Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2014.00022
Urteil
der 3. Kammer
vom 6. März 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.
In Sachen
Verein Psychex, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Psychiatrische Universitätsklinik Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Verteilung eines Briefs,
hat sich ergeben:
I.
Der Verein Psychex setzt sich für die Freilassung von Menschen, die sich gegen ihren Willen in einer psychiatrischen Anstalt befinden, und für deren körperliche und geistige Unversehrtheit, Beratung und Begleitung ein. Am 5. Dezember 2012 kontaktierten Rechtsanwalt B und Rechtsanwalt C als Vertreter des Vereins Psychex die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich (PUK). Sie verlangten die Verteilung von Unterlagen an sämtliche Insassinnen und Insassen der PUK und die Bekanntgabe der Anzahl der benötigten Exemplare innert drei Tagen. Bei den Unterlagen handelte es sich um einen Brief, mit welchem auf die Möglichkeit gerichtlicher Beurteilung im Fall von unfreiwilliger Hospitalisation aufmerksam gemacht wurde, sowie ein Orientierungspapier des Vereins. Zur Mitverteilung beigelegt waren verschiedene Mustereingaben, ein Vollmachtsformular für Psychex sowie ein Beitrittsformular zu dem noch zu gründenden Verein E.
Mit Schreiben vom 11. Dezember 2012 teilte der Spitaldirektor der PUK den Vertretern des Vereins Psychex mit, dass die PUK das Anliegen prüfen werde und sie im Laufe des Januars 2013 den Bescheid erhalten würden.
II.
Dagegen gelangte der Verein Psychex am 13. Dezember 2012 an die Gesundheitsdirektion und verlangte die sofortige Verteilung der Unterlagen und die Feststellung, dass die PUK Art. 8 und 14 der Europäischen Menschenrechtskommission (EMRK) verletzt habe. Mit Verfügung vom 19. Dezember 2013 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat.
Am 12. Januar 2014 reichte der Verein Psychex gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein und beantragte, es sei festzustellen, dass die angefochtene Verfügung Art. 8, 10, 11, 13 und 14 EMRK verletze; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Eingabe vom 21. Januar 2014 beantragte die PUK die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers. Die Gesundheitsdirektion stellte am 31. Januar 2014 den Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, unter Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann mit Beschwerde die unrechtmässige Verzögerung einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Beschwerdeführer rügt sinngemäss, die PUK habe das Verbot der Rechtsverzögerung bzw. der Rechtsverweigerung verletzt. Der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungsbeschwerde folgt jenem, der auch gegen die aus Sicht des Beschwerdeführers verzögerte Anordnung zur Verfügung stünde (vgl. RB 2005 Nr. 13). Das Verwaltungsgericht ist demzufolge zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Gemäss mittlerweile gefestigter Praxis ist ein Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln. Das Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls in der damit verbundenen Genugtuung für die Betroffenen, in einer allfälligen Reduktion der Verfahrenskosten oder darin, dass die Feststellung einer Verletzung des Beschleunigungsgebots für weitere Verfahren ausschlaggebend sein kann (BGE 137 IV 118 E. 2.2; 136 I 274 E. 2.3; 129 V 411 E. 1.3; BGr, 14. September 2009, 1C_211/2009, E. 2.5; VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341, E. 2.3; VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.1; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 840 ff.). Das Verwaltungsgericht tritt demzufolge auf Anträge auf Feststellung einer Rechtsverzögerung auch dann ein, wenn die Vorinstanz ihren Entscheid in der Zwischenzeit bereits gefällt hat (VGr, 13. Juni 2013, VB.2013.00265, E. 1.3). Umso eher muss von einem schützenswerten Interesse auf Feststellung einer Rechtsverzögerung bei einer Partei ausgegangen werden, wenn die Behörde (oder wie vorliegend eine Anstalt) trotz hängiger Rechtsverzögerungsbeschwerde noch nicht tätig geworden ist. Im Antrag, eine Verletzung des Beschleunigungsgebots festzustellen, muss daher auch das Begehren an die betroffene Verwaltungseinheit gesehen werden, den verlangten Entscheid umgehend zu fällen.
1.3 Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der vorinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86). Da im Rekursverfahren noch gar keine anfechtbare Verfügung vorlag, war vor der Gesundheitsdirektion einzig strittig, ob der Beschwerdegegnerin Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung vorgeworfen werden könne. Eine Prüfung, ob die Beschwerdegegnerin dem Gesuch des Beschwerdeführers inhaltlich hätte entsprechen müssen, konnte nicht Frage des Rekursverfahrens sein. Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich dementsprechend auf die Frage, ob die Vorinstanz den Rekurs betreffend Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung zu Recht abwies. Auf die übrigen – materiellen – Begehren ist nicht einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht insbesondere geltend, die Beschwerdegegnerin habe durch ihr säumiges Verhalten das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK verletzt, das dem Verein das Menschenrecht garantiere, allen Insassinnen und Insassen der PUK einen Brief zu schreiben. Zudem habe sie die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 10 EMRK) nicht gewahrt, wonach Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe empfangen und weitergegeben werden können müssen. Aus der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit gemäss Art. 11 EMRK ergebe sich das Recht, einem Verein beizutreten sowie entsprechende Anmeldeformulare zu versenden und entgegenzunehmen. Die Beschwerdegegnerin habe ausserdem das Diskriminierungsverbot (Art. 14 EMRK) verletzt; gemäss Art. 14 EMRK hätten Zwangspsychiatrisierte die gleichen Menschenrechte wie Nichtzwangspsychiatrisierte, weshalb ihnen Briefe unverzüglich zuzustellen seien. Die Vorinstanz habe schliesslich das Recht auf wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK verletzt, indem sie das Vorgehen der PUK geschützt habe.
2.2 Die Vorinstanz kam in ihrer Verfügung vom 19. Dezember 2013 zum Schluss, dass der PUK weder eine Rechtsverweigerung noch eine Rechtsverzögerung vorzuwerfen wäre. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Verteilung der Unterlagen habe die PUK frühestens am 6. Dezember 2012 erhalten. Die (vorläufige) Antwort sei am 11. Dezember 2012 und somit in angemessener Frist erfolgt. Dabei habe sich die Beschwerdegegnerin ausbedungen, über das Gesuch nicht sofort zu entscheiden, sondern die vorgelegten Schriftstücke zuerst zu überprüfen. Die von ihr dem Beschwerdeführer angekündigte Frist von rund einem Monat Bearbeitungszeit sei angemessen. Es habe hinsichtlich der Gesuchsprüfung keinerlei Veranlassung zur Eile bestanden, da das Anliegen des Beschwerdeführers ein dauerhaftes sei.
3.
3.1 Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV] sowie § 4a VRG). Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie zur Vornahme verpflichtet wäre. Die Angemessenheit der Frist beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist dem Umfang und der Schwierigkeit des Falles, der Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen und dem Verhalten der Parteien und der Behörde angemessen Rechnung zu tragen (BGE 135 I 265 E. 4.4; 130 I 312 E. 5.2; VGr, 4. September 2013, VB.2012.00786, E. 2.2). Der Zeitraum, welcher für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in Verwaltungssachen mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei der zuständigen Behörde. Er endet mit dem rechtskräftigen Entscheid der zuletzt angerufenen Instanz (Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 839).
3.2 Vorliegend ist das Schreiben des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2012 frühestens am Donnerstag, 6. Dezember 2012, bei der Beschwerdegegnerin eingegangen. Am darauffolgenden Dienstag, 11. Dezember 2012, teilte sie dem Beschwerdeführer mit, dass sie sein Anliegen prüfen werde und der Bescheid im Laufe des Januars 2013 zu erwarten sei. Die drei bis vier Arbeitstage bis zu dieser Antwort entsprechen ohne Weiteres einer angemessenen Frist. Zu prüfen bleibt damit, ob die Beschwerdegegnerin die genauere Kontrolle des Anliegens übermässig hinausgezögert hat.
