Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2013.00488
Urteil
des Einzelrichters
vom 23. Oktober 2013
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Gerichtsschreiber Robert Lauko.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich,
vertreten durch Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich, Bereich Administrativmassnahmen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Führerausweisentzug (Vollzug),
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 1. November 2010 entzog das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich A den Führerausweis wegen mittelschwerer Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsgesetz für die Dauer von einem Monat mit Wirkung vom 1. bis 28. Februar 2011.
Den von A hiergegen geführten Rekurs wies die Sicherheitsdirektion Kanton Zürich, Rekursabteilung, mit Entscheid vom 4. November 2011 ab. Der Ausweisentzug wurde am 19. März 2012 vom Verwaltungsgericht (VB.2011.00778) und mit Urteil vom 29. August 2012 (1C_253/2012) vom Bundesgericht bestätigt.
II.
Am 6. Oktober 2012 gab A eine an das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich gerichtete eingeschriebene Sendung auf, in der sich sein Führerausweis sowie ein Schreiben befunden haben sollen, worin er um dessen Rücksendung per 6. November 2012 bat.
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2012 teilte das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich A mit, die Entzugsverfügung vom
Mit Eingabe vom 6. November 2012 ersuchte A das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich, ihm den Führerausweis zu retournieren, nachdem er diesen gestützt auf das rechtskräftige Bundesgerichtsurteil bereits für einen Monat zurückgegeben und die verfügte Entzugsdauer damit erstanden habe.
In seinem Antwortschreiben an A vom 12. November 2012 bestritt das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich, ein entsprechendes Schreiben bzw. eine entsprechende Zusendung erhalten zu haben. Praxisgemäss habe damit der Vollzug des Führerausweisentzugs weder begonnen noch könne er als erstanden betrachtet werden. A wurde erneut eine zehntätige Frist zur Festsetzung eines Abgabetermins gewährt.
Mit Schreiben vom 18. November 2012 hielt A an seinen Ausführungen fest und bestand darauf, den Führerausweis an das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich eingesandt zu haben.
Am 30. November 2012 erwiderte das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich, dass es aufgrund seiner Praxis, wonach das kommentarlose Einsenden des Führerausweises ohne Absprache mit der Behörde weder einen Vollzug des Ausweisentzugs noch einen entsprechenden Vertrauenstatbestand darstelle, keine Rolle spiele, ob und wann die fragliche Zustellung erfolgt sei. Demnach könne seinem Anliegen, den Vollzug des Führerausweisentzugs für erstanden zu betrachten, keine Folge geleistet werden. Eine Anordnung betreffend die Vollzugsdaten werde A in den nächsten Tagen erhalten und bleibe er bis zum festgesetzten Termin fahrberechtigt.
Mit Verfügung vom 13. Dezember 2012 (offenbar versandt an eine nicht mehr aktuelle Privatadresse von A) setzte das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich die Vollzugsdaten auf die Zeit vom 18. Februar bis 17. März 2013 fest.
III.
Mit Eingabe vom 19. Dezember 2012 erhob A bei der Sicherheitsdirektion Kanton Zürich, Rekursabteilung, Rekurs gegen das Schreiben des Strassenverkehrsamts vom 30. November 2012 und beantragte in der Hauptsache, die "Verfügung vom 30. November 2012" aufzuheben und festzustellen, dass der gegen ihn verfügte Führerausweisentzug erstanden sei. Mit Rekursentscheid vom 28. Mai 2013 deutete die Sicherheitsdirektion Kanton Zürich, Rekursabteilung, das eingereichte Rechtsmittel in einen Rekurs gegen die Verfügung vom 13. Dezember 2012 um und wies ihn ab, soweit sie darauf eintrat. Die Vollzugsdaten wurden neu festgesetzt auf den Zeitraum vom
IV.
