Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2013.00803
Urteil
der 4. Kammer
vom 18. Dezember 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
1.A,
2.B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende ,
gegen
Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend Untersagung des Privatunterrichts,
hat sich ergeben:
I.
A. A und B teilten der Bildungsdirektion des Kantons Zürich mit Schreiben vom 7. August 2007 mit, ihre Söhne F (geboren 1993) und G (geboren 1999) ab August 2007 weiterhin privat zu unterrichten. Auf Aufforderung der Bildungsdirektion, mitzuteilen, an welcher Schule und durch wen ihre Söhne unterrichtet würden, erklärten A und B, mehrheitlich selber als Lehrpersonen tätig zu sein. Die Bildungsdirektion verweigerte daraufhin mit Verfügung vom 17. Juli 2008 die Anerkennung der Ausbildung von A und B als abgeschlossene Lehrerausbildung und untersagte ihnen den Privatunterricht für den nunmehr noch schulpflichtigen Sohn G per 15. August 2008. Dagegen erhobene Rechtsmittel wiesen der Regierungsrat mit Beschluss vom 23. Mai 2012 und das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. Oktober 2012 (VB.2012.00420) ab; das verwaltungsgerichtliche Urteil erwuchs in der Folge in Rechtskraft.
B. Das Volksschulamt setzte A und B am 12. Juli 2013 eine Frist von 20 Tagen, um mitzuteilen, in welcher Form bzw. von welchen Personen mit abgeschlossener Berufsausbildung G künftig unterrichtet werde. B erklärte mit Schreiben vom 3. August 2013, G werde weiterhin privat unterrichtet, und zwar mehrheitlich durch die Eltern. Am 2. September 2013 verfügte das Volksschulamt namens der Bildungsdirektion den Vollzug der Verfügung vom 17. Juli 2008 und drohte A sowie B bei Nichtbefolgung dieser Verfügung eine Strafanzeige wegen Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen an.
II.
Mit Rekurs vom 3. Oktober 2013 liessen A und B rekurrieren und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom 2. September 2013 aufzuheben. Mit Verfügung vom 31. Oktober 2013 trat die Bildungsdirektion auf den Rekurs nicht ein, korrigierte die Verfügung vom 2. September 2013 aufsichtsrechtlich aber dahingehend, dass das Volksschulamt die Verfügung in eigenem Namen erlassen habe.
III.
A und B liessen am 4. Dezember 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid sowie die Verfügung des Volksschulamts aufzuheben; ausserdem ersuchten sie um Gewährung aufschiebender Wirkung. Das Verwaltungsgericht zog in der Folge die Akten bei.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) von Amtes wegen. Vorliegend ist eine Verfügung einer Direktion angefochten, mit welcher auf einen verwaltungsrechtlichen Rekurs nicht eingetreten wurde. Dagegen ist die Beschwerde beim Verwaltungsgericht unabhängig davon zulässig, ob die Vorinstanz die Prozessvoraussetzungen zu Recht nicht als erfüllt betrachtete (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Nach § 55 in Verbindung mit § 25 VRG hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung, soweit diese durch die Vorinstanz nicht entzogen wurde und keiner der hier nicht einschlägigen Ausnahmegründe vorliegt. Da die Vorinstanz der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen hat, erweist sich das Gesuch der Beschwerdeführenden um aufschiebende Wirkung als von Anfang an gegenstandslos.
3.
3.1 Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil der Vollzug einer rechtskräftigen Verfügung und die blosse Strafandrohung nach Art. 292 des Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) die betroffene Person in ihrer Rechtsstellung nicht beeinträchtigten und daher keine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG darstellten.
3.2 Mit dem nicht angefochtenen Entscheid der Kammer vom 24. Oktober 2012 (VB.2012.00420) wurde rechtskräftig festgestellt, dass die Beschwerdeführenden die Voraussetzungen zum Erteilen von Privatunterricht nicht erfüllten und ihnen dieser deshalb untersagt sei. Die Ausgangsverfügung ordnet an, dass die dem Urteil vom 24. Oktober 2012 zugrundeliegende Verfügung nunmehr vollzogen werde und droht den Beschwerdeführenden bei Nichtbefolgung eine Bestrafung nach Art. 292 StGB an.
Grundsätzlich gilt, dass im Vollstreckungsverfahren auf materiellrechtliche Fragen nicht zurückgekommen werden kann. Entspricht eine Vollstreckungsmassnahme der rechtskräftigen Sachverfügung und werden dem Befehlsadressaten keine neuen Pflichten auferlegt, ist die Vollstreckungsanordnung deshalb gemäss ständiger Rechtsprechung nicht anfechtbar. Die erneute materiellrechtliche Überprüfung einer solchen Anordnung liefe auf eine doppelte Beurteilung der Sachverfügung hinaus (VGr, 23. März 2006, VB.2005.00580, E. 2.2, und 5. November 2005, VB.2003.00281, E. 2b; RB 1981 Nr. 24; RB 1985 Nr. 13; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 N. 57 ff.).
Soweit die Ausgangsverfügung einzig anordnete, dass die ursprüngliche Verfügung vom 17. Juli 2008 nunmehr vollzogen werde, greift sie nicht weitergehend in die Rechtsstellung der Beschwerdeführenden ein, als dies die zu vollziehende und rechtskräftig bestätigte Verfügung tat. Weil diese vorliegend nicht noch einmal überprüft werden kann, verschafft das Rechtsmittel den Beschwerdeführenden insofern keinen praktischen Nutzen, weshalb es ihnen an einem schutzwürdigen Anfechtungsinteresse gebricht.
3.3 Ebenso ist die blosse Androhung eines Zwangsmittels, welche inhaltlich nichts Neues regelt – also etwa die Androhung, den Verfügungsadressaten bei Nichtbefolgung einer rechtskräftigen Verfügung deswegen zur Anzeige zu bringen –, nicht anfechtbar (so ausdrücklich § 31 Abs. 2 Satz 2 VRG; BGE 88 I 260 E. 2 S. 270, 97 IV 68 E. 2; vgl. hierzu auch Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 672; Tobias Jaag/Reto Häggi in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG – Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2009, Art. 41 N. 45; Alexander Locher, Verwaltungsrechtliche Sanktionen, Zürich etc. 2013, Rz. 367; Marcel Ogg, Die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und ihre Rechtsgrundlagen, Zürich etc. 2002, S. 66 f.). Vorliegend dient die Strafandrohung im Ergebnis einzig dem Vollzug der rechtskräftig bestätigten Verfügung vom 17. Juli 2008 und ist deshalb nicht anfechtbar.
3.4 Anzumerken bleibt Folgendes: Mit dem Verwaltungsgerichtsurteil vom 24. Oktober 2012 ist rechtskräftig festgestellt, dass der von den Beschwerdeführenden durchgeführte Privatunterricht den Anforderungen an das Volksschulgesetz nicht zu genügen vermag und G damit seine Schulpflicht nicht erfüllt. Die Beschwerdeführenden waren ab diesem Zeitpunkt verpflichtet, ihren Sohn in einer anderen, den Anforderungen des Volksschulgesetzes entsprechenden Weise unterrichten zu lassen; der Ausgangsverfügung bedurfte es dafür nicht. Insofern verfängt auch das Argument der Beschwerdeführenden nicht, auf den Rekurs hätte eingetreten werden müssen, weil die Verhältnismässigkeit der Ausgangsverfügung in Frage stehe. Das Verwaltungsgericht legt seinen Urteilen den Sachverhalt im Urteilszeitpunkt zugrunde (vgl. hierzu VGr, 26. Juni 2013, VB.2012.00673, E. 6.1 mit Hinweisen). Entsprechend beurteilte das Verwaltungsgericht die Rechtsmässigkeit der Verfügung vom 17. Juli 2008 mit Blick auf den am 24. Oktober 2012 massgebenden Sachverhalt; dass dieser sich massgeblich geändert hätte, machen die Beschwerdeführenden nicht geltend.
Soweit die Beschwerdeführenden ihren Sohn weiterhin nicht in einer rechtsgenügenden Form unterrichten lassen, könnte die zuständige Schulpflege im Übrigen beim entsprechenden Statthalteramt Antrag auf Bestrafung wegen Verstosses gegen § 57 des Volksschulgesetzes vom 4. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) stellen (§ 76 VSG). Ob dies die Androhung der Ungehorsamsstrafe ausschliesst, brauchte die Vorinstanz indes – wie vorne unter 3.3 dargelegt – nicht zu prüfen; solches wäre erst im Rahmen eines allfälligen Strafverfahrens zu prüfen (vgl. Christof Riedo/Barbara Boner, Basler Kommentar, 2007, Art. 292 StGB N. 22 f.).
Soweit die Beschwerdeführenden in ihrer weitschweifigen Beschwerdeschrift im Übrigen vorbringen, ihre Art des Privatunterrichts sei rechtmässig, liesse sich darauf schon deshalb nicht eintreten, weil diese Frage mit dem Urteil vom 24. Oktober 2012 rechtskräftig entschieden wurde und eine doppelte Überprüfung einer Sachverfügung zu vermeiden ist.
4.
Die Beschwerdeführenden machen allerdings geltend, die Ausgangsverfügung sei nichtig. Das Bundesgericht lässt die Frage, ob es anlässlich der Behandlung eines unzulässigen Rechtsmittels den angefochtenen Entscheid für nichtig erklären kann, neuerdings offen (BGr, 6. November 2012, 2C_1091/2012, E. 2.3; vgl. zur Kritik der bisherigen Praxis, welche die Frage bejahte, Pierre Moor, "La nullité doit être constatée en tout temps et par toute autorité", in: Markus Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich etc. 2012, S. 41 ff.). Auch im vorliegenden Fall braucht diese Frage nicht geklärt zu werden: Das Volksschulamt ist nach § 38 Abs. 4 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (LS 172.1) in Verbindung mit § 66 Abs. 1 lit. b und Anhang 3 Ziff. 6.3 lit. d der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (LS 172.11) für Anordnungen im Zusammenhang mit der Aufsicht über den Privatunterricht zuständig. Allein der Umstand, dass zwar durch das Volksschulamt, aber versehentlich im Namen der Bildungsdirektion verfügt wurde, führt nicht zur Nichtigkeit der Ausgangsverfügung, zumal die Vorinstanz dies – zu Recht – aufsichtsrechtlich korrigiert hat.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen und die Verfügung der Bildungsdirektion – auch hinsichtlich der Verweigerung einer Parteientschädigung – zu bestätigen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 2'560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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