Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2013.00542
Urteil
der 3. Kammer
vom 3. Oktober 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
A, Apotheke B,
vertreten durch RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
Beschwerdegegnerin,
**betreffend Bewilligungs- und Gebührenpflicht für Passantenstopper
Wiederaufnahme von VB.2012.555,**
hat sich ergeben:
I.
A. Der Stadtrat von Zürich erliess am 11. November 2009 eine neue Gebührenordnung für das Reklamewesen. Darin werden für vier Kategorien von Reklameanlagen Bewilligungs- und Benützungsgebühren festgesetzt. Die Gebühren berechnen sich bei allen Kategorien pro m2, bei Konturen/Girlanden zudem pro Meter. Die Vereinigung D, der Verband E sowie A rekurrierten gegen diesen Beschluss und verlangten dessen Aufhebung. Der Bezirksrat Zürich wies den Rekurs am 22. Juli 2010 ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 2. Februar 2011 mit Urteil VB.2010.00413 ab. Dabei erachtete es das Verwaltungsgericht als zulässig, die Gebührenordnung so auszulegen, dass Reklameanlagen ab einer Werbefläche von 1 m2 der Bewilligungs- und Gebührenpflicht unterstünden und dass eine solche Nutzung des öffentlichen Grundes als gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren sei.
B. Am 27. September 2011 erliess der Vorsteher des Polizeidepartements auf Ersuchen der Vereinigung D, des Verbands E sowie von A eine Feststellungsverfügung, wonach Passantenstopper (Reklameanlagen) der Bewilligungs- und Gebührenpflicht unterstünden, unabhängig von deren Flächenbedarf und davon, ob sie temporär oder dauerhaft aufgestellt würden (Disp.-Ziff. 1). Der Polizeivorstand wies ferner ausdrücklich darauf hin, dass für Passantenstopper (Reklameständer) mit weniger als 1 m2 Flächenbedarf gestützt auf die stadtzürcherischen Vorschriften über das Anbringen von Reklameanlagen im öffentlichen Grund (VARöG) und die Gebührenordnung für Reklameanlagen sowie die bisherige Rechtsprechung und Praxis eine Bewilligungs- und Gebührenpflicht bestehe (Disp.-Ziff. 2).
C. Eine gegen diese Verfügung erhobene Einsprache der Vereinigung D, des Verbands E und von A wies der Stadtrat am 25. Januar 2012 ab.
II.
Gegen diesen Beschluss erhoben die Vereinigung D, der Verband E und A gemeinsam Rekurs und beantragten, der Einspracheentscheid und die Feststellungsverfügung des Polizeivorstands seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass Reklameständer mit einer Grundfläche von weniger als 1 m2 bewilligungs- und gebührenfrei im öffentlichen Raum aufgestellt werden dürften. Der Bezirksrat wies das Rechtsmittel mit Beschluss vom 28. Juni 2012 ab und auferlegte den Rekurrierenden die Verfahrenskosten von Fr. 1'827.- unter subsidiärer Haftung zu gleichen Teilen.
III.
A. Gegen diesen Rekursentscheid erhoben die drei unterlegenen Rekurrenten am 3. September 2012 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und verlangten unter Erneuerung ihrer Rekursanträge die Aufhebung des Rekursentscheids unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegner. Das Gericht wies die Beschwerde am 21. November 2012 im Ergebnis ab (VB.2012.00555), da es die Feststellungsverfügung des Polizeivorstands vom 27. September 2011 nicht als taugliches Anfechtungsobjekt eines Rekurses erachtete, der Bezirksrat den angefochtenen Akt aber unangetastet gelassen hatte. Die Verfahrenskosten auferlegte es den drei Beschwerdeführenden je zu einem Drittel unter solidarischer Haftung für die ganzen Kosten. Parteientschädigungen sprach es keine zu.
B. Eine von den Beschwerdeführenden dagegen erhobene Beschwerde hiess das Bundesgericht mit Entscheid vom 12. Juli 2013 (2C_52/2013) hinsichtlich des Passantenstoppers des Beschwerdeführers 3 gut und wies die Sache zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Bundesgericht hiess die Beschwerde in seinem Entscheid vom 12. Juli 2013 nur bezüglich des Beschwerdeführers 3 im Verfahren VB.2012.0555 gut, wies sie jedoch mit Bezug auf die Beschwerdeführenden 1 und 2 jenes Verfahrens ab. Demgemäss ist das vorliegende Verfahren nur für den damaligen Beschwerdeführer 3 (im Folgenden: Beschwerdeführer) wiederaufzunehmen.
