Stimmrechtsrekurs / Resolution des Gemeinderats

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2014.00556

Urteil

der 4. Kammer

vom 18. Februar 2015

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat der Stadt Zürich,

Kanzlei des Gemeinderates,

Beschwerdegegner,

betreffend Stimmrechtsrekurs/Resolution des Gemeinderats,

hat sich ergeben:

I.

Am 21. Mai 2014 setzte der Regierungsrat des Kantons Zürich die kantonale Volksabstimmung über den Beschluss des Kantonsrats betreffend Planungs- und Baugesetz (Änderung vom 28. Oktober 2013; Festsetzung Mindestanteil preisgünstiger Wohnraum) auf den 28. September 2014 an (ABl 2014-22-25).

Der Gemeinderat der Stadt Zürich stimmte am 3. September 2014 einem Beschlussantrag der SP-, Grüne-, GLP- und AL-Fraktion vom 20. August 2014 mit 73 gegen 46 Stimmen zu, mit welchem in der Form einer Resolution des Gemeinderats an die Stimmberechtigten der Stadt Zürich appelliert wurde, "am 28. September 2014 bei der Änderung des Planungs- und Baugesetzes zur Festlegung eines Mindestanteils an preisgünstigem Wohnraum ein Ja in die Urne zu legen" (Gemeinderat der Stadt Zürich, Auszug aus dem Beschlussprotokoll der 14. Ratssitzung vom 3. September 2014, www.gemeinderat-zuerich.ch/Geschaefte/detailansicht-geschaeft/Dokument/be1b99b9-a924-47f1-a9b1-4ae19 a958d55/2014_0257%20Protokollauszug%20Beschluss.pdf [besucht am 8. Januar 2015]).

II.

A liess dem Bezirksrat Zürich mit als "Rekurs in Stimmrechtssachen" bezeichneter Eingabe vom 8. September 2014 beantragen, die Resolution des Gemeinderats Zürich vom 3. September 2014 für ungültig zu erklären. Mit Beschluss vom 18. September 2014 trat der Bezirksrat mit der Begründung mangelnder Zuständigkeit auf das Rechtsmittel nicht ein.

III.

A liess beim Verwaltungsgericht am 29. September 2014 Beschwerde führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge zulasten des Gemeinderats der Stadt Zürich sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an den Bezirksrat zurückzuweisen. Der Bezirksrat Zürich liess sich am 3. Oktober 2014 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Der Gemeinderat der Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 22. Oktober 2014, die Beschwerde sei entschädigungspflichtig abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbin­dung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats über eine Gemeindebeschwerde steht nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 151 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c und §§ 42–44 e contrario VRG die verwaltungsgerichtliche Beschwerde offen.

Nimmt eine Vorinstanz – wie hier – den Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine Ein-tretensvoraussetzung nicht als erfüllt betrachtet, so ist der formell unterlegene Rekurrent unabhängig davon beschwerdeberechtigt, ob das zu Recht geschehen sei (vgl. Martin Bert­schi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

1.2

1.2.1 Der Beschwerdegegner bestreitet die Legitimation des Beschwerdeführers zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde. Er macht sinngemäss geltend, soweit angenommen würde, beim vom Beschwerdeführer bei der Vorinstanz erhobenen Rechtsmittel handle es sich (auch) um eine Gemeindebeschwerde, habe es jenem bereits bei Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde (am 29. September 2014) an einem aktuellen und praktischen Interesse an deren Beurteilung gefehlt, weil sich die umstrittene Resolution ausdrücklich nur auf die kantonale Volksabstimmung vom 28. September 2014 bezogen habe und die Gemeindebeschwerde im Gegensatz zur Stimmrechtsbeschwerde keine Rechtsfolgen mit Bezug auf die fragliche kantonale Volksabstimmung nach sich ziehen könnte.

