Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2014.00697
Urteil
des Einzelrichters
vom 2. Juni 2015
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt C des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Änderung des Zwischenzeugnisses,
hat sich ergeben:
I.
A trat am 1. August 2006 in die Dienste des Amts C (in der Direktion F) des Kantons Zürich. Per 1. September 2011 wechselte sie intern von der Abteilung D in die Abteilung E. Aufgrund dieses Wechsels wurde ein auf den 31. August 2011 datiertes Zwischenzeugnis erstellt, welches A nach eigenen Angaben am 14. Dezember 2011 zuging. Mit Verfügung vom 24. Juni 2013 löste die Direktion F das Arbeitsverhältnis infolge lang andauernder Krankheit per 30. September 2013 auf. A liess am 14. April 2014 um Berichtigung des Zwischenzeugnisses ersuchen, da es aus ihrer Sicht bloss genügend sei, was den zugrunde liegenden Mitarbeiterbeurteilungen nicht entspreche und sie erheblich in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen behindere. Am 29. April 2014 teilte die Direktion F dem Rechtsvertreter von A mit, das Zwischenzeugnis sei mit den entsprechenden Mitarbeiterbeurteilungen verglichen worden und entspreche durchaus den Standards, weshalb keine Möglichkeit bestehe, auf das mittlerweile 2½-jährige Zwischenzeugnis zurückzukommen.
II.
Am 28. Mai 2014 liess A bei der Direktion F Rekurs erheben und beantragen, das Zwischenzeugnis vom 31. August 2011 sei entschädigungspflichtig gemäss verschiedenen konkreten Änderungsvorschlägen zu berichtigen. Die Direktion F wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 3. November 2014 ab.
III.
A liess dagegen am 3. Dezember 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
" 1. Unter Aufhebung der Verfügung der Vorinstanz und Rückweisung an diese sei sie anzuweisen, das Zeugnisänderungsbegehren inhaltlich zu prüfen.
Eventualantrag: Unter Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung sei das Zwischenzeugnis […] vom 31. August 2011 wie folgt (Änderungen gelb unterlegt) zu ändern: […].
Unter Entschädigungsfolge."
In prozessualer Hinsicht ersuchte A um Durchführung mündlicher, öffentlicher Partei-, Beweis- und Schlussverhandlungen. Die Direktion F liess sich am 22./21. Januar 2015 mit dem Schluss auf kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde sowie auf Ausschluss der Öffentlichkeit von einer allfälligen mündlichen Verhandlung vernehmen. Mit Eingabe vom 9. Februar 2015 liess A darauf hinweisen, dass sie bereits im gegen die Auflösung des Arbeitsverhältnisses gerichteten Rekursverfahren vor dem Regierungsrat ein Ausstandsbegehren gegen den Vorsteher der Direktion F gestellt habe, weil dieser die Entlassungsverfügung unterzeichnet habe. Sie stelle nun ein "entsprechendes Ausstandsbegehren […], wofür auf die dortige Begründung verwiesen" werde. Sodann werde der im verwaltungsgerichtlichen (Entlassungs-)Verfahren VB.2014.00333 "analog gestellte Antrag die Beschwerdeantwort sei vollumfänglich aus dem Recht zu weisen und aus den Akten zu entfernen, […] auf die Beschwerdeantwort vom 28. Januar 2015 ausgedehnt". Schliesslich erklärte sie ihre Eingabe vom 23. Januar 2015 im Verfahren VB.2014.00333 zum integralen Bestandteil ihrer Vernehmlassung und beantragte somit, es sei dem Amt C eine Frist "zwecks Vervollständigung/Revidierens [des] Personaldossiers" anzusetzen. Am 10. Februar 2015 setzte der Rechtsvertreter von A das Verwaltungsgericht über den Wegfall des Vertretungsverhältnisses in Kenntnis. Die Direktion F hielt am 6. März 2015 an ihren Anträgen fest. Am 20./23. März 2015 ersuchte A das Verwaltungsgericht um Zusendung bestimmter Aktenstücke, worauf ihr der Präsident am 27. März 2015 telefonisch mitteilte, sie könne ihr Akteneinsichtsrecht nur auf dem Gericht ausüben. A bat das Verwaltungsgericht daraufhin am 7. April 2015, ihr Kopien bestimmter Aktenstücke zuzusenden; der Präsident wies sie am 9. April 2015 telefonisch (erneut) darauf hin, dass ihr das Verwaltungsgericht keine Akten oder Kopien davon zustelle, sie aber anlässlich einer Akteneinsicht auf dem Gericht Kopien machen lassen könne. Die Direktion F verzichtete am 17. April 2015 auf weitere Stellungnahme. Mit Präsidialverfügung vom 22. April 2015 lud das Verwaltungsgericht die Parteien zur Verhandlung zur mündlichen Darlegung von Parteistandpunkten vor und setzte die Verhandlung auf den 26. Mai 2015 an. Die Verhandlung wurde termingerecht durchgeführt.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Diese ist bei Rekursentscheiden einer Direktion in personalrechtlichen Streitigkeiten gegeben (vgl. § 41 in Verbindung mit §§ 19 ff. sowie §§ 42–44 e contrario VRG).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Nach § 38b Abs. 1 lit. c VRG ist gerichtsintern der Einzelrichter für die Geschäftserledigung zuständig, wenn der Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt. Das Verwaltungsgericht beziffert den Streitwert von Auseinandersetzungen um ein Arbeitszeugnis in der Regel auf einen (Brutto-)Monatslohn (VGr, 19. November 2008, PK.2008.00001, E. 1.3 [= RB 2008 Nr. 29]). Demgemäss fällt die Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit.
1.3 Nach Ablauf der Beschwerdefrist können grundsätzlich weder der Beschwerdeantrag noch dessen Begründung erweitert werden (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 54 N. 1 in Verbindung mit § 23 N. 23, auch zum Folgenden). Je nachdem, wann die Gründe dafür eingetreten bzw. erkennbar geworden sind, können prozessuale Anträge zwar auch noch nach Ablauf der Rechtsmittelfrist gestellt werden. Entgegen der Beschwerdeführerin ist indes im Umstand, dass ihr Bruder Ende Dezember 2014 verstorben ist, kein Grund dafür zu erblicken, dass sie sich zur Aktenlage, wie sie sich ihr im Verfahren VB.2014.00333 nach eigenen Angaben seit dem 28. Oktober 2014 erkennbar präsentierte, erst verspätet äusserte. Das prozessuale Begehren der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2015 betreffend ihr Personaldossier bzw. die zum integrierten Bestandteil der Vernehmlassung vom 9. Februar 2015 erklärte Eingabe der Beschwerdeführerin vom 23. Januar 2015 im Verfahren VB.2014.00333 sind daher als verspätet aus dem Recht zu weisen. Ohnehin bestünde zur Überprüfung bzw. Ergänzung des Personaldossiers kein Anlass, da die Beschwerdeführerin – wie noch zu zeigen ist – keinen Anspruch auf Berichtigung des hier umstrittenen Zwischenzeugnisses mehr hat (dazu hinten 3).
2.
Soweit die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend machen wollte, der Vorsteher der Direktion F hätte am vorinstanzlichen Entscheid nicht mitwirken dürfen, weil er im dem Beschwerdeverfahren VB.2014.00333 vorangehenden Rekursverfahren vor dem Regierungsrat ausstandspflichtig gewesen sei, verkennt sie, dass die Direktion F im vorliegenden Verfahren als Vorinstanz auftritt, im Verfahren VB.2014.00333 jedoch erstinstanzlich verfügt hatte und als Vertreterin des Beschwerdegegners auftrat, und dass im vorinstanzlichen Verfahren (vor der Direktion F) weder der (im Rekursverfahren vor dem Regierungsrat einschlägige) Ausstandsgrund des § 18 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (LS 172.1) noch eine vergleichbare Konstellation vorlagen, nachdem die Direktion F am ablehnenden Entscheid betreffend die verlangte Änderung des Zwischenzeugnisses weder mitgewirkt noch Rat oder Weisung erteilt hatte. Soweit die Beschwerdeführerin im vorliegenden Beschwerdeverfahren ein Ausstandsbegehren stellen wollte, liefe dies ins Leere, weil der Vorsteher der Direktion F nicht am Verwaltungsgericht tätig ist. Auch scheint die Beschwerdeführerin zu verkennen, dass es sich bei der vom Vorsteher der Direktion F unterzeichneten Eingabe vom 22./21. Januar 2015 um eine Vernehmlassung der Vorinstanz handelt. Diese aus dem Recht zu weisen, besteht kein Anlass.