3.3 Die PUK hat für die Prüfung des Gesuchs eine Bearbeitungszeit von etwas über eineinhalb Monaten angekündigt. Unter Berücksichtigung dessen, dass in diesen Zeitraum die Weihnachts- und Neujahrsfeiertage fielen, ist von einer angemessenen Dauer der angekündigten Gesuchsprüfung auszugehen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers war die Beschwerdegegnerin nach Erhalt des schriftlichen Begehrens nicht verpflichtet, dem Verein sofort entweder die Anzahl der zu verteilenden Exemplare mitzuteilen oder den Brief samt Beilagen zu kopieren und zu verteilen. Selbst wenn das Verwaltungsgericht die Beschwerdegegnerin im Jahr 2000 einmal verpflichtet hat, einen konkreten Brief des Beschwerdeführers nebst Beilagen an sämtliche Patientinnen und Patienten zu verteilen, deren Anzahl sie vorgängig dem Beschwerdeführer bekanntgeben musste zwecks Lieferung der erforderlichen Anzahl Exemplare (VGr, 11. Mai 2000, VB.2000.00066, E. 5), bedeutet dies nicht, dass sie nun unbesehen alle Gesuche des Beschwerdeführers gutzuheissen hat. Es ist somit nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin das Gesuch des Beschwerdeführers genauer überprüfen wollte, zumal sich die beigelegten Unterlagen teilweise von denjenigen unterschieden, über die das Verwaltungsgericht am 11. Mai 2000 entschieden hat. Von Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann nicht schon dann ausgegangen werden, wenn eine Behörde eine Eingabe nicht sofort behandelt. Der für die Prüfung vorgesehene Zeitraum von eineinhalb Monaten wäre daher grundsätzlich nicht zu beanstanden. Das Beschleunigungsgebot gibt keinen Anspruch darauf, dass ein Gesuch – so wie vom Beschwerdeführer gefordert – innert drei Tagen behandelt wird. Die Vorinstanz hat diesbezüglich zu Recht festgehalten, dass die von der Beschwerdegegnerin im Schreiben vom 11. Dezember 2012 angekündigte Frist von einem Monat Bearbeitungszeit (End- und Anfangsjahresfeiertage 2012/2013 eingerechnet) angemessen ist.
3.4 Obwohl die Beschwerdegegnerin einen Entscheid im Verlauf von Januar 2013 angekündigt hat, hat sie bis heute nicht über die vom Beschwerdeführer beantragte Verteilung verschiedener Unterlagen entschieden. Dabei hätte es ihr offengestanden, unabhängig vom Rechtsverzögerungsverfahren ihren Entscheid im Lauf des Januars 2013 zu fällen.
Der Beschwerdeführer beanstandet in erster Linie, dass die Beschwerdegegnerin nicht unverzüglich nach Erhalt seines Schreibens tätig geworden ist, worin jedoch – wie dargetan – noch keine Rechtsverzögerung zu erkennen ist. Indes darf seine Kritik am Vorgehen der Beschwerdegegnerin auch so verstanden werden, dass diese, wenn sie schon nicht innert der von ihm angesetzten Frist gehandelt bzw. entschieden hat, bis spätestens Ende Januar 2013 – wie angekündigt – ihren Entscheid hätte treffen müssen, was mindestens sinngemäss auch aus den E-Mail-Nachrichten des Beschwerdeführers an die Vorinstanz hervorgeht (dazu auch vorn E. 1.2).
Die Vorinstanz hat allerdings den weiteren Verlauf des Verfahrens nicht überprüft, obwohl sie erst im Dezember 2013 entschieden hat. Bis zu diesem Zeitpunkt lag keine formelle Verfügung über das Gesuch des Vereins vom 5. Dezember 2012 vor. Grundsätzlich ist für die Beurteilung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde aber auf den Zeitpunkt des zu fällenden Entscheid abzustellen (vgl. E. 3.1 am Schluss).
Die Beschwerdegegnerin erklärte sich zwar im Rekursverfahren mit Eingabe vom 24. Januar 2013 bereit, die Unterlagen – mit Ausnahme des Beitrittsformulars zum noch zu gründenden Verein E– den Patientinnen und Patienten abzugeben, die unfreiwillig in der Klinik seien. Dies unter der Bedingung, dass die Unterlagen an die geltenden Gesetzesbestimmungen (neues Kindes- und Erwachsenenschutzrecht sowie neue Schweizerische Zivilprozessordnung) angepasst würden. Eine Erklärung einer Behörde gegenüber der Rekursinstanz, wie sie vorzugehen beabsichtige, stellt indes keine anfechtbare Verfügung dar (vgl. BGr, 4. Juli 2005, 5P.84/2005, E. 3.2). Die Rekursantwort der Beschwerdegegnerin vom 24. Januar 2013 richtete sich weder direkt an den Beschwerdeführer, noch legte sie Rechtsfolgen verbindlich fest, weshalb ihr kein Verfügungscharakter zukommt. In diesem Sinn hielt auch die Vorinstanz fest, dass die Beschwerdegegnerin nun zu entscheiden habe, ob dem Gesuch des Vereins inhaltlich zu entsprechen sei. Sollte sie wie bereits angedeutet zu einem für den Beschwerdeführer (teilweise) negativen Ergebnis kommen, werde sie diesen Entscheid wiederum in eine anfechtbare Verfügung kleiden müssen.
3.5 Bis zum Datum des vorliegenden Verwaltungsgerichtsurteils hat die PUK jedoch nicht über das Gesuch des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2012 in Form einer anfechtbaren Verfügung entschieden. Der Beschwerdeführer konnte somit keine materielle Prüfung des Vorgehens der Beschwerdegegnerin veranlassen. Seit der Gesuchseinreichung sind bereits 15 Monate vergangen.
Die Entscheidung über das Gesuch sowie die entsprechende Begründung der Verfügung sollten keine besonders schwierigen rechtlichen oder tatsächlichen Probleme stellen, was grundsätzlich für eine rasche Erledigung sprechen würde. Im Hinblick auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung erscheint die Dauer von 15 Monaten zur Bearbeitung eines einfachen Gesuchs als nicht mehr angemessen. In einem Fall betreffend Führerausweisentzug betrachtete das Verwaltungsgericht ein Rekursverfahren, bei welchem zwischen dem Abschluss des Schriftenwechsels und dem Endentscheid rund 13 Monate verstrichen waren, als zu lang (VGr, 11. Februar 2009, VB.2008.00258, E. 4.6). Als ebenfalls zu lang wertete das Gericht ein Rekursverfahren betreffend Kostenübernahme für Sonderschulung und bejahte dementsprechend eine Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots: Obwohl der Fall weder besondere Schwierigkeiten noch Dimensionen aufwies und keine aufwendigen Sachverhaltsabklärungen erforderte, dauerte das Rekursverfahren insgesamt rund eineinhalb Jahre (VGr, 17. Dezember 2008, VB.2008.00438, E. 2.3).
Dass der Beschwerdeführer bereits nach kurzer Zeit schon eine Rechtsverzögerungsbeschwerde bei der Vorinstanz einreichte, kann ihm nicht entgegengehalten werden. Die Beschwerdegegnerin hätte trotz – und erst recht aufgrund – des bereits laufenden Rekursverfahrens innert angemessener Frist über sein Begehren entscheiden müssen. Auch wenn eine Verfügung der PUK bereits vor dem Entscheid der Gesundheitsdirektion zu begrüssen gewesen wäre, hätte sie zumindest umgehend an den vorinstanzlichen Entscheid vom 19. Dezember 2013 tätig werden müssen, zumal die Gesundheitsdirektion ausdrücklich festhielt, dass eine materielle Verfügung noch zu erlassen sei.
3.6 Insgesamt nahm die Beschwerdegegnerin während 15 Monaten keine erkennbaren Handlungen vor, die zum Erlass einer Verfügung führten. Damit liegt eine nicht zu rechtfertigende Rechtsverzögerung vor. Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf eingetreten wird, und festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 29 Abs. 1 BV sowie § 4a VRG verletzt hat. Sie wird aufgefordert, über das Gesuch des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2012 innert kurzer Zeit in Form einer anfechtbaren Verfügung zu entscheiden und diesen Entscheid zu begründen.
4.
Aufgrund des Verfahrensausgang (Gutheissung der Rechtsverzögerungsbeschwerde sowie Nichteintreten auf die materiellen Begehren) sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Mangels überwiegenden Obsiegens steht dem Beschwerdeführer gemäss § 17 Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Es wird festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat, und die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, über das Gesuch des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2012 innert kurzer Zeit in Form einer anfechtbaren Verfügung zu entscheiden.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 2'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
Es wird keine Parteienentschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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