1.2.2 Als Stimmberechtigter der Stadt Zürich ist der Beschwerdeführer grundsätzlich ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert (§ 151 Abs. 1 GG; vgl. Bertschi, § 21 N. 92 mit Hinweisen; ferner Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 3.1; Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz [im Folgenden Ergänzungsband], Zürich 2011, § 151 N. 4.1). Entgegen dem Beschwerdegegner kann sodann vorliegend vom Erfordernis eines aktuellen Interesses abgesehen werden: Die Frage nach der Berechtigung des Beschwerdegegners zum Erlass eines Beschlusses bzw. einer Abstimmungsempfehlung in Zusammenhang mit einer kantonalen Abstimmung kann sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen. Sodann dürften sich solche im Vorfeld einer Abstimmung abgegebenen Empfehlungen im Einzelfall kaum je rechtzeitig überprüfen lassen und besteht aufgrund der grundsätzlichen Natur der aufgeworfenen Frage ein hinreichendes öffentliches Interesse an ihrer Beantwortung (vgl. zum Ganzen Bertschi, § 21 N. 25 mit Hinweisen).

1.3 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Der Beschwerdeführer rügte im vorinstanzlichen Verfahren zweierlei: Zum einen brachte er vor, die umstrittene Resolution vom 3. September 2014 stelle einen unzulässigen Eingriff in den Abstimmungskampf dar und verletze die politischen Rechte der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Zum andern machte er geltend, der Beschwerdegegner habe die umstrittene Resolution in Überschreitung seiner Kompetenzen erlassen und dadurch Art. 98 der (kommunalen) Geschäftsordnung des Gemeinderats vom 17. November 1999 (GeschO GR, AS 171.100, www.stadt-zuerich.ch/politik) sowie verschiedene Bestimmungen des Gemeindegesetzes und der Gemeindeordnung der Stadt Zürich (GO, AS 101.100, www.stadt-zuerich.ch/politik) verletzt: Gemäss Art. 98 GeschO GR seien Beschlussanträge Anträge zu Gegenständen, die innerhalb des selbständigen Wirkungsbereichs des Gemeinderats lägen. Die umstrittene Resolution betreffe eine kantonale Abstimmung, welche offensichtlich ausserhalb des selbständigen Wirkungskreises des Beschwerdegegners liege. Namentlich hielten weder § 88 und 108 GG noch Art. 35, 41, 41bis und 43 GG (recte: GO) "irgend­welche Kompetenzen des Gemeinderats in Zusammenhang mit kantonalen Abstimmungen oder mit dem Erlass neuer Bestimmungen auf kantonaler Gesetzesstufe fest". Die Reso­lution betreffend eine kantonale Abstimmung liege daher ausserhalb der Kompetenz des Beschwerdegegners. Mit anderen Worten machte der Beschwerdeführer geltend, der umstrittene Beschluss vom 3. September 2014 habe einen unzulässigen Gegenstand.

2.2 Die Vorinstanz erwägt, sie sei "in Stimmrechtssachen als Rekursinstanz nur bei kom­munalen Abstimmungen und Wahlen zuständig". Da der Stimmrechtsrekurs in Zusammen­hang mit einer kantonalen Volksabstimmung erhoben worden sei, sei sie offensichtlich nicht zuständig.

2.3 Diese Erwägungen erweisen sich zwar grundsätzlich als zutreffend (vgl. § 151a GG in Verbindung mit § 19b Abs. 2 lit. c VRG; ferner § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 2 VRG; weiter Ergänzungsband, § 151a N. 7.1), greifen indessen zu kurz, indem die Vorinstanz ausser Acht lässt, dass der Beschwerdeführer in seiner Eingabe nicht nur eine Verletzung politischer Rechte rügte, sondern auch geltend machte, der angefochtene Beschluss des Beschwerdegegners verletzte Bestimmungen der Gemeindeordnung und des Gemeinde­gesetzes und erweise sich "deshalb bereits aus formalen Gründen" als ungültig. Die damit aufgeworfene Frage, ob der umstrittene Beschluss einen zulässigen Gegenstand habe, kann – unter organisationsrechtlichen Gesichtspunkten – grundsätzlich unabhängig von der Frage nach den mit dem Beschluss verbundenen Auswirkungen auf die politischen Rechte der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger geprüft werden.

