Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2015.00033
Urteil
des Einzelrichters
vom 1. April 2015
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer ,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Mittelschul- und
Berufsbildungsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend Nachzahlung aus Stundenkonto,
hat sich ergeben:
I.
A ist an der Kantonsschule X als Mittelschullehrperson mbA tätig. Im November 2009 beantragte er die Auszahlung zweier Jahresstunden aus dem Stundenkonto. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2009 ordnete das Mittelschul- und Berufsbildungsamt die Auszahlung im Betrag von Fr. 9'588.75 (zwei Jahresstunden à Fr. 4'794.37) an. Am 14. September 2010 verfügte das Mittelschul- und Berufsbildungsamt auf Antrag von A die Auszahlung zweier weiterer Jahresstunden.
Mit Schreiben vom 18. Oktober 2013 ersuchte A das Mittelschul- und Berufsbildungsamt um Nachzahlung der mit den Verfügungen vom 15. Dezember 2009 und 14. September 2010 fälschlicherweise zu viel abgezogenen "8/52". Er verwies hierzu auf das verwaltungsgerichtliche Urteil VB.2012.00572 vom 23. Januar 2013, wonach bei der Auszahlung aus dem Stundenkonto die Kürzung für den Ferienanteil 4/52 und nicht 12/52 betrage.
Mit Verfügung vom 22. Mai 2014 trat das Mittelschul- und Berufsbildungsamt auf dieses Begehren um Anpassung der erfolgten Auszahlungen aus dem Stundenkonto nicht ein.
II.
Die Bildungsdirektion wies mit Entscheid vom 15. Dezember 2014 einen gegen diese Nichteintretensverfügung gerichteten Rekurs ab.
III.
Mit Beschwerde vom 15. Januar 2015 an das Verwaltungsgericht liess A beantragen, unter Entschädigungsfolge seien die Nichteintretensentscheide der Bildungsdirektion sowie des Mittelschul- und Berufsbildungsamts aufzuheben sowie die Sache zur materiellen Beurteilung an die erstinstanzliche Behörde zurückzuweisen.
Die Bildungsdirektion wie auch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt beantragten je am 16. Februar 2015 die Abweisung der Beschwerde. A äusserte sich dazu am 2. März 2015.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Diese ist bei Rekursentscheiden einer Direktion in personalrechtlichen Streitigkeiten gegeben (vgl. § 41 in Verbindung mit §§ 19 ff. sowie §§ 42–44 e contrario VRG).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Nach § 38b Abs. 1 lit. c VRG ist gerichtsintern der Einzelrichter für die Geschäftserledigung zuständig, wenn der Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt. Der angefochtene Nichteintretensentscheid der Vorinstanz hat in der Sache eine Geldleistung zum Gegenstand. Der vom Beschwerdeführer geltend gemachte Nachzahlungsanspruch für die in den Jahren 2009 und 2010 erfolgten Auszahlungen aus dem Stundenkonto liegt weit unter der Streitwertgrenze, sodass die einzelrichterliche Zuständigkeit gegeben ist.
2.
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Gehörsanspruchs bzw. der daraus abgeleiteten Begründungspflicht.
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter anderem das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (vgl. zum Ganzen BGE 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1, 126 I 97 E. 2b).
Die Vorinstanz setzt sich mit der Sachlage in einem Mass auseinander, das die sachgerechte Anfechtung des Entscheids ermöglicht. Eine Verletzung der Begründungspflicht ist folglich zu verneinen.
3.
Der Beschwerdegegner ist auf das Begehren des Beschwerdeführers, eine Anpassung der erfolgten Auszahlungen aus dem Stundenkonto vorzunehmen, nicht eingetreten. Die auf dessen Antrag hin erlassenen Auszahlungsverfügungen vom 15. Dezember 2009 und 14. September 2010 seien nicht angefochten worden. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Januar 2013 (VB.2012.00572, E. 4.3 f.), wonach die Auszahlung von Jahresstunden aus dem Stundenkonto lediglich um 4/52 zu kürzen sei und nicht wie nach der Praxis des Beschwerdegegners und der Vorinstanz um 12/52, begründe keine Verpflichtung, auf die Auszahlungen zurückzukommen. Auf das Wiedererwägungsgesuch des Beschwerdeführers sei daher nicht einzutreten. Die Vorinstanz schützt diese Auffassung.
4.
Der Beschwerdeführer hat die beiden Verfügungen des Beschwerdegegners vom 15. Dezember 2009 und 14. September 2010, mit welchen die beantragten Auszahlungen festgelegt wurden, nicht angefochten. Diese Verfügungen sind in formelle Rechtskraft erwachsen und damit grundsätzlich rechtsbeständig.
4.1 Gesetzliche Revisionsgründe nach § 86a VRG liegen nicht vor; die Verfügungen sind nicht fehlerhaft zustande gekommen. Entsprechendes wird vom Beschwerdeführer denn auch zu Recht nicht geltend gemacht.
4.2 Lehre und Rechtsprechung anerkennen darüber hinaus unabhängig vom Vorliegen eines gesetzlichen Revisionsgrundes gestützt auf Art. 29 Abs. 1 und 2 BV einen Anspruch auf Eintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch, wenn sich die Umstände seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft macht, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand. Es besteht ein verfassungsmässiger Anspruch darauf, eine fehlerhafte Verfügung an die wesentliche Änderung der Verhältnisse anzupassen, wenn die Weitergeltung der Verfügung zu einem stossenden und dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufenden Ergebnis führen würde (VGr, 8. Juli 2009, PB.2008.00028, E. 5.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1042 ff.).
Die Verfügungen des Beschwerdegegners vom 15. Dezember 2009 und 14. September 2010 erscheinen aus heutiger Sicht aufgrund des Urteils VB.2012.00572 als wegen falscher Rechtsanwendung ursprünglich fehlerhaft. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine ursprünglich fehlerhafte, aber nicht angefochtene Verfügung nicht schon deswegen nachträglich abzuändern, weil sich durch Gerichtsurteile in Parallelverfahren ergeben hat, dass eine andere Rechtslage gilt, als die verfügende Behörde ursprünglich annahm. Eine unrichtige Rechtsanwendung ist grundsätzlich im Anschluss an die Verfügung durch Ergreifen ordentlicher Rechtsmittel geltend zu machen und rechtfertigt nur dann ganz ausnahmsweise ein Rückkommen auf die Verfügung, wenn dieser schwerwiegende materielle Fehler anhaften (BGr, 26. August 2011, 2C_114/2011, E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen, BGE 98 Ia 568, E. 5b; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 31 Rz. 39 f.).
4.3 Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht bei der Auszahlung der Jahresstunden auf dem Stundenkonto eine Kürzung von 4/52 vornimmt, da hierfür auf den gesetzlichen Ferienanspruch und nicht die unterrichtsfreien Wochen (12/52 bei 40 Schulwochen) abzustellen sei, ist keineswegs als schwerwiegender Mangel zu qualifizieren, der eine geradezu stossende Behandlung des Beschwerdeführers zur Folge gehabt hätte. Das zeigt sich auch vor dem Hintergrund, dass selbst bei der Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines Erlasses in einem konkreten Normenkontrollverfahren die früher darauf ergangenen Anwendungsakte grundsätzlich unberührt bleiben (BGr, 26. August 2011, 2C_114/2011, E. 2.3). Für die Annahme einer Nichtigkeit besteht unter diesen Umständen zum Vornherein kein Raum.
4.4 Hinzu kommt, dass es sich bei den Verfügungen betreffend die Auszahlungen aus dem Stundenkonto nicht um die Regelung eines Rechtsverhältnisses aufgrund eines fortbestehenden Sachverhalts durch eine in der Zukunft fortwirkende Rechtsfolge, mithin nicht um Dauerverfügungen handelte. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Januar 2013 führte daher nur pro futuro zu einer Änderung der Berechnung der Auszahlungen aus dem Stundenkonto durch den Beschwerdegegner.
Fehl gehen daher die Vorbringen des Beschwerdeführers zur Verletzung der Rechtsgleichheit. Ändert eine Verwaltungsbehörde aufgrund eines Entscheids des Verwaltungsgerichts ihre bisherige Praxis – was aufgrund einer eigentlichen Befolgungspflicht verfassungsrechtlich geboten erscheint (Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 65 N. 33) –, so werden dadurch, gerade wenn es sich wie hier nicht um Dauerverfügungen handelt, bereits ergangene Verfügungen nicht betroffen. Schon erfolgte Auszahlungen bzw. Verfügungen blieben mithin allesamt unberührt. Die Rechtsprechung zum Anspruch auf rechtsgleiche Entlöhnung wie auch die Frage der Zulässigkeit von nachträglichen Lohnnachzahlungen lediglich an bestimmte Angestellte (vgl. dazu VGr, 8. Juli 2009, PB.2008.00028, E. 3 f.) ist in vorliegender Konstellation überhaupt nicht einschlägig. Der Beschwerdegegner hat nach eigenen Angaben aufgrund des Entscheids VB.2012.00572 seine Kürzungspraxis auf alle pendenten Auszahlungsanträge bzw. alle erst nach Vorliegen des genannten Entscheids gestellten Anträge angewendet, ohne dabei auf den Entstehungszeitpunkt des Guthabens im Stundenkonto abzustellen. Dieses Vorgehen ist aufgrund der erwähnten eigentlichen Befolgungspflicht des Beschwerdegegners hinsichtlich der Berechnung der Kürzung der Auszahlung aus dem Stundenkonto nach Massgabe von VB.2012.00572 sachgerecht.
Da keine Dauerverfügungen vorliegen, ist es nach dem Gesagten nicht stossend und widerspricht es auch nicht der Rechtsgleichheit, einen Anspruch auf Wiedererwägung der Verfügungen vom 15. Dezember 2009 und 14. September 2010 zu verneinen (vgl. auch Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbem. zu §§ 86a–86d N. 17).
4.5 Schliesslich ist nicht erkennbar, inwiefern der Beschwerdeführer nach Treu und Glauben von einer Anfechtung der Verfügungen vom 15. Dezember 2009 bzw. 14. September 2010 hätte absehen dürfen. Darauf, dass eine Verfügung, selbst wenn sie einer langjährigen Verwaltungspraxis entspricht, in jeder Hinsicht rechtmässig ist, kann gerade nicht im Sinn einer Vertrauensgrundlage oder einer behördlichen Zusicherung vertraut werden. Das Vertrauen bezieht sich gegebenenfalls auf den Bestand und nicht die "Fehlerlosigkeit" der Verfügung. Ein Verfügungsadressat ist daher grundsätzlich gehalten, eine Verfügung auf dem Rechtsmittelweg anzufechten, wenn er sich unter keinen Umständen deren formelle Rechtskraft entgegenhalten lassen will.
Anzumerken bleibt in diesem Zusammenhang Folgendes: Es trifft zu, dass die Verfügung des Beschwerdegegners vom 14. September 2010 nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen und insofern mangelbehaftet war. Dies führt aber weder zur Nichtigkeit der Verfügung noch dazu, dass diese während beliebig langer Zeit hätte angefochten werden können (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 31 Rz. 16; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 52, auch zum Nachstehenden). Vielmehr wird als allgemein bekannt vorausgesetzt, dass Anordnungen angefochten werden können, weshalb der Adressat einer ohne Rechtsmittelbelehrung eröffneten Verfügung diese innert angemessener Frist anfechten oder sich zumindest nach Rechtsmitteln erkundigen muss, was der Beschwerdeführer unbestrittenermassen nicht getan hat.
5.
Nach dem Gesagten waren Beschwerdegegner und Vorinstanz nicht verpflichtet, auf das Wiedererwägungsgesuch des Beschwerdeführers vom 18. Oktober 2013 einzutreten; die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 30'000.-, sodass die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind (§ 65a Abs. 3 VRG). Als unterliegende Partei hat der Beschwerdeführer keinen Entschädigungsanspruch.
6.
Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 15'000.-. Entsprechend wäre die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellen würde (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 640.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an …