2.
2.1 Nach den verbindlichen Erwägungen des Bundesgerichts ist die "Feststellungsverfügung" des Polizeivorstands vom 27. September 2011 mit Bezug auf den Beschwerdeführer als individuell konkreter Hoheitsakt zu verstehen, wonach das Aufstellen eines handelsüblichen Passantenstoppers der Grösse 80 cm x 100 cm vor seinem Geschäft bewilligungs- und gebührenpflichtig sei (a. a. O. E. 4.2). Mit dem rekursabweisenden Entscheid des Bezirksrats vom 18. September 2012 wurde diese Feststellungsverfügung geschützt.
2.2 Da die auf öffentlichem Grund stehenden Anlagen mit einer Werbefläche ab 1 m2 (entsprechend dem Plakatformat DIN A0) nach dem unangefochten gebliebenen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 2. Februar 2011 (VB.2010.00413) gesteigerten Gemeingebrauch beanspruchen und daher unabhängig von den weiteren konkreten Umständen einer Bewilligungs- und Gebührenpflicht unterworfen werden dürfen (VGr, 2. Februar 2011, VB.2010.00413, E. 4.3.2), kommt es für die Frage der Bewilligungspflicht solcher Werbeträger auf das Mass der beanspruchten Fläche öffentlichen Grundes nicht an. Soweit der Beschwerdeführer mit seinem Antrag, es sei festzustellen, dass Reklameständer mit einer Grundfläche von weniger als 1 m2 bewilligungs- und gebührenfrei im öffentlichen Raum aufgestellt werden dürften, unabhängig von der beanspruchten Werbefläche ausschliesslich auf die beanspruchte Bodenfläche abzielen will, ist sein Begehren daher von vornherein unbegründet. Fraglich kann daher einzig sein, ob auch ein Plakatständer mit einer Werbefläche von weniger als 1 m2 bewilligungs- und gebührenpflichtig ist. Diese Beurteilung wird durch den Entscheid des Verwaltungsgerichts betreffend abstrakte Normenkontrolle nicht präjudiziert (vgl. VGr, 21. November 2012, VB.2012.00555, E. 2.3).
3.
3.1 Nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts darf die Frage, ob eine Beanspruchung von öffentlichem Grund durch Reklameständer gesteigerten Gemeingebrauch darstellt und demnach einer Bewilligungs- und Gebührenpflicht unterstellt werden darf, von verschiedenen Faktoren im Einzelfall abhängig gemacht werden. Massgebend sind etwa die Befestigungsart, Höhe und Breite der Werbetafel oder Zeitpunkt und Dauer der Beanspruchung; zusätzlich können aber auch der Beanspruchungszweck (kommerziell oder ideell), die konkrete Lage (City- oder Randlage), die verkehrstechnische Situation sowie mutmassliche Bedürfnisse anderer Ansprecher eine Rolle spielen. Bei einer bloss marginalen Beanspruchung des öffentlichen Raums liegt jedoch kein gesteigerter Gemeingebrauch vor (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00555 E. 2.3.).
3.2 Die konkreten Sachumstände präsentieren sich vorliegend wie folgt:
Bezüglich Befestigungsart ist von einem mobilen Ständer auszugehen, wie sie im Fachhandel angeboten werden.
Die durch einen solchen mobilen Plakatständer beanspruchte Bodenfläche dürfte unabhängig von dessen Breite eine Tiefe von 50 cm bis 80 cm beanspruchen, weshalb ein Plakatständer bis zu 80 cm Breite eine Bodenfläche von jedenfalls weniger als 1 m2 bedeckt. Die auf einem Plakatständer von den Massen 80 cm x 100 cm zur Verfügung stehende Werbefläche dürfte je nach Rahmen etwas kleiner sein als das Ständerformat selber und kann ein- oder zweiseitig beansprucht werden. Würde ein solcher Ständer für ein Plakat im Format DIN A1 (59.4 cm x 84.1 cm) genutzt, so resultierte daraus eine konkret beanspruchte Werbefläche von 0.5 m2 je Seite, bei einem nicht normierten Plakatformat maximal 0.8 m2 je Seite. Die beispielhaften Berechnungen im angefochtenen Entscheid vom 27. September 2011 bezogen sich denn auch auf eine solche Werbefläche von 0.8 m2 bei doppelseitiger Nutzung.
Hinsichtlich Zeitpunkt und Dauer der Beanspruchung ist nach den Ausführungen des Beschwerdeführers von einem dauerhaften Aufstellen des Ständers während der Geschäftszeiten, hier denjenigen der Apotheke des Beschwerdeführers auszugehen. Nach dessen Homepage ist das Geschäft am Montag bis Freitag von 07.30 Uhr bis 19.30 Uhr und am Samstag von 08.30 Uhr bis 17.00 Uhr geöffnet.
Der Zweck der Beanspruchung ist kommerzieller Natur.
Schliesslich geht es um die Beanspruchung einer Fusswegfläche auf der Seite des Hotels F in unmittelbarer Nähe des Paradeplatzes an der Poststrasse 01 (Kernzone). Diese Strasse verbindet Paradeplatz und Münsterhof und weist beidseitig ein Trottoir auf. Dieses ist gemäss den Angaben im kantonalen GIS-Browser im fraglichen Abschnitt ca. 2.60 m breit und wird strassenseitig von Parkplätzen gesäumt. In diesem zentralen innerstädtischen Gebiet bestehen zahlreiche Geschäftsbetriebe im Erdgeschoss und auch in den oberen Geschossen, welche das Bedürfnis haben, Passanten auf ihr Angebot aufmerksam zu machen.
3.3 Die dargelegte Beanspruchung öffentlichen Grundes betrifft demnach insgesamt 68½ h in der Woche während der Tageszeiten, dies in einem Citykernbereich nahe eines eigentlichen Verkehrsknotenpunkts, der von Fussgängern stark frequentiert wird. Angesichts der konkreten Platzverhältnisse auf dem Trottoir und des zu erwartenden grossen Bedürfnisses nach derartigen Plakatstellen vonseiten anderer Interessierten erscheint es als zulässig, die Beanspruchung des öffentlichen Grundes durch einen Plakatständer 80 cm x 100 cm in diesem konkreten Fall einer Bewilligungs- und Gebührenpflicht zu unterstellen. Eine entsprechende Auslegung von Art. 1 der Gebührenordnung für das Reklamewesen vom 11. November 2009 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und 6 Abs. 1 der Vorschriften über das Anbringen von Reklameanlagen im öffentlichen Grund vom 21. Mai 2008 (VARöG) erweist sich daher bezogen auf den im obengenannten Sinn konkretisierten Fall als zulässig.
Dabei bleibt Folgendes anzumerken: Die auf einem handelsüblichen Plakatständer zur Verfügung stehende Werbefläche dürfte regelmässig den gängigen Plakatformaten DIN A0, DIN A1 und DIN A2 entsprechen, was auch den jederzeitigen Austausch der Werbung und deren Aktualisierung zulässt. Die Werbefläche hängt sodann weiter wesentlich davon ab, ob der Ständer allenfalls noch eine addierte Permanentwerbefläche aufweist. Bei den vorliegenden konkreten Verhältnissen erscheint die Bewilligungs- und Gebührenpflicht nicht bereits erst bei Ständerformaten von 80 cm x 100 cm, sondern ebenso bei den Ständern für die Werbeformate von DIN A1 und DIN A2 (42 cm x 59.4 cm) zulässig.
3.4 Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens bleibt es bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen, wie sie bereits im Entscheid vom 21. November 2012 festgelegt wurden. Demnach sind die im vorliegenden Verfahren zusätzlich anfallenden Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen
Fr. 60.-- Zustellkosten
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die im Verfahren VB.2012.00555 festgesetzten Gerichtskosten von Fr. 5'000.- werden dem Beschwerdeführer zu einem Drittel auferlegt, unter solidarischer Haftung für die ganzen Kosten.
Dem Beschwerdeführer wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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