2.4 Beschlüsse der Gemeinde oder des grossen Gemeinderats können gemäss § 151 Abs. 1 GG unter anderem von Stimmberechtigten mit Gemeindebeschwerde angefochten werden, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Ziff. 1) oder wenn sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben oder wenn sie Rücksichten der Billigkeit in ungebühr­licher Weise verletzen (Ziff. 2). Über die Beschwerde entscheidet der Bezirksrat (§ 151 Abs. 2 GG). Die Vorinstanz wäre folglich für die Behandlung der Rügen betreffend die geltend gemachte Unzulässigkeit des Gegenstands des beschwerdegegnerischen Beschlusses vom 3. September 2014 zuständig gewesen. Allerdings fehlte es – wie sogleich zu zeigen ist (nachfolgend 3) – an einer anderen Sachurteilsvoraussetzung.

3.

3.1 Die Gemeindebeschwerde richtet sich gegen "Beschlüsse" der Gemeinde und des grossen Gemeinderats (vgl. § 151 Abs. 1 GG). Anfechtbar sind einerseits individuell-konkrete Einzelakte (Verfügungen) und andererseits Erlasse (Ergänzungsband, § 151 N. 2).

3.2 Von seinem Inhalt her stellt der hier interessierende Beschluss eine Abstimmungsempfehlung bzw. eine politische Meinungsäusserung des Beschwerdegegners und damit klarerweise keinen Erlass dar. Die umstrittene Resolution des Beschwerdegegners konnte sodann allenfalls Auswirkungen auf die Abstimmung vom 28. Oktober 2014 entfalten. Diesbezüglich konnte (und musste) sie indes im Rahmen eines Stimmrechtsrekurses angefochten werden (vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 62). Demgegenüber entfaltete der Beschluss über den politischen Prozess hinaus weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht Wirkungen und war er nicht auf die Festlegung von Rechten und Pflichten gerichtet, womit ihm kein Verfügungscharakter zuerkannt bzw. er nicht mit Gemeindebeschwerde angefochten werden kann (vgl. Bosshart/Bertschi, § 19 N. 7; ferner Thalmann, § 151 N. 2.1). Im Übrigen ist auch kein schützenswertes Interesse an der Anfechtung bzw. Überprüfung des hier im Streit liegenden parlamentarischen Aktes ersichtlich, welches über das hinausgeht, was der Beschwerdeführer im Rahmen eines Rechtsmittels in Stimmrechtssachen geltend machen konnte.

3.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der umstrittene Beschluss des Beschwerdegegners keiner Gemeindebeschwerde unterliegt und die Vorinstanz daher im Ergebnis zu Recht (überhaupt) nicht auf den Rekurs eingetreten ist.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

5.1 Ausgangsgemäss gilt es, die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, weil es sich hier um eine Gemeinde- und keine grundsätzlich kostenfreie Stimmrechtsbeschwerde handelt (siehe § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 VRG); eine Parteientschädigung ist dem Beschwerdeführer nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.2

5.2.1 Sodann hat auch der Beschwerdegegner die Zusprechung einer Parteientschädigung verlangt, weil er zum wiederholten Mal im gleichen Zusammenhang in ein Rechtsmittelverfahren involviert worden sei, welches von vornherein aussichtslos, aber für ihn dennoch mit erheblichem Aufwand verbunden gewesen sei.

5.2.2 Nach § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Gemeinwesen haben jedoch in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung; vor allem grössere und leistungsfähigere sind gehalten, sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).

5.2.3 Der im vorliegenden Fall zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich, sondern als im Rahmen der ordentlichen Verwaltungstätigkeit liegend. Auch kann die vorliegende Beschwerde angesichts der zu behandelnden rechtlichen Fragestellungen und der zu kurz greifenden Begründung des vorinstanzlichen Entscheids nicht als offensichtlich aussichtslos gelten. Folglich ist auch dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …