freiwilligkeit der erbrachten Leistung handle es sich dabei nämlich um neue Ausgaben, für die ab einem Betrag von mehr als 3 Millionen Franken der Kantonsrat zuständig sei.
Die Frage, ob die Finanzdirektion zur Abgabe einer Verjährungsverzichtserklärung befugt war, kann offenbleiben. So bezog sich die Erklärung vom 3. September 1999 nur auf Forderungen, welche zum fraglichen Zeitpunkt noch nicht verjährt waren und wurde mit Vereinbarung vom 15. Januar 2003 ohnehin sämtlichen betroffenen Lehrpersonen ein Anspruch auf Lohnnachzahlung eingeräumt – unabhängig davon, ob ihre während des festgelegten Zeitraums entstandenen Lohnforderungen zum damaligen Zeitpunkt bereits teilweise oder vollständig verjährt waren.
Die mit der Leistung der Lohnnachzahlungen verbundenen Ausgaben mussten im Übrigen auch nicht dem Kantonsrat zur Bewilligung vorgelegt werden (Art. 28bis Ziff. 1 der per 1. Januar 2006 aufgehobenen Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869 [OS 54, 746]). So sind Zahlungen, die sich aus übergeordnetem Recht bzw. aus gerichtlichen Urteilen ergeben, gebundene Ausgaben und müssen unabhängig von finanzrechtlichen Gegebenheiten des betreffenden Gemeinwesens geleistet werden (BGE 124 II 436 E. 10h, mit Hinweisen). Bei den in Nachachtung des höchstrichterlich bestätigten Urteils des Verwaltungsgerichts vom 6. Dezember 2001 geleisteten Lohnnachzahlungen handelt es sich daher um gebundene Ausgaben. Dies muss auch für jenen Teil der Zahlungen gelten, welche infolge eines zulässigen Verzichts auf die Erhebung der Verjährungseinrede geleistet wurden, zumal eine verjährte Forderung nach neuerer Lehre und Rechtsprechung auch im öffentlichen Recht als Naturalobligation weiterbesteht und somit weiterhin erfüllt und zur Verrechnung gebracht werden kann (vgl. Meier, S. 315 mit Hinweisen; ferner BGE 133 II 366 E. 3.3 mit Hinweis auf BGE 111 Ib 269 E. 3a/bb). Im Übrigen könnte die Beschwerdeführerin aus einer diesbezüglichen Kompetenzüberschreitung auch nichts zu ihren Gunsten ableiten, es sei denn, diese zöge die Nichtigkeit des Entscheids nach sich, was nur bei einer evidenten Überschreitung der Fall wäre, wie sie vorliegend nicht gegeben ist. Darüber hinaus wäre es dem Beschwerdegegner auch unbenommen geblieben, keine generelle Regelung zu treffen, sondern stattdessen in jedem Einzelfall auf die Erhebung der Einrede zu verzichten.
3.4 Nach dem Dargelegten traf der Beschwerdegegner den Entscheid, auf die Erhebung der Verjährungseinrede zu verzichten, in pflichtgemässem Ermessen. Die Beschwerdeführerin hat sich somit im Umfang des gesetzlichen Gemeindeanteils an der Summe der vom Beschwerdegegner ausgerichteten Nachzahlungsbeiträge für Lehrpersonen zu beteiligen, welche an ihren Schulen während der Zeit vom 16. August 1994 bis zum 15. August 1999 unterrichtet haben.
4.
Nicht mit dem in pflichtgemässem Ermessen gewährten Lohnnachzahlunganspruch einher geht jedoch die mit der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 eingegangene Verpflichtung zur Leistung von Verzugszinsen von 5 % seit September 1999 (auch) an die knapp 1'000 Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 15. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt waren und den Lauf der Verjährung bis September 1999 nicht individuell unterbrochen haben. Die Argumentation der Vorinstanz in diesem Punkt überzeugt nicht.
Der Schuldner einer öffentlichrechtlichen Forderung, zu denen auch Lohnzahlungen
aus einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis zu zählen sind, schuldet ab dem Datum der Mahnung Verzugszins von 5 % (§ 29a Abs. 2 Satz 2 VRG). Als Mahnung gilt die gehörige Geltendmachung eines Anspruchs; sie muss die klare Willensäusserung des Gläubigers ausdrücken, die geschuldete Leistung zu bekommen (VGr, 28. August 2012, VB.2012.00045, E. 6.5 Abs. 2 mit Hinweisen). Eine solche Willensäusserung kann indes bezüglich derjenigen Lehrpersonen, welche ihre Forderungen bis September 1999 nicht geltend gemacht haben, nicht im Abschluss der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 gesehen werden. Diesen knapp 1'000 Personen war ein Verzugszins erst ab individueller Geltendmachung ihrer Nachzahlungsforderung im Jahr 2003 geschuldet, sodass der Beschwerdegegner im Umfang der entsprechend zu viel erbrachten Zinszahlungen einen freiwilligen Beitrag leistete, welchen die Gemeinden nicht mitzutragen haben.
Vor diesem Hintergrund rechtfertigt sich eine Rückweisung der Angelegenheit an die Bildungsdirektion (vgl. § 64 Abs. 1 VRG; zur Zulässigkeit der so genannten Sprungrückweisung Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 4). Sie wird den Sachverhalt ergänzend zu untersuchen und in der Folge über die Höhe des von der Beschwerdeführerin zu zahlenden Gemeindebeitrags zu befinden haben.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren geltend, auf die im Streit stehende Forderung des Beschwerdegegners ihr gegenüber gelange eine Verjährungsfrist von fünf Jahren zur Anwendung. Soweit die Nachforderung daher im Zeitpunkt der Geltendmachung überhaupt bestanden habe, sei sie während des Rekursverfahrens verjährt, weil die Verjährungsfrist zuletzt mit Erstatten der Rekursanwort der Bildungsdirektion am 14. Januar 2009 unterbrochen worden sei und sich seither bis zum Beschluss des Regierungsrats am 28. Januar 2015 nichts mehr ereignet habe, was die Verjährung von neuem unterbrochen hätte. Die Beschwerdeführerin erhebt dementsprechend ausdrücklich bezogen auf die ganze im Streit liegende Forderung die Einrede der Verjährung.
5.2 Im öffentlichen Recht fehlen allgemeine Normen über die Verjährung und die Verwirkung weitgehend. Enthält das den fraglichen Anspruch regelnde Gesetz keine Bestimmung über die Verjährung oder Verwirkung, so hat die rechtsanwendende Behörde nach der Regel zu entscheiden, die sie als Gesetzgeber aufstellen würde. Sie hat sich dabei in erster Linie der Analogie zu bedienen, wobei sie zuerst den anwendbaren Erlass nach analog anwendbaren Verjährungs- und Verwirkungsnormen zu untersuchen hat. Nur wenn diesem keine analog anwendbaren Normen entnommen werden können, hat sie die Suche auf das öffentliche Recht des entsprechenden Gemeinwesens auszuweiten. Kann auch hier keine analog anwendbare Frist ausgemacht werden, muss sie in einem letzten Schritt die Verjährung oder die Verwirkung nach allgemeinen Grundsätzen festlegen, wozu auch privatrechtliche Normen herbeigezogen werden können (zum Ganzen Meier, S. 35; ferner BGE 131 V 55 E. 3.1, 126 II 54 E. 7, 112 Ia 260 E. 5; Attilio Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1995, S. 47 ff., 49). Oft wird daher in Analogie zur obligationenrechtlichen Regelung (Art. 127 f. OR) von einer fünfjährigen Verjährungsfrist für periodisch geschuldete Leistungen und einer zehnjährigen Frist für einmalige Leistungen ausgegangen; allerdings hat das Bundesgericht auch bereits festgehalten, dass Forderungen – sofern das Gesetz diesbezüglich keine Bestimmungen enthält – in der Regel nach fünf Jahren verjähren, weshalb in der Lehre teilweise eine gewisse Tendenz zu einer Frist von fünf Jahren ausgemacht wird (Meier, S. 167).
5.3 Weder das Lehrerbesoldungsgesetz noch das Lehrpersonalgesetz enthalten eine Regelung bezüglich der Verjährung des von den Gemeinden geschuldeten Lohnanteils. Auch das Volksschulgesetz schweigt sich darüber aus. Bei der Pflicht zur Leistung des Gemeindeanteils an die Grundbesoldung der Volksschullehrpersonen handelt es sich um eine solche des kantonalen Rechts. Analoge Regelungen müssen deshalb zunächst im kantonalen Recht gesucht werden. Entgegen der von der Beschwerdeführerin vertretenen Ansicht rechtfertigt sich jedoch eine analoge Anwendung der fünfjährigen Verjährungsfrist in § 15 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) nicht, handelt es sich bei dem von der Gemeinde geschuldeten Beitrag doch weder um einen Staatsbeitrag im Sinn von § 1 StaatsbeitragsG noch um die Rückforderung eines solchen. Die Gemeinden müssen nicht Staatsbeiträge des Kantons zurückzuzahlen, die sie zu Unrecht erhalten haben. Gegenteils sind sie als Träger der Volksschule (vgl. § 41 Abs. 1 VSG) verpflichtet, für die Kosten des Volksschulwesens aufzukommen. Der Beschwerdegegner finanziert die Volksschule lediglich dadurch mit, dass er sich (unter anderem) im Durchschnitt aller Schulgemeinden mit einem fixen Prozentsatz an den Besoldungen der Lehrpersonen der Volksschule beteiligt (vgl. ABl 2004, 972). Richtet er den kantonal angestellten Lehrpersonen die Löhne aus (vgl. § 15 Abs. 1 LPG), erfüllt er daher seine eigene Leistungspflicht und erlangt gleichzeitig eine Forderung gegenüber den Gemeinden auf Leistung ihres Anteils. Eine auf ein dieserart begründetes Rechtsverhältnis analog anwendbare Regelung findet sich im kantonalen öffentlichen Recht nicht, weshalb auf die obligationenrechtlichen Bestimmungen als subsidiäre Rechtsquelle zurückzugreifen ist. Dabei stellt sich die Frage, ob es sich bei den Anteilen der Gemeinden um periodische Leistungen im Sinn von Art. 128 Ziff. 1 OR handelt und somit die fünfjährige Verjährungsfrist analog zur Anwendung gelangt oder aber die ordentliche zehnjährige Frist nach Art. 127 OR.
Periodische Leistungen gemäss Art. 128 Ziff. 1 OR sind separat fällige, periodisch wiederkehrende Einzelleistungen aus einheitlichem Rechtsgrund (Robert Däppen, Basler Kommentar, 2011, Art. 128 OR N. 2). Das trifft auch auf den Anteil der Gemeinden an den Löhnen der in ihren Schulen beschäftigten Volksschullehrpersonen zu; denn dieser wird ihnen jeden Monat gestützt auf die gesetzliche Regelung in Rechnung gestellt und ist unmittelbar nach Erhalt der Faktura zu bezahlen (vgl. § 4 FinanzV; siehe auch die Erläuterungen des Volksschulamts, abrufbar auf www.vsa.zh.ch > Schulrecht & Finanzen > Gemeinderechnung). Der Anteil der Gemeinden verjährt demzufolge analog Art. 128 Ziff. 1 OR innert fünf Jahren nach Erhalt der Rechnung des Beschwerdegegners. Gleiches muss für den Anteil der Gemeinden an den vom Beschwerdegegner geleisteten Lohnnachzahlungen gelten, zumal jener lediglich die vom Beschwerdegegner vorgenommene Erfüllung von Forderungen widerspiegelt, welche ihrerseits gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung der fünfjährigen Verjährungsfrist gemäss Art. 128 Ziff. 3 OR unterliegen (vgl. BGE 124 II 436 E. 10k). Er richtet sich mithin in Bezug auf seine Existenz, Höhe und Berechnungsgrundlage nach den vom Beschwerdegegner geleisteten Nachzahlungen. Dies spricht ebenso dafür, dass sich auch die Verjährung der Nachzahlungsforderung im Innenverhältnis (Gemeinde-Kanton) nach der Verjährung der sie begründenden Forderung im Aussenverhältnis (Lehrpersonen-Kanton) richtet.
Was den Beginn des Fristenlaufs anbelangt, ist bei Fehlen einer expliziten Norm grundsätzlich an den Zeitpunkt anzuknüpfen, in dem sich der Sachverhalt, aus dem eine Forderung abgeleitet wird, verwirklicht hat (vgl. Meier, S. 156 f.). Dies ist bei der Forderung auf Bezahlung des Gemeindeanteils jeweils die Lohnzahlung des Beschwerdegegners. Bezogen auf die vom Beschwerdegegner geleisteten Nachzahlungen heisst das, dass die fünfjährige Verjährungsfrist nach Erfüllung der Lohnforderungen derjenigen Personen, welche während des Zeitraums vom 16. August 1994 bis zum 15. August 1999 bei einer Gemeinde als Hauswirtschafts- oder Handarbeitslehrkraft angestellt waren und bis Ende Mai 2003 rechtzeitig eine Forderung angemeldet hatten, zu laufen begann. Die Ermittlung des genauen Beginns des Fristenlaufs kann indes vorliegend offenbleiben, da der Beschwerdegegner den Lauf der Verjährung – wie es nachfolgend aufzuzeigen gilt – gegenüber der Beschwerdeführerin bereits kurz nach Entstehung der einzelnen Teilforderungen mit Zustellung der Akontorechnung vom Mai 2003, der Zwischenrechnung vom 3. Oktober 2003 sowie der Schlussrechnung vom 5. April 2004 unterbrochen hat.