3.
3.1 Nach § 46 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) können die Angestellten jederzeit ein Zeugnis verlangen, das über die Art und die Dauer des Arbeitsverhältnisses sowie über ihre Leistungen und ihr Verhalten Auskunft gibt. Für die Auslegung dieser Bestimmung können Lehre und Rechtsprechung zu Art. 330a des Obligationenrechts (OR, SR 220) herangezogen werden, dessen Wortlaut mit demjenigen von § 46 Abs. 2 PG praktisch identisch ist (VGr, 25. Oktober 2006, PB.2006.00023 [= ZBl 109/2008, S. 383], E. 2 Abs. 1). Da "jederzeit" ein Zeugnis verlangt werden kann, haben Arbeitnehmende während des Anstellungsverhältnisses grundsätzlich einen gesetzlich anerkannten Anspruch auf Ausstellung eines Zwischenzeugnisses (Susanne Janssen, Die Zeugnispflicht des Arbeitgebers, Bern 1996, S. 31 f.; Manfred Rehbinder/Jean-Fritz Stöckli, Berner Kommentar, 2010, Art. 330a OR N. 11; Jürg Brühwiler, Einzelarbeitsvertrag, 3. A., Basel 2014, Art. 330a OR N. 2c). Für die Ausstellung eines Zeugnisses während der Anstellung müssen Angestellte ein berechtigtes Interesse glaubhaft machen, wobei an den Interessennachweis keine hohen Anforderungen gestellt werden (Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319–362 OR, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 330a N. 2a; Rehbinder/Stöckli, Art. 330a OR N. 11).
3.2 Das Arbeitszeugnis gilt nicht als Verfügung; aufgrund des Rechtsschutzinteresses fassen Praxis und Lehre jedoch den Entscheid der Anstellungsbehörde über die von der Arbeitnehmerin bzw. vom Arbeitnehmer beantragte Änderung des Arbeitszeugnisses als anfechtbare Verfügung auf (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 13; RB 2004 Nr. 118 E. 4.5.1).
Vorliegend ist demnach zu beurteilen, wie lange die Arbeitnehmerin bzw. der Arbeitnehmer nach Erhalt des Arbeitszeugnisses Zeit hat, einen allfälligen Berichtigungsanspruch zu stellen bzw. wie lange mit einer Reaktion gegenüber der arbeitgebenden Behörde zugewartet werden darf. Diese Konstellation unterscheidet sich von der Fragestellung, nach wie langer Zeit nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses das Recht auf Ausstellung eines Zeugnisses untergeht, was im privaten Arbeitsvertragsrecht aufgrund der Verjährungsvorschriften zu beurteilen ist (vgl. auch VGr, 10. Februar 2011, PB.2010.00016 [nicht im Internet publiziert]).
3.3 Ein Arbeitszeugnis hat unter anderem die Grundsätze der Wahrheit und der Vollständigkeit zu beachten. Zudem hat es wie erwähnt nach § 46 Abs. 2 PG namentlich über Art und Dauer des Arbeitsverhältnisses Auskunft zu geben. Es folgt damit aus der materiellrechtlichen Regelung über das Arbeitszeugnis, dass in Bezug auf ein Zwischenzeugnis ein Berichtigungsanspruch grundsätzlich innert nützlicher Frist geltend zu machen ist. Nach einem gewissen Zeitablauf – dessen Dauer sich nicht abstrakt, sondern nur aufgrund der Umstände des Einzelfalls bestimmen lässt – ist eine Berichtigung eines Zwischenzeugnisses ausgeschlossen, da stattdessen ein neues Zwischenzeugnis auszustellen ist. Denn nur ein aktuelles Zwischenzeugnis ist vollständig und gibt über die Dauer des Arbeitsverhältnisses Auskunft.
