Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2013.00541
Urteil
der 3. Kammer
vom 21. August 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin i. V. Bea Rotach (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Andreas Conne.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt D, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin,
**betreffend Sozialhilfe
(Wiederaufnahme von VB.2012.173),**
hat sich ergeben:
I.
A wird seit Juni 2003 von der Sozialbehörde D (nachfolgend: Sozialbehörde) mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Er wohnte bis zu deren Tod im Jahr 2013 mit seiner Mutter zusammen. Mit Beschluss vom 30. September 2011 setzte die Sozialbehörde die wirtschaftliche Hilfe auf monatlich Fr. 1'817.30 fest, wobei sie als Grundbedarf für den Lebensunterhalt Fr. 735.- und Fr. 700.- als anteilsmässigen Mietzins einberechnete.
II.
Dagegen rekurrierte A am 3. November 2011 beim Bezirksrat B (fortan: Bezirksrat) und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Der anteilsmässige Mietzins betrage Fr. 1'200.- und sei seit der ersten Antragsstellung am 25. September 1999 auszurichten. Sodann seien ihm für den Grundbedarf – rückwirkend für die gesamte Dauer seiner Fürsorgeabhängigkeit – Fr. 960.- auszurichten. Ferner sei festzustellen, dass die Sozialbehörde ihrer gesetzlichen Pflicht, ihm die seit Jahren fälligen Entscheide zu eröffnen, in treuwidriger Weise nicht habe nachkommen wollen. Daneben verlangte A Akteneinsicht vor der Entscheidfällung sowie die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands. Mit Beschluss vom 2. Februar 2012 wies der Bezirksrat den Rekurs im Sinn der Erwägungen ab (Disp.-Ziff. I). Das Feststellungsbegehren behandelte er als Aufsichtsbeschwerde und gab dieser keine weitere Folge (Disp.-Ziff. II). Es wurden keine Verfahrenskosten erhoben und auch keine Parteientschädigung zugesprochen (Disp.-Ziff. III).
III.
A. Daraufhin gelangte A am 16. März 2012 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Verfahren VB.2012.00173) und beantragte im Wesentlichen, der angefochtene Beschluss des Bezirksrats vom 2. Februar 2012 sei aufzuheben und zum Neuentscheid an denselben zurückzuweisen. Daneben stellte er mehrere prozessuale Anträge – unter anderem auf Durchführung einer mündlichen und öffentlichen Verhandlung – und ersuchte um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung sowie Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands für das Beschwerdeverfahren. Über letzteres Gesuch sei vorgängig aller weiteren prozessualen Handlungen zu befinden; bei Gutheissung sei dem Rechtsbeistand eine Nachfrist zur Beschwerdeergänzung anzusetzen.
B. Mit Präsidialverfügung vom 20. März 2012 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ab und führte in der Folge den Schriftenwechsel durch. Auf eine von A am 11. Mai 2012 gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil vom 31. Oktober 2012 mangels Leistung eines anberaumten Kostenvorschusses nicht ein.
C. Mit Eingabe vom 12. April 2012 verwies der Bezirksrat auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Am 20. April 2012 stellte die Sozialbehörde denselben Antrag und verwies zur Begründung auf ihre Vernehmlassung vom 24. November 2011 sowie die Ausführungen im Entscheid des Bezirksrats vom 2. Februar 2012. A liess sich hierzu nicht mehr vernehmen.
D. Mit Urteil vom 6. Dezember 2012 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat, und hiess das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gut. Eine Parteientschädigung sprach es ihm nicht zu.
IV.
Dagegen erhob A mit Eingabe vom 28. Januar 2013 Beschwerde beim Bundesgericht und beantragte u. a., in Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils sei die Angelegenheit an das kantonale Gericht zurückzuweisen zur Durchführung einer mündlichen und öffentlichen Parteiverhandlung. Sodann beantragte er den Ausstand aller Gerichtspersonen der I. und II. sozialrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts. Letzteres trat mit Urteil vom 19. Juli 2013 auf das Ausstandsbegehren nicht ein. Es hiess die Beschwerde teilweise gut, hob das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 6. Dezember 2012 auf und wies die Sache zur Durchführung einer öffentlichen Verhandlung sowie zum Neuentscheid an dieses zurück.
V.
A. Darauf nahm das Verwaltungsgericht das Verfahren VB.2012.00173 als Verfahren VB.2013.00541 wieder auf und setzte mit Präsidialverfügung vom 23. August 2013 eine öffentliche Verhandlung auf Donnerstag, 19. September 2013, 11 Uhr, fest. Es wies darauf hin, dass bei Nichterscheinen des Beschwerdeführers Verzicht auf öffentliche Verhandlung angenommen und aufgrund der Akten entschieden werde.
B. Mit Eingabe vom 16. September 2013 stellte A gegen den Abteilungspräsidenten Rudolf Bodmer und den Gerichtsschreiber Cyrill Bienz ein Ausstandsbegehren und beantragte, es sei vor der Ansetzung einer Verhandlung über sein mit Eingabe vom 16. März 2013 (recte: 2012) gestelltes Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu entscheiden. Mit Präsidialverfügung vom 17. September 2013 hielt die Abteilungspräsidentin i. V. Bea Rotach fest, das Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung sei bereits rechtskräftig abgewiesen worden und über das Begehren betreffend unentgeltliche Prozessführung könne im Endentscheid befunden werden, da dieser keine Auswirkung auf die Durchführung der öffentlichen Verhandlung habe. Das Ausstandsbegehren gegen Rudolf Bodmer und Cyrill Bienz schrieb die Abteilungspräsidentin i. V. als gegenstandslos geworden ab, da diese Personen an der öffentlichen Verhandlung vom 19. September 2013 nicht teilnehmen würden. Demnach sei an der mit Präsidialverfügung vom 23. August 2013 festgesetzten öffentlichen Verhandlung festzuhalten. Bei Nichterscheinen des Beschwerdeführers sei Verzicht auf öffentliche Verhandlung anzunehmen und aufgrund der Akten zu entscheiden.
C. A erschien nicht zur Verhandlung vom 19. September 2013, stellte gleichentags ein Ausstandsbegehren gegen die Verwaltungsrichterinnen Bea Rotach und Elisabeth Trachsel sowie den Gerichtsschreiber Andreas Conne und hielt darin fest, dass er an der angesetzten Verhandlung nicht teilnehme. Zuvor seien die Zusammensetzung des Gerichts bekannt zu geben, ein allenfalls notwendig werdendes Ausstandsbegehren von einem unentgeltlichen Rechtsbeistand zu begründen, über das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu befinden und ihm die vollständigen Akten zuzustellen. Im Übrigen halte er an seinen Anträgen fest. Mit Präsidialverfügung vom 15. Oktober 2013 setzte das Verwaltungsgericht A eine Frist von 10 Tagen zur telefonischen Vereinbarung eines Termins zur Akteneinsicht an und wies darauf hin, dass bei Säumnis ein Verzicht auf Akteneinsicht angenommen würde. Mit Schreiben vom 31. Oktober 2013 hielt A fest, dass er der Anordnung nicht Folge leiste, aber auf den Gehörsanspruch nicht verzichte. Sodann halte er an sämtlichen Anträgen und an den Ausstandsbegehren gegen die ihm bekannten Gerichtspersonen der 3. Abteilung fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Aufgrund der Rückweisung durch das Bundesgericht ist das Verfahren VB.2012.00173 als Verfahren VB.2013.00541 wiederaufzunehmen (vgl. vorn V.A.). Angesichts der vom Beschwerdeführer geforderten Ausrichtung eines monatlichen Mietzinses von Fr. 1'200.- und eines monatlichen Grundbedarfs von Fr. 960.- seit September 1999 bzw. Juni 2003 ergibt sich ein Streitwert von über Fr. 20'000.-, weshalb die Kammer zur Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit zuständig ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG; vgl. auch § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG).
1.2 Der Beschwerdeführer gab in der Rekurs- und in der Beschwerdeschrift an, durch seine im Handelsregister eingetragene Einzelfirma C vertreten zu sein. Da es sich um eine Einzelfirma handelt und der Beschwerdeführer einziger Zeichnungsberechtigter ist, liegt kein Vertretungsverhältnis vor.
2.
Das Bundesgericht wies die Sache zur Durchführung einer öffentlichen Verhandlung und zum Neuentscheid zurück. Darauf lud das Verwaltungsgericht den Beschwerdeführer zu einer öffentlichen Verhandlung vor. Zu dieser erschien er jedoch nicht und begründete dies hauptsächlich mit dem von ihm am 19. September 2013 gestellten Ausstandsbegehren gegen die Verwaltungsrichterinnen Bea Rotach und Elisabeth Trachsel sowie den Gerichtsschreiber Andreas Conne. Dieses begründete er damit, dass diese Personen am Urteil des Verwaltungsgerichts vom 6. Dezember 2012 und am Entscheid über die unentgeltliche Rechtspflege mitgewirkt hätten. Sie seien befangen aufgrund von Rechtsbeugung und Amtsmissbrauch sowie der Missachtung von Verfahrensrechten, was Ausdruck einer persönlichen und tief liegenden Feindschaft gegen ihn sei.
2.1 Gemäss § 5a Abs. 1 lit. a VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen, insbesondere, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben.
2.2 Wer einen Ablehnungsgrund nicht unverzüglich nach dessen Kenntnisnahme geltend macht, verwirkt den Anspruch auf seine spätere Anrufung (BGE 136 I 207 E. 3.4, m. w. H.). Der Beschwerdeführer wurde mit Präsidialverfügung vom 23. August 2013 zur öffentlichen Verhandlung am 19. September 2013 vorgeladen. Trotz der sehr frühzeitigen Vorladung liess sich der Beschwerdeführer bis am 16. September 2013 Zeit, bis er ein erstes Ausstandsbegehren vorbrachte und gar bis am 19. September 2013, dem Tag der Verhandlung, bis er das vorliegend zu beurteilende Ausstandsbegehren stellte. Die geltend gemachten Ausstandsgründe hätte der Beschwerdeführer unmittelbar nach Erhalt der Vorladung – jedoch spätestens im ersten Ausstandsbegehren vom 16. September 2013 – vorbringen können und müssen. Er verwirkte demnach seinen Anspruch auf Geltendmachung des Ausstandsbegehrens. Selbst wenn er es noch geltend machen könnte, wäre auf das Ausstandsbegehren aus anderen Gründen nicht einzutreten, wie sogleich darzulegen ist.
2.3 Nach bundesgerichtlicher Praxis ist im Fall einer Rückweisung die Mitwirkung der am aufgehobenen Entscheid beteiligten Richterin bei der Neubeurteilung der Streitsache unter dem Blickwinkel des verfassungs- und konventionsmässigen Gerichts ohne Weiteres zulässig (BGE 131 I 113 E. 3.6). Auch die Abweisung eines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege vermag keine Voreingenommenheit des prozessleitenden Richters zu bewirken (vgl. BGE 131 I 113 E. 3.7). Worin die persönliche Feindschaft der Beteiligten gegenüber dem Beschwerdeführer liegen soll, wurde von diesem nicht substanziiert. Schliesslich ist gemäss konstanter Praxis dem Anspruch auf Bekanntgabe der personellen Zusammensetzung des Gerichts Genüge getan, wenn die Namen aller an der Anordnung mitwirkenden Personen ohne Weiteres aus einer allgemein zugänglichen Publikation wie beispielsweise dem Internet, dem Staatskalender oder dem Rechenschaftsbericht der Behörde ersichtlich sind (vgl. BGE 117 Ia 322, E. 1c; 132 II 485, E. 4.4 und Regina Kiener, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich 2014, § 5a N. 45).
Ausstandsgründe im Sinn von § 5a VRG sind im vorliegenden Fall somit offensichtlich zu verneinen. Wird ein Ausstand ausschliesslich mit Gründen verlangt, die von vornherein untauglich sind, so gilt das Begehren als unzulässig und ist darauf nicht einzutreten, wobei die Behörde selbst über ihren eigenen Ausstand bestimmen darf (vgl. BGE 114 Ia 278 E. 1; VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001, E. 2.2.1). So tat es auch das Bundesgericht in seinem Rückweisungsentscheid (BGr, 19. Juli 2013, 8C_95/2013, E. 2). Auf das vom Beschwerdeführer gestellte Ausstandsbegehren ist somit nicht einzutreten, einerseits da er den Anspruch auf Geltendmachung des Ablehnungsgrunds verwirkt hat und anderseits, da das Ausstandsbegehren offensichtlich unbegründet ist. Unter diesen Umständen kann darauf verzichtet werden, vorab in einem separaten Zwischenentscheid darüber zu befinden.
3.
Der Beschwerdeführer hätte angesichts der Behandlung des ersten Ausstandsbegehrens durch die Abteilungspräsidentin i. V. und des Hinweises in der entsprechenden Präsidialverfügung vom 17. September 2013, allfällige weitere Anträge habe er – soweit noch zulässig – anlässlich der Verhandlung zu stellen und zu begründen, zur öffentlichen Verhandlung erscheinen müssen. Unter diesen Umständen erscheint es rechtsmissbräuchlich, wenn der Beschwerdeführer so kurz vor der Verhandlung ein – zudem offensichtlich unbegründetes – Ausstandsbegehren stellt und nicht zur Verhandlung erscheint. Demnach erschien der Beschwerdeführer unentschuldigt nicht zur öffentlichen Verhandlung, die wie angekündigt am 19. September 2013 stattfand, und es kann androhungsgemäss aufgrund der Akten entschieden werden.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer ersuchte sowohl in der Rekursschrift als auch in der Beschwerdeschrift um Akteneinsicht. Das Verwaltungsgericht zog die Vorakten im Verfahren VB.2012.00173 bei. Diese standen dem Beschwerdeführer – wie bereits vor dem Bezirksrat B – zur Einsichtnahme offen. Er wusste bereits aus früheren Verfahren vor Verwaltungsgericht und anderen Instanzen um die Möglichkeit der Akteneinsicht. Trotzdem setzte ihm das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren mit Präsidialverfügung vom 15. Oktober 2013 eine Frist zur telefonischen Vereinbarung eines Akteneinsichtstermins an und wies darauf hin, dass bei Säumnis ein Verzicht des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht angenommen würde. Mit rechtzeitigem Fax vom 31. Oktober 2013 und verspätetem Schreiben vom 1. November 2013 (Poststempel) teilte der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht mit, dass er der Anordnung aus den dem Gericht bekannten Gründen nicht Folge leiste, auf das geltend gemachte rechtliche Gehör indessen nicht verzichte. Er halte an seinen gestellten Anträgen und insbesondere an seinem Ausstandsbegehren fest.
4.2 Der Beschwerdeführer scheint sich auf den Standpunkt zu stellen, zunächst müsse über sein Ausstandsbegehren entschieden werden, bevor er die Akteneinsicht wahrnehme. Die Akteneinsicht hängt jedoch nicht vom Entscheid über das Ausstandsbegehren ab, weshalb der Beschwerdeführer ohne Weiteres vor der Behandlung des Ausstandsbegehrens hätte Akteneinsicht nehmen können. Dies gilt umso mehr, als der Anspruch auf Geltendmachung des Ausstandsbegehrens bereits verwirkt war und dieses offensichtlich unbegründet sowie kaum substanziiert ist. Demnach kann von einem Verzicht des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht im vorliegenden Verfahren ausgegangen werden.
4.3 Soweit der Beschwerdeführer rügt, weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin hätten ihm vor Erlass des jeweiligen Entscheids Akteneinsicht oder das "Recht auf Beweis" gewährt, noch hätten sie ihn angehört, gilt Folgendes:
Zum Anspruch auf rechtliches Gehör gehört unter anderem auch das Recht, sich zu allen relevanten Aspekten vorgängig des Entscheids zu äussern (vgl. René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel 2010, Rz. 323). Eng mit dem Anhörungsrecht in Zusammenhang steht das Recht, in die Akten Einsicht zu nehmen (§ 8 Abs. 1 VRG). Akteneinsicht wird aber grundsätzlich nur auf Gesuch hin gewährt und beinhaltet lediglich den Anspruch, die Akten am Sitz der Behörde einzusehen. Die Behörden sind nicht verpflichtet, die Akten den Einsichtsberechtigten von Amtes wegen auszuhändigen oder zuzustellen. Gegebenenfalls müssen sie jedoch über das Vorhandensein bestimmter Aktenstücke informieren (Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 16 f.). Das rechtliche Gehör umfasst sodann auch das Recht der Beteiligten auf Mitwirkung im Beweisverfahren (a. a. O., § 8 N. 34).
Der Beschwerdeführer wurde von der Beschwerdegegnerin am 23. August 2011 zum Mietzins und zum Grundbedarf angehört. Er konnte sich dazu auch im verwaltungsinternen Rekursverfahren umfassend äussern. Aus den Akten geht nicht hervor, dass die Beschwerdegegnerin oder die Vorinstanz dem Beschwerdeführer ein von ihm gestelltes Akteneinsichtsbegehren verweigert oder eingereichte Beweismittel nicht abgenommen hätte. Ebenso wenig bestehen Anzeichen dafür, dass den Akten dem Beschwerdeführer unbekannte entscheidwesentliche Dokumente beigefügt worden wären. Der Bezirksrat ist höchstens vorzuwerfen, dass er den Beschwerdeführer trotz seines ausdrücklichen Ersuchens um Akteneinsicht in der Rekursschrift nicht auf die Möglichkeit der Einsichtnahme am Amtssitz hingewiesen hat. Soweit darin eine geringfügige Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Rekursinstanz gelegen haben sollte, ist dieser Mangel durch die im Beschwerdeverfahren formell eröffnete und nicht wahrgenommene Möglichkeit der Akteneinsicht jedenfalls geheilt worden.
5.
Wie bereits in der Präsidialverfügung vom 17. September 2013 ausgeführt, hatte der Abteilungspräsident das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung mit Präsidialverfügung vom 20. März 2012 abgewiesen. Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mangels Leistung eines Prozesskostenvorschusses mit Urteil vom 31. Oktober 2012 nicht ein. Demnach wurde das Begehren um unentgeltliche Rechtsvertretung bereits rechtskräftig abgewiesen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist darüber nicht noch einmal vorab zu entscheiden und einem unentgeltlichen Rechtsbeistand eine Frist zur Begründung anzusetzen. Da das Verfahren weder besonders stark in die Rechtsposition des Beschwerdeführers eingreift noch in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug einer Rechtsvertretung erforderlich machen, wies der Bezirksrat das Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung ebenfalls zu Recht ab.
Eine Nachfrist gemäss § 56 Abs. 1 VRG ist dem Beschwerdeführer entgegen seinem Antrag nicht anzusetzen. Diese Bestimmung bezieht sich in erster Linie auf die Behebung formeller Mängel in Rechtsschriften wie beispielsweise fehlende Anträge, eine nicht unterzeichnete Beschwerdeschrift oder eine übermässig weitschweifige Eingabe. Solche Mängel liegen jedoch nicht vor. Der Beschwerdeführer vertrat seinen Standpunkt überdies ausführlich in einer 30 Seiten umfassenden Eingabe.
6.
6.1 Die Vorinstanz liess dem Beschwerdeführer die Rekursantwort vom 24. November 2011 zwar zukommen, teilte diesem im beigelegten Schreiben jedoch gleichzeitig mit, dass der ordentliche Schriftenwechsel damit geschlossen sei, sie vorbehältlich anderer Anordnungen zur Beurteilung des Falls übergehen und den Parteien zu gegebener Zeit den Entscheid zustellen werde. Da der Beschwerdeführer somit zur Rekursantwort nicht Stellung nehmen konnte, wurde sein Anspruch auf rechtliches Gehör bzw. sein Replikrecht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verletzt (vgl. BGE 133 I 100 E. 4.6; VGr, 23. Juni 2011, VB.2011.00223, E. 4.5; VGr, 10. Juni 2010, VB.2010.00120, E. 2.7).
6.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich, ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst. Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs jedoch ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer Rückweisung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2; BGE 136 V 117 E. 4.2.2.2).
6.3 Eine Verletzung des Replikrechts ist grundsätzlich als schwere Gehörsverletzung zu werten. Nachdem die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Rekursantwort bereits vor ihrem Entscheid zugestellt hatte und es jenem deshalb grundsätzlich noch möglich gewesen wäre, hierzu Stellung zu nehmen, wiegt die infrage stehende Gehörsverletzung allerdings weniger schwer. Der Beschwerdeführer hatte sodann im Beschwerdeverfahren Gelegenheit, zur Rekursantwort Stellung zu nehmen. Er erwähnte dieselbe denn auch in seiner Beschwerdeschrift, jedoch ohne näher darauf einzugehen. Seinen Antrag, die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen, begründete er schliesslich auch nicht mit der Verletzung seines Replikrechts, sondern damit, dass ihm weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin vor Erlass des jeweiligen Entscheids Akteneinsicht gewährt habe und er auch nicht angehört worden sei. Vor diesem Hintergrund und insbesondere da eine Rückweisung unter den gegebenen Umständen aller Voraussicht nach lediglich zu einem formalistischen Leerlauf führen würde und sich die Beschwerde in materieller Hinsicht als aussichtslos erweist, ist von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz wegen der Verletzung des Replikrechts abzusehen.
7.
7.1 In seiner Rekursschrift vom 3. November 2011 beantragte der Beschwerdeführer, es sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin ihrer gesetzlichen Pflicht, ihm die seit Jahren fälligen Entscheide zu eröffnen, in treuwidriger Weise nicht habe nachkommen wollen und damit gegen Gesetz, Verfassung und Völkerrecht verstossen habe. Auch in der Beschwerdeschrift vom 16. März 2012 verlangte er die Feststellung von Rechtsverweigerungen bzw. -verzögerungen seitens der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz sowie der Verletzung verfassungsmässiger und völkerrechtlicher Bestimmungen.
7.2 Sofern der Beschwerdeführer mit seinem Antrag eine aufsichtsrechtliche Überprüfung der von ihm geltend gemachten Pflichtverletzungen der Vorinstanzen erreichen wollte, ist diesbezüglich mangels Aufsichtsfunktionen des Verwaltungsgerichts über die Verwaltungsbehörden auf die Beschwerde nicht einzutreten. Sodann ist auch von einer Überweisung der Eingabe an eine allenfalls zuständige obere Aufsichtsinstanz abzusehen, ist doch die Erhebung einer Aufsichtsbeschwerde nicht fristgebunden, weshalb die Pflicht zur Weiterleitung nach § 5 Abs. 2 VRG entfällt (Kaspar Plüss, in Kommentar VRG, § 5 N. 48).
7.3 Der Beschwerdeführer wirft den Vorinstanzen vor, das Beschleunigungsgebot bzw. Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsverbot missachtet zu haben. Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung ist einer Gerichts- oder Verwaltungsbehörde dann anzulasten, wenn sie einen Entscheid nicht oder nicht binnen der im Gesetz vorgesehenen oder nach den Umständen angemessenen Frist erlässt. Zwar machte der Beschwerdeführer geltend, eine gerichtliche Abklärung der "im Streit liegenden Angelegenheit" sei bislang immer wieder verhindert worden, weil die Entscheidinstanz trotz mehrmaliger Hinweise seinerseits keinen Entscheid habe fällen wollen. Er unterliess es jedoch, diese Hinweise zu belegen und seinen Antrag weiter zu substanziieren. Auch die Akten lassen nicht auf eine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung schliessen, weshalb die Beschwerde insofern abzuweisen ist.
7.4 Die Bestimmungen des Folterübereinkommens sind vorliegend offensichtlich nicht tangiert, sodass auf die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Verletzung desselben nicht näher einzugehen ist.
8.
8.1 Der Beschwerdeführer machte in Bezug auf die vorinstanzlichen Beschlüsse in materieller Hinsicht zusammengefasst geltend, die Höhe der Unterstützung sei gemäss seinen tatsächlichen Belastungen auszurichten. Gemäss vertraglicher Vereinbarung betrage der von ihm zu leistende monatliche Mietzins schon seit Jahren Fr. 1'200.-. Sodann sei er sozialhilferechtlich als Einzelperson zu behandeln, und der Grundbedarf sei ihm in der entsprechenden Höhe auszuzahlen.
8.2 Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.
In Bezug auf die Wohnkosten ist der Wohnungsmietzins anzurechnen, soweit dieser im ortsüblichen Rahmen liegt. Handelt es sich um eine familienähnliche Gemeinschaft, innerhalb welcher nicht alle Personen unterstützt werden, so ist in einem ersten Schritt der für die entsprechende Haushaltsgrösse angemessene Mietzins festzulegen. In einem zweiten Schritt wird dieser Betrag anteilsmässig aufgeteilt und in das Unterstützungsbudget aufgenommen (SKOS-Richtlinien, Kap. B.3). Unter "familienähnlichen Gemeinschaften" werden im Sozialhilferecht Paare oder Gruppen verstanden, welche die Haushaltsfunktionen (Wohnen, Essen, Waschen, Reinigen, Telefonieren usw.) gemeinsam ausüben und finanzieren, also zusammenleben, ohne ein Ehepaar oder eine Familie zu bilden. Wesentlich ist dabei einzig das Zusammenleben in einem Haushalt. Geschlechtliche Beziehungen oder eine längerfristige gemeinsame Lebensplanung stellen keine Voraussetzungen dar. Die familienähnliche Gemeinschaft unterscheidet sich von der blossen Untermiete allerdings dadurch, dass dort der Haushalt getrennt geführt wird (vgl. Claudia Hänzi, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 142; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A., Bern etc. 1999, S. 157 f.). Die in einer familienähnlichen Gemeinschaft zusammenlebenden Personen dürfen in der Regel nicht als Unterstützungseinheit erfasst werden. Für jede unterstützte Person ist somit ein individuelles Unterstützungskonto zu führen. Nicht unterstützte Personen haben alle Kosten, die sie verursachen, selbst zu tragen. Dies betrifft insbesondere die Aufwendungen für den Grundbedarf, die Wohnkosten und die situationsbedingten Leistungen. Die Kosten werden innerhalb der Gemeinschaft grundsätzlich nach Pro-Kopf-Anteilen getragen (SKOS-Richtlinien, Kap. F.5.1).
Der Grundbedarf für den Lebensunterhalt wird nach der Anzahl Personen in einem gemeinsam geführten Haushalt festgesetzt. Gemäss den SKOS-Richtlinien sollte er ab dem Jahr 2011 für eine Einzelperson Fr. 977.- und für einen Zweipersonenhaushalt Fr. 1'495.- bzw. Fr. 748.- pro Person betragen (SKOS-Richtlinien, Kap. B.2.2).
8.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bilden Eltern, die mit ihren erwachsenen Kindern zusammenleben, grundsätzlich keine Unterstützungseinheit, weshalb es gerechtfertigt ist, sie unterstützungsrechtlich als familienähnliche Gemeinschaft zu behandeln (vgl. BGr, 12. Februar 2007, 2P.289/2006, E. 2.5.2). Dass sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz die Wohnsituation des Beschwerdeführers und seiner Mutter (bis zu deren Tod) als familienähnliche Gemeinschaft qualifizierten, ist somit nicht zu beanstanden. Gemäss dem Handbuch der Sozialhilfe der Stadt D soll der Mietzins für einen Zweipersonenhaushalt maximal Fr. 1'400.- pro Monat betragen. Die Anrechnung von Fr. 700.- für die Wohnkosten im Unterstützungsbudget des Beschwerdeführers erweist sich demnach als rechtmässig.
Zutreffend sind auch die Ausführungen der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz hinsichtlich der Höhe des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt, denn dieser orientiert sich allein an der Grösse des Haushalts, in welchem die unterstützte Person wohnt. In den SKOS-Richtlinien wurde jedoch die Höhe des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt per 1. Januar 2011 der Teuerung angepasst (SKOS-Richtlinien, Kap. B.2.2; Teuerungsausgleich 1,75 %). Am 25. Mai 2011 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich, § 17 Abs. 1 SHV insofern zu ändern, als sich die wirtschaftliche Hilfe nach den SKOS-Richtlinien einschliesslich der darin vorgesehenen Teuerungsanpassung auf
8.4 Nach dem im Sozialhilferecht geltenden Bedarfsdeckungsprinzip wird wirtschaftliche Hilfe nur für die Gegenwart, nicht jedoch für die Vergangenheit ausgerichtet. Rückwirkende Leistungen kommen bloss dann in Betracht, wenn sich dadurch eine bestehende oder drohende Notlage abwenden lässt. Eine Ausnahme besteht dann, wenn durch die Übernahme von Schulden (zum Beispiel gegenüber dem Vermieter oder der Krankenkasse) einer bestehenden oder drohenden Notlage zweckmässig begegnet werden kann (vgl. § 22 SHV sowie Kapitel 5.1.11 Ziff. 1 und Kapitel 5.1.07 Ziff. 3.1 des Sozialhilfe-Behördenhandbuchs des Kantons Zürich, August 2012, Version vom 31. Januar 2013 bzw. 29. Juni 2012, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch; VGr, 26. Oktober 2009, VB.2009.00307, E. 6.3). Der Beschwerdeführer machte im Rekursverfahren weder eine derartige Notsituation geltend noch lag bzw. liegt eine solche vor. Die entsprechenden Anträge auf rückwirkende Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen wurden von der Vorinstanz bereits aus diesem Grund zu Recht abgewiesen. Überdies wird die Behauptung des Beschwerdeführers, er habe der Beschwerdegegnerin bereits vor langer Zeit Belege hinsichtlich der Wohnsituation und des von ihm bezahlten Mietzinses eingereicht, nicht durch die Akten gestützt. Vielmehr ist diesen zu entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin wiederholt die Einreichung entsprechender Unterlagen verlangte und der Beschwerdeführer diesen Aufforderungen jeweils nicht nachkam, bis er schliesslich am 19. Mai 2011 den Untermietvertrag vom 30. April 2011 einreichte. Die Anrechnung der Wohnkosten ab Mai 2011 ist demnach rechtmässig.
9.
Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
10.
10.1 Bei diesem Ausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), wobei die Gerichtsgebühr aufgrund seiner beengten finanziellen Verhältnisse – jedoch auch unter Berücksichtigung des sehr hohen Streitwerts und der umfangreichen Beschwerdeschrift – massvoll festzusetzen ist. Angesichts seines Unterliegens ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
10.2 Der Antrag des Beschwerdeführers um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands wurde bereits mit Verfügung vom 20. März 2012 abgewiesen (vorn III.B.). Zwar erweist sich die Beschwerde entsprechend den dortigen Erwägungen in der Sache als offensichtlich aussichtslos (vgl. § 16 Abs. 1 VRG). Trotzdem ist sein Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gutzuheissen angesichts der festgestellten Verletzung des rechtlichen Gehörs des Beschwerdeführers seitens der Vorinstanz, die im vorliegenden Verfahren geheilt werden musste (vorn E. 6.3).
Der Beschwerdeführer ist auf § 16 Abs. 4 VRG hinzuweisen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder Rechtsvertretung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 80.-- Zustellkosten,
Fr. 3'080.-- Total der Kosten.
Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird gutgeheissen.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
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