5.4 Während es im Privatrecht zur Unterbrechung der Verjährung qualifizierter Rechtshandlungen bedarf (Art. 135 OR), bestehen dazu im öffentlichen Recht nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts wesentlich erleichterte Möglichkeiten. So wird im Verwaltungsrecht die Verjährung grundsätzlich durch jede Handlung unterbrochen, mit welcher der Anspruch in geeigneter Form geltend gemacht wird. Im Vollstreckungsverfahren wird die Verjährung insofern bereits durch das Stellen einer Rechnung oder durch eine Mahnung unterbrochen, weil sich die Verwaltung dadurch aktiv um die Durchsetzung ihrer Forderung bemüht. Während eines Rechtsmittelverfahrens wiederum wird die Verjährung durch Prozesshandlungen des Gläubigers unterbrochen, weil er dadurch signalisiert, seine Forderung durchsetzen zu wollen. Auch hinsichtlich der Verfügungen und Entscheide der Justizbehörden – wie etwa dem Fällen eines Beschwerdeentscheids oder der Ansetzung einer Frist für den Schriftenwechsel – kann die Unterbrechungswirkung bejaht werden, weil dem Schuldner aufgrund dieser Akte klar wird, dass der Anspruch des Gläubigers durchgesetzt werden soll (Meier, S. 233 f.; vgl. auch Gadola, S. 54).
In der Zustellung der Schlussrechnung bzw. Zahlungsverfügung vom 5. April 2004 ist zweifellos eine solche Unterbrechungshandlung zu sehen. Demzufolge wurde am 5. April 2004 wiederum eine Verjährungsfrist von fünf Jahren ausgelöst. Eine weitere Unterbrechung der Frist bewirkte die Einreichung der Rekursantwort durch die Bildungsdirektion am 14. Januar 2009. Die Verjährungsfrist wäre daher mangels Vornahme weiterer Unterbrechungshandlungen durch den Beschwerdegegner bei Beschlussfassung durch die Vorinstanz am 28. Januar 2015 bereits abgelaufen gewesen (es käme denn gemäss Auffassung des Beschwerdegegners der Zustellung der Rekursantwort zur blossen Kenntnisnahme an die Beschwerdeführerin am 18. Januar 2013 verjährungsunterbrechende Wirkung zu, was hier aber offengelassen werden kann). Gemäss bisheriger Rechtsprechung und Lehre vermochte ein gerichtliches Verfahren eine Verjährungsfrist nämlich ohne gesetzliche Grundlage im öffentlichen Recht nicht zu hemmen (BGE 138 II 169 E. 3 mit Hinweis). Diese Praxis entsprach der bis zum Inkrafttreten der (eidgenössischen) Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO, SR 272) geltenden obligationenrechtlichen Regelung. Im Gegensatz zum bis 31. Dezember 2010 geltenden Recht wird der Lauf der Verjährung indes seit dem 1. Januar 2011 gemäss Art. 138 Abs. 1 OR neu bis zum Abschluss des Verfahrens vor der damit befassten Instanz gehemmt. Aufgrund der umfassenden Verweisung auf das Privatrecht ist davon auszugehen, dass diese Norm auch für öffentlichrechtliche Forderungen von Bedeutung ist und analog zur Anwendung gelangt, sofern sich die Frage – wie vorliegend – im anwendbaren öffentlichen Recht nicht geregelt findet (Meier, S. 348). Die analoge Anwendung des revidierten Art. 138 Abs. 1 OR ist dabei nicht nur bei Forderungen geboten, welche nach dem 1. Januar 2011 entstanden sind. Entgegen der von der Beschwerdeführerin vertretenen Auffassung lässt sich die Übergangsbestimmung in Art. 404 ZPO nämlich weder von ihrer systematischen Stellung noch vom Wortlaut her auf Änderungen beziehen, welche andere Gesetze mit Inkrafttreten der Zivilprozessordnung erfahren haben, sodass auf das allgemeine Übergangsrecht abzustellen ist (Obergericht des Kantons Zürich, 14. November 2014, LB140039, E. 3.2 mit Hinweis, auch zum Folgenden). Dieses statuiert den Grundsatz der Nichtrückwirkung und bestimmt demgemäss, dass "die rechtlichen Wirkungen von Tatsachen, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes eingetreten sind, […] auch nachher gemäss den Bestimmungen […] beurteilt [werden], die zur Zeit des Eintritts dieser Tatsachen gegolten haben", und "[d]ie nach diesem Zeitpunkte eingetretenen Tatsachen dagegen […], soweit das Gesetz eine Ausnahme nicht vorgesehen hat, nach dem neuen Recht beurteilt" werden (Art. 1 Abs. 1 und Abs. 3 Schlusstitel des Zivilgesetzbuchs [SR 210]). Das heisst, dass eine während eines laufenden Verfahrens vor dem 1. Januar 2011 eingetretene Verjährung von der neuen Fassung des Art. 138 OR unberührt bleibt, auch wenn am Stichtag das Verfahren noch hängig ist. Umgekehrt kann die Verjährung nach diesem Datum nicht mehr eintreten, solange das Verfahren bei einer mit dem Streit befassten Instanz nicht abgeschlossen ist.
Auf den gegebenen Fall bezogen bedeutet das Ausgeführte, dass der Lauf der Verjährung vom 1. Januar 2011 bis zum 28. Januar 2015 gehemmt wurde. Die Forderung des Beschwerdegegners ist somit bis zum heutigen Tag noch nicht verjährt.
6.
Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich eventualiter vor, dass – sollte ihrer Argumentation bezüglich Bestand und Verjährung der gesamten Nachzahlungsforderung nicht gefolgt werden – die Forderung des Beschwerdegegners wenigsten für Gemeindeanteile vor Juni 1998 verjährt sei, nachdem die Verjährung ihr gegenüber erst mit Schreiben des Volksschulamts Ende Mai 2003 unterbrochen worden sei.
Dieser Argumentation der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Wie oben in 5.3 dargelegt, begann der Lauf der Verjährung der Forderung des Beschwerdegegners nicht mit der Entstehung und zeitgleichen Fälligkeit der periodischen Lohnansprüche ab 16. August 1994 bis 15. August 1999 zu laufen, sondern mit Ausrichtung der einzelnen Lohnnachzahlungen an die betroffenen Lehrpersonen im Lauf des Jahres 2003.
7.
Die Beschwerde ist im Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen und die Sache zu neuem Entscheid über die Höhe des von der Beschwerdeführerin geschuldeten Gemeindeanteils nach ergänzender Sachverhaltsabklärung an die Bildungsdirektion zurückzuweisen.
8.
Wegen der teilweisen Beschwerdegutheissung sind die Rekurskosten neu zu verlegen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 66).
Das Rechtsmittel wird nur zu einem geringen Teil gutgeheissen. Entsprechend dem Verfahrensausgang rechtfertigt sich eine Kostenverteilung von 1/8 zu 7/8, womit die in ihrer Höhe unverändert zu belassenden Kosten der vorinstanzlichen Verfügung zu 1/3 der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und zu 2/3 auf die Staatskasse zu nehmen sind.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind dem Beschwerdegegner demgegenüber zu 1/8 sowie der Beschwerdeführerin zu 7/8 aufzuerlegen; der mehrheitlich unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
9.
In der Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen. Zu beachten ist, dass nach der Regelung in Art. 90 ff. BGG letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren sind (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2). Deshalb ist der vorliegende Entscheid, soweit er einen Rückweisungsentscheid bildet, vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Im Übrigen liegt wohl ein Teilentscheid vor, der ohne die eben genannten Einschränkungen weitergezogen werden kann (Art. 91 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses der Vorinstanz von 28. Januar 2015 werden die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdeführerin zu 1/3 auferlegt und zu 2/3 auf die Staatskasse genommen.
Fr. 40'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 40'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 7/8 und dem Beschwerdegegner zu 1/8 auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 9 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an…
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer:
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Eine Minderheit der Kammer ist der Auffassung, dass die Beschwerde gutzuheissen ist.
1.
Die Mehrheit der Kammer kommt zunächst zum zutreffenden Schluss, dass für die im Streit liegende Forderung des Beschwerdegegners eine fünfjährige Verjährungsfrist gilt. Diese wäre mangels Vornahme weiterer Unterbrechungshandlungen durch den Beschwerdegegner bei Beschlussfassung durch die Vorinstanz indessen gemäss bisheriger Rechtsprechung abgelaufen. Alsdann nimmt die Mehrheit aber an, dass Art. 138 Abs. 1 OR den Verjährungseintritt während der Hängigkeit des vorinstanzlichen Verfahrens nunmehr ausschliesse (vgl. vorne E. 5.4). Diese Auffassung ist unter anderem aus folgenden Gründen abzulehnen.
2.
2.1 Nach der bisherigen Rechtsprechung läuft eine Verjährungsfrist auch während eines gerichtlichen Verfahrens. Anders verhält es sich nur, wenn das Gesetz ausdrücklich anordnet, dass die Verjährung ruht (BGE 138 II 169 E. 3). Im anwendbaren kantonalen öffentlichen Recht fehlt sowohl im Allgemeinen wie auch im Speziellen betreffend die vorliegend zu beurteilende Forderung (die sich auf kantonales Recht stützt) eine Regelung, welche die Verjährung während der Hängigkeit eines Rechtsmittelverfahrens hemmt oder unterbricht. Für Forderungen des Bundesprivatrechts sieht Art. 138 Abs. 1 OR in der seit 1. Januar 2011 geltenden Fassung vor, dass die Verjährung bis zum Abschluss eines zivilprozessualen Verfahrens vor der damit befassten Instanz gehemmt wird.
2.2 Es leuchtet nicht ein, weshalb Art. 138 Abs. 1 OR analog oder sinngemäss ohne weitere Begründung auch im kantonalen Verwaltungsrechtspflegeverfahren anwendbar sein soll. Die Verjährung ist im öffentlichen Recht als allgemeiner Rechtsgrundsatz anerkannt, und lediglich bei Fehlen gesetzlicher Bestimmungen über Verjährungsfristen wird analog auf die privatrechtlichen Bestimmungen von Art. 127 und 128 OR zugegriffen (Ulrich Häfelin/
Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 778 und 790). Betreffend die Unterbrechung bzw. Unterbrechungsgründe der Verjährung wird im öffentlichen Recht hingegen gerade nicht auf Art. 135 OR abgestellt (vorne E. 5.4 Abs. 1). Es ist daher zu prüfen, weshalb Art. 138 Abs. 1 OR und der damit zum Ausdruck gebrachte Grundsatz, dass eine Forderung entgegen der bisherigen Rechtsprechung und Rechtslage (für das Privatrecht) nicht "unter der Hand des Richters" verjähren können soll, vorliegend Anwendung finden soll.
2.3 Art. 138 Abs. 1 OR bezweckt, dass eine Forderung nicht verjährt, wenn eine streitbefasste Gerichtsinstanz nicht innert angemessener Frist entscheidet. Der Bundesgesetzgeber hatte für privatrechtliche Forderungen dabei gewiss das Untätigkeitbleiben eines von den Streitparteien unabhängigen Zivilgerichts vor Augen. Diese vom Bundesprivatrecht nunmehr geregelte Situation ist gerade nicht mit dem hier einschlägigen sogenannten verwaltungsinternen Rechtspflegeverfahren vergleichbar. Als Rekursinstanz amtete der Regierungsrat, welcher den Kanton Zürich und damit den Beschwerdegegner – die Ausgangsverfügung erging von der Bildungsdirektion – als oberste leitende und vollziehende Behörde (Art. 60 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]) repräsentiert. Es ist daher, wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, nichts als sachgerecht, dass das säumige Verhalten der Rekursinstanz dem Kanton als Gläubiger selbst angerechnet werden muss. Das vorinstanzliche Verfahren, in welchem die Verjährung eingetreten ist, ist nicht ein solches vor einer unabhängigen Gerichtsinstanz. Die Vorinstanz als gegenüber der verfügenden Behörde hierarchisch übergeordnete oberste Verwaltungs- bzw. Exekutivbehörde des Kantons hat gleichsam ein eigenes Interesse, die streitbetroffene Forderung gegenüber der Beschwerdeführerin erhältlich zu machen. Jedenfalls in dieser hier vorliegenden Konstellation fehlt jede Rechtfertigung bzw. sachliche Begründung, auf eine analoge Anwendung von Art. 138 Abs. 1 OR zu schliessen.
Dementsprechend ist die Forderung des Beschwerdegegners während der Hängigkeit des vorinstanzlichen Verfahrens verjährt.