Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2015.00070
Urteil
der 4. Kammer
vom 2. September 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Neueinreihung/Lohnnachzahlung ,
hat sich ergeben:
I.
A. A wurde mit Verfügung vom 8. Dezember 2008 per 1. Januar 2009 als "SB [Sachbearbeiterin] Finanzen/Rechnungswesen" durch das Amt X der Stadt Zürich angestellt; ihre Stelle wurde der Funktionskette "1503 Sachbearbeitung" in der Funktionsstufe 5 zugeordnet. Die Anstellungsverfügung wurde nicht angefochten.
Mit Verfügung vom 3. September 2013 wurde die Stelle von A mit Wirkung per 2. April 2013 der Funktionsstufe 6 zugewiesen. Auf Verlangen von A begründete das Amt X dies am 20. September 2013 dahingehend, dass sich aufgrund der kontinuierlichen Veränderung bzw. Weiterentwicklung der Aufgaben im Amt X eine Neubeurteilung verschiedener Funktionen aufgedrängt habe. Aufgrund eines Gesuchs aus dem Amt X sei auch ihre Stelle neu beurteilt worden. Die Neueinreihung habe einen rückwirkend gewährten Funktionsstufenwechsel zur Folge gehabt.
B. A liess am 18. Oktober 2013 Einsprache gegen die Verfügung des Amts X vom 3. September 2013 erheben und beantragen, diese sei insoweit aufzuheben, als die Einreihung in die Funktionsstufe 06 rückwirkend per 1. Januar 2009 vorzunehmen sei; im Übrigen, also für die Zeitperiode ab dem 4. April 2013, sei die Verfügung als in Rechtskraft erwachsen zu erklären. Der Stadtrat der Stadt Zürich wies die Einsprache mit Beschluss vom 18. Dezember 2013 ab, soweit er darauf eintrat, und bestätigte die Verfügung des Amts X vom 3. September 2013.
II.
A liess am 7. Februar 2014 Rekurs beim Bezirksrat Zürich erheben und im Wesentlichen beantragen, der Beschluss des Stadtrats vom 18. Dezember 2013 sei aufzuheben und es sei ihr ab dem 1. Januar 2009 der Lohn für die Funktionsstufe 6 zu entrichten. Der Bezirksrat trat mit Beschluss vom 11. Dezember 2014 auf den Rekurs nicht ein, soweit damit die Überprüfung der rechtskräftigen Verfügung vom 8. Dezember 2008 verlangt werde, und wies den Rekurs im Übrigen ab.
III.
A liess am 29. Januar 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, es sei ihr unter Aufhebung des Rekursentscheids vom 11. Dezember 2014 sowie unter Entschädigungsfolge ab
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Rekursentscheide eines Bezirksrats über kommunale Anordnungen etwa auf dem vorliegenden Gebiet des Personalrechts können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Vorliegend ist umstritten, ob die Beschwerdeführerin Anspruch darauf hat, bereits ab
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin verlangt die rückwirkende Ausrichtung des Lohns "für die Funktionsstufe 6". Die damit infrage gestellte Zuweisung ihrer Stelle zur Funktionsstufe 5 erfolgte mit Verfügung vom 8. Dezember 2008. Wie die Vorinstanz zutreffend feststellt, verlangt die Beschwerdeführerin daher im Ergebnis eine Überprüfung der früheren Einreihung ihrer Stelle bzw. der Anstellungsverfügung vom 8. Dezember 2008. Sie macht denn auch im Wesentlichen geltend, die Anstellungsverfügung vom 8. Dezember 2008 verstosse gegen die gesetzlichen Grundlagen im kommunalen Personalrecht und sei daher ursprünglich fehlerhaft, weshalb sie nach den Grundsätzen des Verwaltungsrechts ex tunc zu korrigieren sei. Insofern muss nicht die Verfügung vom 3. September 2014 als Ausgangsverfügung betrachtet werden; vielmehr ersuchte die Beschwerdeführerin im Einspracheverfahren inhaltlich darum, die Anstellungsverfügung vom 8. Dezember 2008 bzw. die darin festgelegte Platzierung ihrer Stelle auf Funktionsstufe 5 in Wiedererwägung zu ziehen, und machte bzw. macht sie auch im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren einen Rückkommensanspruch bezüglich der Anstellungsverfügung geltend bzw. setzte die von ihr anbegehrte rückwirkende Gewährung der Höhereinreihung ihrer Stelle einen solchen Behandlungsanspruch voraus (dazu nachfolgend 2.2).
2.2 Die Anstellungsverfügung vom 8. Dezember 2008 bzw. die darin festgesetzte Platzierung der Stelle der Beschwerdeführerin auf Funktionsstufe 5 wurde wie erwähnt nicht angefochten. Die Anstellungsverfügung erwuchs damit in formelle Rechtskraft und ist grundsätzlich rechtsbeständig (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 6). Ein Anspruch auf Änderung der Anstellungsverfügung setzte daher ausreichende Rückkommensgründe voraus (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1032; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 31 N. 30).
2.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) ein Rückkommensanspruch, wenn sich die Verhältnisse seit dem ersten Entscheid erheblich geändert haben (sogenannte Anpassung; vgl. dazu Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17) oder wenn Gesuchstellende Tatsachen und Beweismittel anführen, die ihnen im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für sie rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (sogenannte Revision; vgl. dazu Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 14 f.; vgl. ferner § 86a VRG); dies darf aber nicht dazu dienen, rechtskräftige Entscheide immer wieder infrage zu stellen oder gesetzliche Vorschriften über die Rechtsmittelfristen zu umgehen (BGr, 26. August 2011, 2C_114/2011, E. 2.2). Vorliegend macht die Beschwerdeführerin – zu Recht – weder Revisionsgründe noch eine nachträgliche Änderung der massgebenden Sachumstände oder Rechtsgrundlagen geltend. Vielmehr stellt sie sich auf den Standpunkt, die Anstellungsverfügung vom 8. Dezember 2008 sei zufolge unrichtiger Rechtsanwendung ursprünglich fehlerhaft.
2.4 Eine unrichtige Rechtsanwendung ist grundsätzlich im Anschluss an die Verfügung durch das Ergreifen ordentlicher Rechtsmittel geltend zu machen und rechtfertigt nur dann ganz ausnahmsweise ein Rückkommen auf die Verfügung, wenn dieser schwerwiegende materielle Fehler anhaften (VGr, 1. April 2015, VB.2015.00033, E. 4.2 Abs. 2 mit Hinweisen). Solche schwerwiegenden Mängel werden von der Beschwerdeführerin zu Recht nicht geltend gemacht.
Bei Dauerverfügungen, welche sich über eine längere Zeit bzw. in Zukunft weiterhin auswirken, mag unrichtige Rechtsanwendung schliesslich nach Ansicht von Tschannen/Zimmerli/Müller als Rückkommensgrund in Betracht kommen, sofern sie klar zutage tritt (§ 31 N. 40). Vorliegend erscheint indes bereits fraglich, ob die Anstellungsverfügung vom 8. Dezember 2008 angesichts der bereits seit 2. April 2013 geltenden neuen Stelleneinreihung überhaupt noch für eine Dauerverfügung gehalten werden kann. Jedenfalls aber liegt kein Fall offenkundig unrichtiger Rechtsanwendung vor. Namentlich ergibt sich aus der Verfügung vom 3. September 2013 bzw. der darin festgesetzten Neuzuordnung der Stelle der Beschwerdeführerin zu Funktionsstufe 6 nicht ohne Weiteres, dass die ursprüngliche Stellenplatzierung auf Funktionsstufe 5 rechtsfehlerhaft vorgenommen worden wäre: Wie die Vorinstanz, auf deren diesbezügliche Erwägungen im Übrigen verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG), zu Recht ausführt, kommt der Beschwerdegegnerin bei der Platzierung von Stellen im Grenzbereich zweier Funktionsstufen bzw. bei in verschiedenen Funktionsstufen anzusiedelnden Anforderungen einer Stelle ein gewisser Ermessenspielraum zu und können auch geringfügige Veränderungen des Anforderungsprofils insofern zu einer Höherplatzierung einer Stelle führen. Dass die Beschwerdegegnerin vorliegend diesen Ermessenspielraum im Rahmen der Prüfung, ob sich die Platzierung der Stelle auf einer höheren Funktionsstufe rechtfertigen lasse, zugunsten der Beschwerdeführerin nutzte, lässt nicht darauf schliessen, dass die ursprüngliche Platzierung der Stelle rechtsfehlerhaft gewesen sei. Entgegen der Beschwerde lässt sich im Übrigen auch dem strategischen Plan des übergeordneten Departements nicht entnehmen, dass die im Jahr 2013 vorgenommene Neuzuordnung verschiedener Stellen im Amt X darauf zurückzuführen wäre, dass frühere Funktionsstufenzuweisungen (ursprünglich) rechtsfehlerhaft gewesen seien; vielmehr wird die Anhebung des Lohnniveaus darin mit der gestiegenen Komplexität der Aufgaben infolge verschiedener Gesetzesänderungen sowie wiederholter Änderungen der Informatikinfrastruktur – und damit letztlich mit gestiegenen Anforderungen an die Angestellten – erklärt.
2.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin mangels eines Rückkommensgrunds keinen Anspruch auf Überprüfung ihrer Anstellungsverfügung vom 8. Dezember 2008 hat.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Das vorliegende Verfahren ist gemäss § 65a Abs. 3 VRG kostenlos. Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Auch die Beschwerdegegnerin hat die Zusprechung einer Parteientschädigung beantragt. Nach § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Gemeinwesen haben jedoch – zumindest im Fall des § 17 Abs. 2 lit. a VRG – in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung; vor allem grössere und leistungsfähigere sind gehalten, sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).
Der im vorliegenden Fall zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich, sondern als im Rahmen der ordentlichen Verwaltungstätigkeit liegend. Auch ist das Begehren der Beschwerdeführerin nicht als offensichtlich unbegründet zu beurteilen. Folglich ist (auch) der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zuzusprechen.
5.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 2'600.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
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