Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2013.00490
Urteil
der 4. Kammer
vom 23. Oktober 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer ,
gegen
Stadtrat Kloten,
Beschwerdegegner ,
betreffend Taxiprüfung,
hat sich ergeben:
I.
A absolvierte am 8. Januar 2013 zum dritten Mal die praktische Taxiprüfung der Stadt Kloten. Am 17. Januar 2013 verfügte die Sicherheitsabteilung der Stadt Kloten, er habe die Taxiprüfung deutlich nicht bestanden. Diese Verfügung wurde vom Stadtrat Kloten mit Beschluss vom 5. Februar 2013 bestätigt.
II.
Mit Rekurs vom 11. Februar 2013 beantragte A sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses vom 5. Februar 2013; zudem ersuchte er um unentgeltliche Rechtspflege. Der Bezirksrat Bülach wies den Rekurs mit Beschluss vom 2. Mai 2013 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A die Rekurskosten von Fr. 400.- (Dispositiv-Ziff. II).
III.
A führte am 1. Juli 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses vom 2. Mai 2013; zudem ersuchte er um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege. Der Bezirksrat verzichtete am 12./16. Juli 2013 auf eine Vernehmlassung; der Stadtrat Kloten beantragte mit Beschwerdeantwort vom 20./26. August 2013 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend die Zulassung als Taxifahrer nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Gemeinden des Kantons Zürich sind im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie grundsätzlich befugt, den Taxibetrieb auf ihrem Gebiet zu regeln (Art. 83 Abs. 1 sowie Art. 85 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [LS 101]; BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 2.1).
2.2 Nach Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit. Der Personen- und Warentransport durch Taxis ist eine unmittelbar auf Erwerb oder Gewinn gerichtete, privatwirtschaftliche Tätigkeit und fällt daher in den sachlichen Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit.
Gemäss Art. 94 Abs. 4 BV sind Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den freien Wettbewerb richten, nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind. Grundsatzwidrig sind Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen (BGE 125 I 335 E. 2a). Bei der Beurteilung, ob eine Regelung grundsatzwidrig sei, ist auf das Eingriffsmotiv und nicht auf die zu erwartenden Auswirkungen einer Massnahmen auf den freien Wettbewerb abzustellen (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, N. 659). Massgebend ist dabei der objektive Regelungszweck, der mit einer Massnahme verfolgt wird (Johannes Reich, Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, Zürich/St. Gallen 2011, Rz. 807 ff.). Gemäss Art. 73 Abs. 1 Satz 1 der Polizeiverordnung der Stadt Kloten vom 8. Juni 2004 bedarf eines "Chaffeurausweises", wer in der Stadt Kloten haupt- oder nebenberuflich als Taxichauffeur tätig sein will. Dieser Ausweis wird unter anderem erteilt, wenn der Bewerber sich durch eine Taxiprüfung über genügende Kenntnisse der regionalen Ortsverhältnisse ausgewiesen hat (Art. 73 Abs. 1 lit. c Polizeiverordnung).
Das Taxigewerbe steht – obwohl durch private Anbieter betrieben – in seiner Funktion und seiner Bedeutung einem öffentlichen Dienst sehr nahe, weshalb es grundsätzlich zulässig ist, dafür eine Bewilligungspflicht vorzusehen (BGE 99 Ia 389 E. 3a). Die Pflicht von in der Stadt Kloten tätigen Taxifahrern, sich über Ortskenntnisse auszuweisen, dient sodann in erster Linie dem Schutz der Taxikunden. Die von der Stadt Kloten für in der Stadt tätige Taxifahrer vorgeschriebene Taxiprüfung erweist sich damit als grundsatzkonform. Erweist sich eine Massnahme als grundsatzkonform, bleibt zu prüfen, ob der Eingriff sich unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV als rechtmässig erweist.
3.
3.1 Nach Art. 36 BV ist der Eingriff in ein Freiheitsrecht zulässig, soweit er auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht (Abs. 1), im öffentlichen Interesse liegt (Abs. 2), verhältnismässig ist (Abs. 3) und den Kerngehalt des Freiheitsrechts nicht verletzt (Abs. 4).
3.2 Eine Freiheitsbeschränkung muss grundsätzlich in einem Rechtssatz, dass heisst in einer generell-abstrakten Norm, vorgesehen sein. Der Rechtssatz muss genügend bestimmt, dass heisst so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (Häfelin/Haller/Keller, N. 308 mit Hinweisen).
Schwere Eingriffe in ein Freiheitsrecht
bedürfen einer formell-gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1
Satz 2 BV). Gemäss ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung stellt die
Statuierung einer Bewilligungspflicht für die Ausübung eines Berufes einen
schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar und bedarf zumindest hinsichtlich
ihrer Grundzüge stets einer formell-gesetzlichen Grundlage (BGE 122 I 130
3.3 Die Polizeiverordnung vom 8. Juni 2004, aus welcher sich die Bewilligungspflicht für Taxifahrer ergibt, wurde vom Stadtrat erlassen; es handelt sich somit um eine Exekutivverordnung. Diese vermag den Anforderungen an eine genügende gesetzliche Grundlage nicht zu genügen (vgl. hierzu auch BGr, 26. Februar 2010, 2C_564/2009, E. 7.1). Sodann ergibt sich weder aus dem kantonalen noch aus dem kommunalen Recht eine genügende gesetzliche Grundlage, um die Zulassung als Taxifahrer von über die bundesrechtlichen Vorgaben (Art. 14 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 in Verbindung mit Art. 25 der Verkehrszulassungsverordnung vom 27. Oktober 1976) hinausgehenden Voraussetzungen abhängig zu machen.
Demnach erweist sich die Pflicht, zur Zulassung als Taxifahrer in der Stadt Kloten eine Prüfung über die Ortskenntnisse abzulegen, mangels genügender gesetzlicher Grundlage als rechtswidrig. Die Ausgangsverfügung ist insofern aufzuheben, als damit dem Beschwerdeführer implizit untersagt wird, in der Stadt Kloten als Taxifahrer tätig zu sein. Soweit der Beschwerdeführer aktuell über die bundesrechtlichen Bewilligungen verfügt, hat der Beschwerdegegner ihn demnach als Taxifahrer auf dem Gebiet der Stadt Kloten zuzulassen. In diesem Sinn ist die Angelegenheit an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen gutzuheissen und Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Bülach vom 2. Mai 2013 sowie der Beschluss des Beschwerdegegners vom 5. Februar 2013 aufzuheben. Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.
In teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Bülach vom 2. Mai 2013 sind die Rekurskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Da dem Beschwerdeführer keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind, wird sein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos und ist abzuschreiben.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
und erkennt:
In teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Bülach vom 2. Mai 2013 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 2'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …