Verdacht der Unlauterkeit / Rechtsverweigerung

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2014.00305

Urteil

der 4. Kammer

vom 19. November 2014

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Universitätsleitung der Universität Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Verdacht der Unlauterkeit / Rechtsverweigerung,

hat sich ergeben:

I.

A wandte sich am 13. Mai 2011 an das Dekanat der Fakultät X der Universität Zürich und äusserte den Verdacht eines wissenschaftlichen Fehlverhaltens seiner früheren Vorgesetzten. Am 14. Juni 2011 konkretisierte er diesen unter Einreichung von Unterlagen.

Mit Schreiben vom 22. Juni 2012 teilte die Universität Zürich A mit, eine Voruntersuchung habe ergeben, dass die erhobenen Vorwürfe mangels genügender Verdachtsmomente für die Eröffnung eines formellen Verfahrens zur Feststellung eines Fehlverhaltens gemäss § 2 Abs. 1 der Weisung der Erweiterten Universitätsleitung zum Verfahren beim Verdacht der Unterlauterkeit in der Wissenschaft (im Folgenden: Weisung) vom 11. November 2003 (www.rd.uzh.ch/rechtssammlung/richtlinien/Weisung_Un­lauterkeit.pdf, besucht am 19. November 2014) nicht ausreichten; auf die Einleitung eines solchen Verfahrens werde deshalb verzichtet.

Im Rahmen der Beantwortung einer Eingabe des Rechtsvertreters von A an die Universität Zürich vom 5. September 2012 führte der Rechtsdienst der Universität Zürich mit Schreiben vom 24. Oktober 2012 aus, A komme in Bezug auf die Durchführung einer weitergehenden Untersuchung eines wissenschaftlichen Fehlver­haltens kein Rechtsanspruch zu.

A verlangte von der Universität Zürich am 5. August 2013 den Erlass einer begründeten, anfechtbaren Verfügung, aus der hervorgehe, aus welchen Gründen "der Antrag auf Einleitung eines Verfahrens betreffend Unlauterkeit verweigert" werde. Die Universität Zürich führte mit Schreiben vom 15. August 2013 aus, die in Zusammenhang mit den erhobenen Vorwürfen getätigten Vorabklärungen hätten nicht dazu gedient, A betreffende Rechte oder Pflichten zu begründen oder festzustellen, sondern lediglich bezweckt, die Interessen der Universität am redlichen Verhalten ihrer Mitarbeitenden zu wahren. Die schriftliche Mitteilung des Verzichts auf Durchführung eines Verfahrens wegen Unlauterkeit an den Anzeigesteller stelle daher keine anfechtbare Anordnung dar.

II.

Mit Rekurs vom 10. September 2013 liess A beantragen, die Universitäts­leitung der Universität Zürich sei unter Entschädigungsfolge zu verpflichten, eine anfechtbare, begründete Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung zu erlassen, woraus hervorgehe, dass und weshalb auf die Durchführung eines Verfahrens wegen Unlauterkeit verzichtet werde. Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen wies das Rechtsmittel mit Beschluss vom 10. April 2014 kostenpflichtig ab.

III.

A liess dagegen am 15. Mai 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:

" 1. Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben.

2. Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, eine anfechtbare, begründete Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung zu erlassen, woraus hervorgeht, dass und weshalb auf die Durchführung eines Verfahrens wegen Unlauterkeit in der Wissenschaft verzichtet wird.

3. Die Kosten des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens der Vorinstanz seien auf die Staatskasse zu nehmen und der Beschwerdeführer für die anwaltlichen Umtriebe beider Verfahren angemessen zu entschädigen."

Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen liess sich am 6./10. Juni 2014 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die Universitätsleitung der Universität Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 16./17. Juni 2014 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Sowohl A als auch die Universitätsleitung hielten in ihren weiteren Eingaben vom 26. Juni 2014 und 24./25 August 2014 bzw. 11./13. August 2014 und 2./5. September 2014 an ihren Anträgen fest. Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen teilte am 1./2. Juli 2014 und 28. August/2. September 2014 ihren Verzicht auf weitere Vernehmlassung mit.

Die Kammer erwägt:

1.

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Entscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen können nach Massgabe des Verwaltungsrechtspflegegesetzes an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (§ 46 Abs. 5 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [UniG, LS 415.11]). Die vorliegende Beschwerde betrifft den Vorwurf der Rechtsverweigerung in einer nicht in den Ausnahmekatalog der §§ 42–44 VRG fallenden Materie.

Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Gemäss § 19 Abs. 1 lit. b VRG (in Verbindung mit § 41 Abs. 1 VRG) kann das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Anordnung mit Rekurs bzw. Beschwerde angefochten werden. Die Behörde begeht eine Rechtsverweigerung im Sinn des § 19 Abs. 1 lit. b VRG, wenn sie sich weigert, eine Anordnung zu erlassen, obwohl sie dazu verpflichtet wäre (Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 40). Anfechtungsobjekt bildet entsprechend einzig das gerügte Verweigern einer Anordnung, weshalb sich der Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren auf die Frage nach dem "Ob" des (gebotenen) behördlichen Handelns beschränkt (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 44).

2.2 Der Beschwerdeführer wirft der Beschwerdegegnerin Rechtsverweigerung vor. Zu prüfen gilt es folglich, ob er Anspruch darauf habe, dass die Beschwerdegegnerin ihm mittels anfechtbarer Verfügung eröffne, kein Verfahren wegen Unlauterkeit in der Wissenschaft gegen die von ihm verzeigte Person einzuleiten.

3.

3.1 Nach § 4 UniG trifft die Universität Vorkehrungen zur Sicherung der Qualität von Forschung, Lehre und Dienstleistung. Die Erweiterte Universitätsleitung ist das oberste Organ der Universität im akademischen Bereich (§ 32 Abs. 3 UniG). In Zusammenhang mit der Qualitätssicherung namentlich betreffend Forschung an der Universität erliess sie die Weisung vom 11. November 2003. Gemäss deren § 4 sind Angehörige der Universität, welche auf ein Fehlverhalten in der Wissenschaft aufmerksam werden oder einen begründeten Verdacht auf Unlauterkeit in der Wissenschaft haben, gehalten, umgehend eine Vertrauensperson der Fakultät zu kontaktieren (Abs. 1). Hält die Vertrauensperson eine Ermittlung für angezeigt, informiert sie umgehend die Dekanin oder den Dekan und die Rektorin oder den Rektor (Abs. 2). Die Rektorin oder der Rektor informiert die Mitglieder der Universitätsleitung und den Rechtsdienst der Universität (Abs. 3). Die Universitätsleitung beauftragt die Vertrauensperson der Fakultät mit der Ermittlung und ersucht sie um eine Stellungnahme; bei Bedarf kann die Universitätsleitung zur Unterstützung der Ermittlung eine Untersuchungskommission einsetzen oder eine externe Begutachtung veranlassen (Abs. 4). Die Vertrauensperson oder die Untersuchungskommission trifft die erforderlichen Abklärungen, hört die Betroffenen an und stellt fest, ob ein Fehlverhalten in der Wissenschaft vorliege (Abs. 5). Die Universitätsleitung entscheidet aufgrund der vorliegenden Stellungnahmen und Gutachten sowie einer allfälligen Anhörung über das weitere Verfahren und die zu treffenden Massnahmen (Abs. 6).

Eine Anzeige im Sinn von § 4 Abs. 1 der Weisung vom 11. November 2003 bezweckt nach dem Gesagten, die Beschwerdegegnerin, welche die Aufsicht über die verschiedenen Fakultäten ausübt (vgl. § 56 Abs. 3 Ziff. 3 der Universitätsordnung der Universität Zürich vom 4. Dezember 1998 [LS 415.111]), über mögliches Fehlverhalten in der Wissenschaft in Kenntnis zu setzen und zu einer Überprüfung des Handelns der unteren Verwaltungseinheiten zu veranlassen. Es handelt bei der sogenannten Aufsichtsanzeige um ein Instrument zur Unterstützung der verwaltungsinternen Aufsicht und Kontrolle.

3.2 Die Aufsichtsanzeige ist ein formloser Rechtsbehelf, der sich aus der Aufsichtsbefugnis der hierarchisch übergeordneten Verwaltungsbehörde über die untere ableitet (Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 61). Die anzeigende Person bringt der Behörde einen Sachverhalt zur Kenntnis, worauf es Sache der Behörde ist, von Amtes wegen die erforderlichen Untersuchungen vorzunehmen; die Anzeigerin bzw. der Anzeiger hilft damit der Behörde in der Wahrnehmung der ihr ohnehin obliegenden Aufgabe (BGr, 19. Dezember 2003, 2A.415/2003, E. 2.3.3, auch zum Folgenden). Der anzeigenden Person kommt weder die Stellung einer Prozesspartei zu, noch hat sie Anspruch auf rechtliches Gehör oder darauf, dass die Behörde über die Anzeige bzw. damit verbundene Begehren förmlich entscheidet (vgl. auch VGr, 19. Dezember 2002, VB.2002.00375, E. 1a und 3a mit Hinweisen; ferner Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 62 und 80; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gal­len 2012, N. 1861 und 1867). Entsprechend wird die anzeigende Person nach der Verwaltungspraxis im Kanton Zürich lediglich über die – formlose oder förmliche – Erledigung der Aufsichtsanzeige informiert (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 73; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 63) und bilden solche Mitteilungen keine anfechtbaren Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG (Kiener/Rütsche/Kuhn, N. 447; vgl. VGr, 19. Dezember 2002, VB.2002.00375, E. 1a; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 878; Felix Uhlmann, Die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2008, S. 1 ff., 3 mit Hinweisen). Dass der Beschwerdeführer sich durch das angezeigte Fehlverhalten in eigenen Rechten, namentlich Urheberrecht und (zivilrechtlichem) Schutz der Persönlichkeit, verletzt sieht bzw. ein "eigenes, zentrales Rechtsschutzinteresse am Verfahren wegen Unlauterkeit" behauptet, ändert daran nichts.

3.3 Nach dem Gesagten war die Beschwerdegegnerin nicht verpflichtet, dem Beschwerdeführer mittels rekursfähiger Verfügung über die Erledigung der Aufsichtsanzeige zu informieren. Der Vorwurf der Rechtsverweigerung ist folglich unbegründet.

4.

4.1 Der Beschwerdeführer beanstandet sodann den vorinstanzlichen Kostenentscheid. Massgebend sei nicht, dass er nicht mehr Angestellter der Universität Zürich gewesen sei, "als das Verfahren wegen Unlauterkeit formal" begonnen habe. Massgebend sei, dass es "um einen Bereich geht, der im Rahmen des Anstellungsverhältnisses stattgefunden hat".

4.2 Dem kann nicht gefolgt werden. Eine personalrechtliche Streitigkeit im Sinn von § 13 Abs. 3 VRG liegt vor, wenn in einem Verfahren personalrechtliche Fragen zwischen Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden umstritten sind (Plüss, § 13 N. 85, auch zum Folgenden). Die vom Beschwerdeführer im Rekursverfahren angefochtene Verweigerung des Erlasses einer anfechtbaren Verfügung betreffend den Verzicht auf weitere Massnahmen in Zusammenhang mit dem angezeigten Verdacht wissenschaftlichen Fehlverhaltens betrifft sein Arbeitsverhältnis mit der Universität nicht, weshalb die Vorinstanz zu Recht keine Kostenlosigkeit des Rekursverfahrens angenommen hat (vgl. Plüss, § 13 N. 85).

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Aus den nämlichen Gründen wie oben 4 ausgeführt, sind im vorliegenden Verfahren Kosten zu erheben. Ausgangsgemäss sind diese dem Beschwerdeführer aufzuerlegen; eine Parteientschädigung ist ihm nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 260.-- Zustellkosten,

Fr. 2'260.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …