Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2015.00115
Urteil
der 4. Kammer
vom 15. Juli 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Auflösung des Arbeitsverhältnisses aus gesundheitlichen Gründen,
hat sich ergeben:
I.
A arbeitete ab dem 1. Oktober 2010 in der Abteilung X der Stadt Zürich. Ab dem 24. Juni 2011 war sie krankheitshalber fortgesetzt arbeitsunfähig. Das Anstellungsverhältnis wurde aus gesundheitlichen Gründen mit Verfügung vom 21. Juni 2012 per 30. Juni 2012 aufgelöst. Eine dagegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat mit Beschluss vom 16. April 2014 ab.
II.
Mit Rekurs vom 26. Mai 2014 liess A beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Stadtrats vom 16. April 2014 aufzuheben und ihre Wiederanstellung verbunden mit einer Versetzung anzuordnen; eventualiter seien ihr eine Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen sowie eine angemessene Abfindung zuzusprechen. Der Bezirksrat Zürich wies den Rekurs mit Beschluss vom 15. Januar 2015 ab.
III.
A liess dagegen am 19. Februar 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Stadtrats Zürich vom 16. April 2014 aufzuheben und ihr eine Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen sowie eine angemessene Abfindung zuzusprechen. Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 4. März 2015 unter Verweis auf die Begründung des Rekursentscheids auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 15. April 2015 beantragte die Stadt Zürich die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. A liess hierzu am 18. Mai 2015 Stellung nehmen. Die Stadt Zürich verzichtete am 28./29. Mai 2015 auf eine weitere Stellungnahme
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend die Kündigung des Anstellungsverhältnisses nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats vom 16. April 2014, was bei Gutheissung grundsätzlich ihre Weiterbeschäftigung bei der Beschwerdegegnerin zur Folge hätte. Aus der Begründung ihrer Beschwerde sowie ihren weiteren Begehren ergibt sich aber, dass die Beschwerdeführerin tatsächlich einzig die Zusprechung einer Entschädigung von sechs Monatslöhnen wegen unrechtmässiger Kündigung sowie eine angemessene Abfindung anstrebt. Da Angestellten, welche – wie die Beschwerdeführerin – im Kündigungszeitpunkt im 56. bis 60. Altersjahr sind, bei Erfüllung der Anspruchsvoraussetzungen mindestens eine Abfindung von vier Monatslöhnen zuzusprechen ist (Art. 28 Abs. 4 der Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 6. Februar 2002 [PR, AS 177.100]) und die Beschwerdeführerin einen Jahreslohn von Fr. 134'000.- bezog, beträgt der Streitwert mindestens rund Fr. 111'000.-.
Aufgrund des Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwerts ist die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
2.
2.1 Gemäss Art. 23 PR führt eine gesundheitlich bedingte volle oder teilweise Unfähigkeit, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen, welche gemäss vertrauensärztlichem Bericht oder Beurteilung der Invalidenversicherung voraussichtlich dauernd oder ¿er das Ende der Lohnfortzahlung hinaus besteht, zur vollständigen oder teilweisen Auflösung des Anstellungsverhältnisses entsprechend dem Grad der Arbeitsunfähigkeit (Abs. 1); vom zweiten Dienstjahr an erfolgt die Auflösung frühestens auf den Zeitpunkt des Ablaufs von 365 Tagen Lohnfortzahlung (Abs. 2 Satz 2); vor einer vollständigen Auflösung hat die Anstellungsinstanz zu prüfen, ob die oder der Angestellte an eine andere Stelle innerhalb der Stadtverwaltung vermittelt werden kann (Abs. 3 Satz 1).
2.2 Die Beschwerdeführerin erkrankte im Juni 2011 und war in der Folge während längerer Zeit in Spitalbehandlung bzw. stationärer Rehabilitation und anschliessend in ambulanter Behandlung. Der behandelnde Arzt hielt in einem Schreiben vom 11. Mai 2012 fest, die Arbeitsfähigkeit betrage "aktuell (per 11.5.2012) 30%, ggf. 50%, mit der Einschränkung, dass die Rückkehr an den bisherigen Arbeitsplatz ausgeschlossen ist". Der von der Beschwerdegegnerin beigezogene Vertrauensarzt hielt in einem ersten Bericht vom 17. Januar 2012 fest, es liege eine vollständige, dauernde Arbeitsunfähigkeit bezogen auf die bisherige Tätigkeit vor und gleichzeitig eine vorübergehende vollständige Erwerbsunfähigkeit bezogen auf jede Tätigkeit. In einem zweiten Bericht vom 8. Mai 2012 führte der Vertrauensarzt aus, es liege weiterhin eine dauernde Arbeitsunfähigkeit bezogen auf die bisherige Tätigkeit vor und mit einer Wiederaufnahme der bisherigen Tätigkeit könne nicht gerechnet werden. Sodann liege weiterhin eine vorübergehende Erwerbsunfähigkeit für jede Tätigkeit vor, wobei diese bis zum Gelingen eines Arbeitsversuchs anhalte; ein solcher sei im Umfang von 30 % theoretisch seit dem 23. April 2012 möglich, bei gutem Gelingen könne die Arbeitsunfähigkeit bezogen auf jede Tätigkeit auf 50 % reduziert werden; eine Arbeit in der Abteilung X sei aus gesundheitlichen Gründen aber ausgeschlossen.
2.3 Demnach bestätigen sowohl der Vertrauensarzt als auch der behandelnde Arzt, dass die Beschwerdeführerin die ihr übertragenen Aufgaben dauerhaft nicht mehr erfüllen könne. Die Beschwerdegegnerin durfte das Anstellungsverhältnis auf den Zeitpunkt des Ablaufs von 365 Tagen Lohnfortzahlung demnach auflösen, sofern sie der Beschwerdeführerin keine andere Stelle innerhalb der Stadtverwaltung vermitteln konnte. Zu prüfen ist dabei einzig, ob eine tatsächliche Möglichkeit bestanden hätte, die Beschwerdeführerin innerhalb der Stadtverwaltung anderweitig einzusetzen (vgl. hierzu VGr, 5. Dezember 2012, VB.2012.00453, E. 2.3).
Der Vertrauensarzt setzte für eine zukünftige Prognose der Arbeitsfähigkeit einen Arbeitsversuch voraus, wobei er von einer weiterhin bestehenden vollständigen Arbeitsunfähigkeit (richtig wohl: Erwerbsunfähigkeit) ausging. Die Beschwerdeführerin konnte in diesem Sinn vom 12. bis zum 30. Juni 2012 bei einer anderen Abteilung der Stadt Zürich einen Arbeitsversuch machen. Anschliessend wurde vom 1. Juli bis zum 30. September 2012 ein Belastbarkeitstraining mit Aufbau/Stabilisierung der Erwerbsfähigkeit bis 50 % durchgeführt, vom 1. Oktober 2012 bis zum 31. März 2013 ein Aufbautraining mit Aufbau/Stabilisierung der Erwerbsfähigkeit bis zum maximal möglichen Pensum und vom 1. April 2013 bis zum 30. Juni 2013 ein Arbeitsversuch der Invalidenversicherung mit dem Ziel, die maximal mögliche Erwerbsfähigkeit zu stabilisieren. Diese Massnahmen wurden durch die Invalidenversicherung finanziert, und die Beschwerdeführerin bezog vom
Unter diesen Umständen kommt die Vorinstanz zu Recht zum Schluss, der Beschwerdeführerin habe es im relevanten Zeitraum Ende Juni 2012 an der Vermittlungsfähigkeit gefehlt, weshalb ihr die Beschwerdegegnerin gar keine Stelle habe anbieten können. Der Verweis der Beschwerdeführerin auf die vom behandelnden Arzt bestätigte Arbeitsfähigkeit von 30 % vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Angesichts des Umfangs der in der Folge durch die Invalidenversicherung finanzierten Integrationsmassnahmen ist nicht glaubhaft, dass die Beschwerdeführerin im Kündigungszeitpunkt zu 30 % und kurz darauf wieder zu 50 % in einem normalen Arbeitsumfeld hätte eingesetzt werden können. Im Übrigen ist nach der gesetzlichen Regelung primär auf die Ergebnisse der vertrauensärztlichen Untersuchung abzustellen. Die Beschwerdeführerin bringt keine substanziierten Rügen vor, die an der Richtigkeit der vertrauensärztlichen Berichte ernsthafte Zweifel wecken könnten. Demnach waren die Voraussetzungen zur Auflösung des Anstellungsverhältnisses gemäss Art. 23 PR erfüllt.
2.4 Im Übrigen hat die Beschwerdegegnerin sich erkennbar bemüht, auch nach erfolgter Kündigung eine Anschlusslösung für die Beschwerdeführerin zu finden. Nach Ablauf der Integrationsmassnahmen konnte die Beschwerdeführerin eine auf zwei Jahre befristete und eigens für sie geschaffene Stelle bei einer anderen Abteilung der Stadt Zürich antreten. Sie erhält damit bis zum Alter von fast 63 Jahren weiterhin einen Lohn der Beschwerdegegnerin und könnte anschliessend – soweit sie sich nicht für einen vorzeitigen Altersrücktritt entscheidet oder eine Anschlusslösung findet – bis zur Erreichung des ordentlichen Pensionsalters Leistungen der Arbeitslosenversicherung in Anspruch nehmen. Damit hat die Beschwerdegegnerin den Interessen der Beschwerdeführerin genügend Rechnung getragen.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht indes geltend, die Kündigung erweise sich als missbräuchlich, weil sie im Rahmen eines Arbeitskonflikts erfolgt sei. Sie begründet dies damit, dass die Beschwerdegegnerin für ihre Erkrankung eine erhebliche Mitverantwortung trage und ihre Fürsorgepflicht verletzt habe, indem sie kein "wertschätzendes und persönlichkeitsachtendes Arbeitsklima" sichergestellt habe. Zumindest habe es die Beschwerdegegnerin unterlassen, nach ihrem Zusammenbruch abzuklären, wie es dazu habe kommen können. Aufgrund des Ergebnisses dieser Abklärungen hätte die Beschwerdegegnerin ihre Versetzung prüfen müssen.
3.2 Die Beschwerdeführerin verweist zur Begründung des behaupteten Arbeitskonflikts auf von ihr schriftlich festgehaltene Vorfälle sowie das Schreiben eines früheren Arbeitskollegen.
Aus den Aufzeichnungen der Beschwerdeführerin ergibt sich, dass ihr Verhältnis zum Vorgesetzten praktisch ab erstem Arbeitstag angespannt war. Die Beschwerdeführerin schildert auf insgesamt 31 Seiten zahlreiche Vorfälle, welche ihrer Ansicht nach ursächlich für den Zusammenbruch vom 24. Juni 2011 sind, sowie weitere Vorfälle, die sich nach diesem Zeitpunkt zugetraten hätten. Aus diesen Schilderungen ergibt sich einerseits, dass der Vorgesetzte wohl nicht immer den richtigen Ton traf und sich mehrfach in dem Sinne ungeschickt verhielt, dass die Beschwerdeführerin das Gefühl haben konnte, nicht genügend geschätzt zu werden. Umgekehrt ergibt sich daraus aber auch, dass die Beschwerdeführerin Entscheide ihres neuen Vorgesetzten von Beginn an nicht akzeptieren wollte und jede Äusserung oder Handlung des Vorgesetzten als persönlichen Angriff wertete. Damit mutet zwar wahrscheinlich an, dass es zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem Vorgesetzten zu Spannungen kam. Den Schilderungen der Beschwerdeführerin lässt sich aber entnehmen, dass sie diesen Konflikt zumindest mit zu verantworten hat, weil sie den Vorgesetzten praktisch von Anfang an nicht akzeptieren wollte und hinter jeder Handlung des Vorgesetzten eine böse Absicht vermutete. Damit trug sie massgeblich zu einem Klima gegenseitigen Misstrauens bei. Dass die Beschwerdeführerin bei objektiver Betrachtung einem Mobbing durch den Vorgesetzten ausgesetzt gewesen wäre, lässt sich ihren Schilderungen aber nicht entnehmen.
Aus dem Schreiben des Arbeitskollegen geht zwar ebenfalls hervor, dass in der Abteilung X während längerer Zeit schwierige Umstände herrschten. Er schildert allgemeine Schwierigkeiten sowie Probleme mit seinem Vorgesetzen, die ihn bewogen hätten, die Stelle zu verlassen. Aus diesen Schilderungen ergibt sich jedoch ebenfalls nicht, dass Umstände geherrscht hätten, welche die Arbeit in der Abteilung als unzumutbar erscheinen liessen.
Die Beschwerdeführerin führt in ihren Aufzeichnungen aus, sie habe sich Anfang Februar 2011 an den nächst höheren Vorgesetzten Q gewandt und sich über das Verhalten ihres Vorgesetzten beklagt. In der Folge habe ein klärendes Gespräch stattgefunden, an dem die Betroffenen ihre jeweilige Sicht hätten darlegen können. Q habe gesagt, in der Abteilung X könne es schon einmal vorkommen, dass jemand laut schreie (wie dies der Vorgesetzte getan haben soll), und die Beschwerdeführerin und ihren Vorgesetzten aufgefordert, sich "zusammenzuraufen"; er brauche beide Angestellten. Mit diesem klärenden Gespräch hat Q eine für diesen Zeitpunkt genügende Massnahme ergriffen. Dass die Beschwerdeführerin sich anschliessend noch einmal an ihn gewandt hätte, wird nicht behauptet. Er durfte deshalb davon ausgehen, dass die Situation sich beruhigt habe und er demnach keine weiteren Massnahmen ergreifen müsse. Eine Fürsorgepflichtverletzung ist im Verhalten von Q nicht zu erblicken.
Nach der lang andauernden krankheitsbedingten Abwesenheit der Beschwerdeführerin hat ihr die Beschwerdegegnerin einen Arbeitsversuch sowie Integrationsmassnahmen ermöglicht und ihr immerhin eine befristete Anstellung angeboten, obwohl die Kündigung zuvor rechtmässig ausgesprochen worden war (vgl. vorn 2.4). Damit ist sie ihrer Fürsorgepflicht in genügendem Mass nachgekommen. Eine Versetzung konnte die Beschwerdegegnerin schon deshalb nicht prüfen, weil die Beschwerdeführerin im Kündigungszeitpunkt weiterhin arbeitsunfähig war (vgl. vorn 2.3).
Schliesslich ist nicht ersichtlich, inwiefern sich aus der Fluktuationsrate innerhalb der Abteilung X Erkenntnisse für den vorliegenden Fall ergeben können, weshalb die Vorinstanz entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin zu Recht auf entsprechende Untersuchungen verzichtet hat.
3.3 Nach dem Gesagten hat die Beschwerdegegnerin ihre Fürsorgepflicht im Zusammenhang mit dem behaupteten Arbeitsplatzkonflikt nicht verletzt. Es braucht deshalb nicht näher geprüft zu werden, ob in solchen Fällen eine Auflösung des Anstellungsverhältnisses aus gesundheitlichen Gründen missbräuchlich wäre.
4.
Die Beschwerdeführerin beantragt schliesslich die Zusprechung einer Abfindung. Nach Art. 28 Abs. 1 PR haben Angestellte dann einen Anspruch auf eine Abfindung, wenn ihr Arbeitsverhältnis ohne ihr Verschulden auf Veranlassung der Stadt aufgelöst wird und sie wenigstens fünf ununterbrochene Dienstjahre aufweisen und mindestens 35-jährig sind. Die Beschwerdeführerin war weniger als fünf Dienstjahre für die Beschwerdegegnerin tätig, weshalb sie schon aus diesem Grund keinen Anspruch auf eine Abfindung hat. Gründe, welche sie nach Art. 28 Abs. 6 PR ausnahmsweise dennoch zu einer Abfindung berechtigten, macht sie nicht geltend und sind nicht ersichtlich.
Sodann erweist sich die Auflösung des Anstellungsverhältnisses aus gesundheitlichen Gründen als rechtmässig, weshalb die Zusprechung einer Abfindung auch aufgrund von Art. 13 Abs. 4 sowie Art. 28 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 15 lit. e PR ausgeschlossen ist.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
6.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
6.2 Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], Zürich etc. 2014, § 17 N. 51). Es liegen keine Umstände vor, welche die ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung rechtfertigten.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 7'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
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