3.4 Vorliegend wurde der Beschwerdeführerin aufgrund des internen Wechsels von der Abteilung D in die Abteilung E ein auf den 31. August 2011 datiertes Zwischenzeugnis ausgestellt, welches ihr nach eigenen Angaben Mitte Dezember gleichen Jahres zuging. Die Vorinstanz erwägt sinngemäss, die Beschwerdeführerin habe erstmals mit einer E-Mail vom 23. Mai 2013 in angemessener Form eine Änderung des Zwischenzeugnisses beantragt. In der entsprechenden E-Mail teilt die Beschwerdeführerin mit, sie habe sich gleichentags an die Ombudsstelle gewandt und sich vorgängig verschiedene Fragen aufgeschrieben. Diesbezüglich hält sie notizweise "Zwischenzeugnis auf der Basis der MAB revidieren lassen. Ombudsmann?" fest. Damit war indes lediglich erkennbar, dass sich die Beschwerdeführerin mit dem Gedanken trug, auf eine Änderung des Zwischenzeugnisses hinzuwirken. Entgegen der Beschwerde ist weder darin noch in allfälliger gegenüber Drittpersonen geäusserter Kritik am Zwischenzeugnis ein ausreichendes Berichtigungsbegehren zu erblicken (diesbezüglich kann auf die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden [§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG]). Ein genügend konkretes Änderungsbegehren stellte die Beschwerdeführerin erstmals am 14. April 2014 und damit rund zwei Jahre und vier Monate nach Erhalt des Zwischenzeugnisses.
3.5 Nach einer so langen Zeitdauer besteht grundsätzlich kein Anspruch mehr auf Berichtigung eines Zwischenzeugnisses (vorne E. 3.3). Daran vermögen auch die besonderen Umstände des vorliegenden Falles nichts zu ändern. Das Zwischenzeugnis vom 31. August 2011 wurde aufgrund eines Wechsels der Beschwerdeführerin innerhalb des Amts C ausgestellt. Wie sich aus den Personalakten der Beschwerdeführerin ergibt, wurden ihre Leistungen danach als ungenügend beurteilt und ihr deshalb bzw. infolge ausbleibender Verbesserung der Leistungen eine Bewährungsfrist angesetzt, in deren Verlauf die Beschwerdeführerin erkrankte, weshalb das Arbeitsverhältnis schliesslich arbeitgeberseitig infolge lang andauernder Krankheit mit Verfügung vom 24. Juni 2013 per Ende September 2013 aufgelöst wurde. Das Berichtigungsbegehren scheint sodann zeitlich mit dem abweisenden Rekursentscheid betreffend die Auflösung des Arbeitsverhältnisses vom 9. April 2014 zusammenzuhängen.
Das rechtfertigt es aber nicht, einen Berichtigungsanspruch betreffend das Zwischenzeugnis vom 31. August 2011 zu bejahen. Ungeachtet des internen Wechsels sowie des Rechtsmittelverfahrens gegen die Auflösungsverfügung des Arbeitsverhältnisses, in welchem die Beschwerdeführerin die Weiterbeschäftigung verlangte, widerspricht es den inhaltlichen Vorgaben von § 46 Abs. 2 PG an ein Arbeitszeugnis, einen Zeitraum von mehr als zwei Jahren unberücksichtigt zu lassen. Eine isolierte Betrachtung einzelner Zeitabschnitte einer Anstellung bei der nämlichen Behörde steht überdies in Widerspruch zur Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses als Dauerschuldverhältnis. Schliesslich ist zu beachten, dass der Inhalt eines Zwischenzeugnisses im Rahmen des Schlusszeugnisses (oder eines aktuellen Zwischenzeugnisses), soweit er darin einfliesst, ohne Weiteres berichtigt werden kann. Ein (Zwischen-)Arbeitszeugnis hat keinen Verfügungscharakter. Die Verneinung des Berichtigungsanspruchs im vorliegenden Verfahren hat daher für die Beschwerdeführerin mit Blick auf ein Arbeitszeugnis, das sich auf die gesamte Anstellungsdauer bezieht, keine nachteiligen Folgen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Da der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin keinen Entschädigungsanspruch.
5.
Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 15'000.-. Entsprechend wäre die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellen würde (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; vgl. auch Beat Rudin, Basler Kommentar, 2011, Art. 85 N. 21). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 1'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
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