Mit Beschwerde vom 28. Juni 2013 beantragte A dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid vom 28. Mai 2013 aufzuheben und das Verfahren zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei der Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass der mit Verfügung vom 1. November 2010 verfügte Entzug des Führerausweises erstanden sei. Subeventualiter sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, einen Nichteintretensentscheid in Bezug auf den gegen die "Verfügung vom 30. November 2012" gerichteten Rekurs zu fällen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Mit Präsidialverfügung vom 1. Juli 2013 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerdegegnerin an, mit Bezug auf den infrage stehenden Führerausweisentzug einstweilen keine Anordnungen im ADMAS-Register einzutragen bzw. eine allenfalls bereits veranlasste Eintragung über einen Entzug des Führerausweises vom 1. bis 31. Juli 2013 wieder löschen zu lassen.
Am 15. Juli 2013 verzichtete die Sicherheitsdirektion Kanton Zürich, Rekursabteilung, auf eine Vernehmlassung.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich liess sich nicht vernehmen.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
Die grundsätzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr findet ihre Grundlage in § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt durch den Einzelrichter (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 1 VRG), sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden (§ 38b Abs. 2 VRG). Da kein Anlass für eine Überweisung besteht, ist der Entscheid durch den Einzelrichter zu fällen.
2.
2.1 In E. 1.3 des Rekursentscheids vom 28. Mai 2013 sprach die Vorinstanz dem Schreiben vom 30. November 2012, den der Beschwerdeführer in seinem Rekurs angefochten hat, den Verfügungscharakter ab, weil dieser durch die Mitteilung weder beschwert sei noch seine Interessen zum betreffenden Zeitpunkt tangiert seien. Das Schreiben könne somit nicht als eine mit Rekurs anfechtbare Verfügung im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG qualifiziert werden. In der Annahme, der Rekurrent habe nach wie vor ein Interesse am Rekursverfahren, deutete die Vorinstanz den Rekursantrag des Beschwerdeführers in E. 2.3 dahingehend um, als damit eine Aufhebung der Verfügung vom 13. Dezember 2012 gefordert werde, trat in der Folge auf den Rekurs insoweit ein und wies ihn ab. Nicht eingetreten ist die Vorinstanz dagegen auf den Antrag des Beschwerdeführers, die Beschwerdegegnerin anzuweisen, ihm kostenlos einen neuen Führerausweis auszustellen (E. 6).
2.2 Gemäss § 23 Abs. 1 VRG muss eine Rekursschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Der Antrag hat klar, eindeutig und unbedingt zu sein und kann nach Ablauf der Rekursfrist grundsätzlich nur noch reduziert, hingegen nicht mehr erweitert werden (VGr, 2. Juni 2010, VB.2009.00708, E. 8; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 23 N. 14 f., auch zum Folgenden). Ob der Rekurs einen klaren und eindeutigen Antrag enthält, ist danach zu beurteilen, wie die Rekursschrift bei objektiver Betrachtung verstanden werden muss. Dass der Rechtsmittelkläger zur Durchsetzung seiner Interessen den Antrag besser anders gestellt hätte, kann keine Rolle spielen; es kommt nur darauf an, was sich aus der Rekursschrift selber herauslesen lässt (RB 1982 Nr. 21). Soweit der Wille des Rekurrenten bereits aus dem Antrag hervorgeht, muss er nicht unter Zuhilfenahme der Begründung oder sonstiger Umstände eruiert werden (vgl. VGr, 13. Januar 2010, VB.2009.00656, E. 1.4).
Im vorliegenden Fall umfasste das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers an die Vorinstanz allein die Aufhebung der von ihm als Verfügung betrachteten Mitteilung vom 30. November 2012 und liess insofern keinen Interpretationsspielraum offen. Zum Zeitpunkt der Rekurserhebung vom 19. Dezember 2012 wie auch während der verbleibenden Dauer der Rekursfrist war dem Beschwerdeführer die Verfügung vom 13. Dezember 2012 noch nicht rechtsgültig eröffnet und ihm deren Existenz unbekannt: Obwohl der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerin in seinem Schreiben vom 6. November 2012 eine Adressänderung bekanntgegeben und sie darum gebeten hatte, die weitere Korrespondenz wie bis anhin an seine Geschäftsadresse zu senden, stellte die Beschwerdegegnerin besagte Verfügung an die frühere Privatadresse des Beschwerdeführers zu. Dort wurde sie offenbar von dessen betagten Mutter in Empfang genommen und wurde dem Beschwerdeführer gemäss eigener Vermutung erst am 18. Februar 2013 übergeben, nachdem er mit Erhalt der Rekursvernehmlassung vom 10. Januar 2013 von der Verfügung überhaupt Kenntnis erlangt hatte (vgl. die vorinstanzliche Aufforderung zur Stellungnahme vom 7. Februar 2013). Auf sein Gesuch hin stellte ihm die Beschwerdegegnerin schliesslich am 11. März 2013 die betreffende Verfügung in Kopie zu.
2.3 Die Annahme, der Beschwerdeführer habe mit seinem Rekurs vom 19. Dezember 2012 die ihm damals noch unbekannte Verfügung vom 13. Dezember 2012 anfechten wollen, erweist sich als nicht nachvollziehbar und widerspricht auch seinem später manifestierten Willen: Nach Ziff. 12 seiner Beschwerdeschrift vom 28. Juni 2013 sah der Beschwerdeführer von einer späteren Anfechtung der Verfügung vom 13. Dezember 2012 ab, weil er im betreffenden Zeitraum nicht auf sein Fahrzeug angewiesen, dafür beruflich sehr stark belastet gewesen sei. Die Vorinstanz hat den Rekursantrag des Beschwerdeführers demnach unter unzulässiger Annahme eines Rekurswillens umgedeutet und ihn in Bezug auf die Verfügung vom 13. Dezember 2012 an die Hand genommen. Der Rekursentscheid ist aus diesem Grund rechtfehlerhaft und insoweit aufzuheben.
2.4 Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so kann es selbst entscheiden (§ 63 Abs. 1 VRG) oder die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG).
Der Beschwerdeführer beantragt primär, die Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Vorinstanz zurückzuweisen, weil er sich durch die Umdeutung seines Rekurses ohne vorgängige Stellungnahme in seinem Gehörsanspruch verletzt sieht. Eine Ausdehnung des Rekursantrags auf die Verfügung vom 13. Dezember 2012 käme aber selbst nach Anhörung des Beschwerdeführers einer unzulässigen Erweiterung des mit dem Rekursantrag fixierten Streitgegenstands gleich (vgl. vorn E. 2.2 Abs. 1). Die Rückweisung der Angelegenheit erweist sich damit als zwecklos und würde lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen. Gleiches gilt für seinen Subeventualantrag, die Sache zur Ausfällung eines Nichteintretensentscheids hinsichtlich seines gegen das Schreiben vom 30. November 2012 gerichteten Rekurses auszufällen. Vielmehr kann das Verwaltungsgericht selber in der Sache entscheiden.
3.
Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des angefochtenen Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (VGr, 21. Januar 2009, VB.2008.00537, E. 1.2, mit Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3). Seinen Rekurs richtete der Beschwerdeführer gegen das Schreiben vom 30. November 2012, den er nach wie vor als anfechtbare Verfügung im Sinn von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG) betrachtet. Die Verfügung vom 13. Dezember 2012 bildet auch in diesem Verfahren nicht Streitgegenstand.
3.1 Mit anfechtbaren Anordnungen im Sinn von § 19 und § 41 VRG sind Verfügungen gemeint. Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 11 f. mit Hinweisen). Abzustellen ist dabei allein auf den materiellen Verfügungsbegriff; die fehlende Verfügungsform bedeutet mit anderen Worten nicht, dass keine Verfügung vorliegt (vgl. VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 4.2 Abs. 1 f., mit Hinweisen; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich 2013, N. 888). Verfügungscharakter weisen indessen nur Vorgänge auf, mit denen die Behörde Rechtswirkungen anstrebt (Jürg Bickel/Magnus Oeschger/Andreas Stöckli, Die verfahrensfreie Verfügung. Ein Beitrag zu einem übersehenen Konzept des VwVG, ZBl 110/2009, S. 593 ff., S. 596, auch zum Folgenden; vgl. auch Susanne Genner, Zur Abgrenzung von Rechtsakt und Realakt im öffentlichen Recht, AJP 2011, S. 1153 ff. Ziff. 2.1). Fehlt einer Anordnung die Regelungsabsicht, d. h. der immanente Wille, ein Rechtsverhältnis zu regeln, liegt keine Willenserklärung (Verfügung) vor. Ob der Inhalt einer Erklärung als verbindlich gewollt geäussert ist, beurteilt sich nach dem Grundsatz von Treu und Glauben (Rolf Heirich Haltner, Begriff und Arten der Verfügung im Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes [Artikel 5 VwVG], Zürich 1979, S. 30; vgl. auch Kölz/Häner/Bertschi, N. 888). Anhand dieses Kriteriums ist die nicht auf rechtliche Wirkung gerichtete Tatsachenfeststellung (Wissenserklärung) von der auf rechtliche Wirkung abzielenden Feststellungsverfügung zu unterscheiden (Haltner, S. 114).
3.2 Die Mitteilung vom 30. November 2012 enthält neben einem allgemeinen Hinweis auf die Praxis der Beschwerdegegnerin zum (vorzeitigen) Vollzug eines Führerausweisentzugs folgenden (letzten) Abschnitt:
"Nach dem Gesagten kann Ihrem Anliegen, den Entzug des Führerausweises für erstanden zu betrachten, keine Folge geleistet werden. Sie werden in den nächsten Tagen eine Anordnung betreffend die Vollzugsdaten erhalten. Bis zum festgesetzten Termin des Vollzugsbeginns bleiben Sie fahrberechtigt."
Mit der verwendeten Formulierung gab die Beschwerdegegnerin zu erkennen, dass sie den rechtskräftig gewordenen Führerausweisentzug mit einer entsprechenden Vollzugsverfügung demnächst in Kraft setzten wollte. Anhaltspunkte, dass die Behörde bereits mit ihrer Mitteilung eine rechtsverbindliche Feststellung hinsichtlich des Massnahmenvollzugs hätte treffen wollen, sind keine ersichtlich. Das Schreiben trägt weder eine explizite Dispositivanordnung noch eine Rechtsmittelbelehrung und erging in Reaktion auf die Eingabe des rechtskundigen Beschwerdeführers vom 18. November 2012, worin dieser lediglich seine Sicht der Dinge über die Wirkung seiner Ausweishinterlegung darlegte und um kostenlosen Ersatz seines offenbar bei der Beschwerdegegnerin in Verstoss geratenen Führerausweises ersuchte. Einen expliziten Antrag auf Feststellung, dass der gegen ihn ausgesprochene Ausweisentzug mit der angeblichen Hinterlegung erstanden sei, enthielt sein Schreiben nicht. Der Beschwerdeführer konnte der Mitteilung vom 30. November 2012 deshalb auch nach Treu und Glauben nicht die Bedeutung einer rechtsverbindlichen Feststellungsverfügung beimessen. Da diese somit keine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG darstellt, hätte die Vorinstanz bei Zugrundelegung des richtigen Anfechtungsobjekts auf den Rekurs nicht eintreten dürfen.
3.3 Trat die Vorinstanz trotz Fehlens einer Eintretensvoraussetzung auf ein Rechtsmittel ein, so ist die gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis grundsätzlich im Sinn der Erwägungen abzuweisen (vgl. VGr, 21. April 2010, VB.2010.00146, E. 3 mit Hinweisen; 20. März 2003, VB.2003.00048, E. 2; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96). Vorliegend besteht allerdings die Besonderheit, dass der Beschwerdeführer durch den Rekursentscheid insofern beschwert ist, als die Vorinstanz – in unzulässiger Ausdehnung des festgelegten Streitgegenstands – die Rechtmässigkeit der Verfügung vom 19. Dezember 2012 bestätigt und sie den neuen zeitlichen Umständen angepasst hat (vgl. die Festlegung der Vollzugsdaten neu auf 1. bis 31. Juli 2013 in Disp.-Ziff. II). Nach Aufhebung des Rekursentscheids muss der Beschwerdeführer befürchten, dass die Beschwerdegegnerin den Führerausweisentzug ein weiteres Mal mit geänderten Daten in Vollzug setzen würde. Er hat damit ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung, ob die mit Verfügung vom 1. November 2010 angeordnete Administrativmassnahme als erstanden zu betrachten ist (vgl. zum Feststellungsbegehren VGr, 22. August 2012, VB.2012.00340, E. 1.4 Abs. 2). Auf sein dahingehendes (eventuelles) Feststellungsbegehren ist folglich einzutreten.
4.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe seinen Führerausweis der Beschwerdegegnerin bereits am 6. Oktober 2012 zur Hinterlegung eingesandt und bis heute nicht zurückerhalten, womit der angeordnete Warnungsentzug vollzogen sei.
4.1
4.1.1 Es entspricht der bundesgerichtlichen Praxis, dass bei nachgewiesener rechtzeitiger Aufgabe eines eingeschriebenen Briefes und substanziierten Angaben des Absenders über dessen Inhalt eine natürliche Vermutung für die Richtigkeit dieser Sachverhaltsdarstellung spricht. Dem Empfänger steht der Nachweis offen, dass der tatsächliche Inhalt der Sendung ein anderer war (BGer, 15. September 2005, 5C.97/2005, E. 4.4.3, BGE 124 V 400 ff.). Bei versehentlichem Versand eines leeren oder unvollständigen Umschlags trifft die angeschriebene Behörde ferner eine Obliegenheit, den Absender unverzüglich auf diese Tatsache hinzuweisen. Erhält dieser von der Adressatin innert nützlicher Frist keine entsprechende Anzeige, so darf er in guten Treuen davon ausgehen, seine Sendung sei bei ihr ordnungsgemäss angekommen.
Vorliegend ist mit dem vom Beschwerdeführer ins Recht gelegten Zustellnachweis BMZ rechtsgenügend erstellt, dass er eine eingeschriebene Sendung an die Beschwerdegegnerin versandte, welche am 8. Oktober 2012 von der Staatskanzlei des Kantons Zürich entgegengenommen wurde. Nach Angaben des Beschwerdeführers enthielt das verschickte Couvert seinen Führerausweis, befestigt auf einem Karton der Grösse C5, auf welchem handschriftlich das Rückgabedatum und die Referenznummer des Ausweises aufgeführt gewesen seien (Beschwerdeschrift vom 28. Juni 2013, Ziff. 28, auch zum Folgenden). Zusätzlich habe sich im Couvert ein kurzes, den auf dem Karton befestigten Ausweis umschliessendes Begleitschreiben befunden (vgl. den als Beschwerdebeilage nachgereichten Computerausdruck).
4.1.2 Was den Inhalt des Umschlags betrifft, liegt seitens der Beschwerdegegnerin keine substanziierte, nachvollziehbare Bestreitung der beschwerdeführerischen Darstellung vor. In ihrem ersten Antwortschreiben vom 12. November 2012 bestritt diese noch, "eine entsprechende Zusendung" vom Beschwerdeführer erhalten zu haben, während sie in ihrem Schreiben vom 30. November 2012 vor allem deren Relevanz in Abrede stellte und den Beschwerdeführer auf die Risiken eines Verlusts des eigenmächtig eingesandten Führerausweises hinwies. In der Rekursvernehmlassung vom 10. Januar 2013 und in ihrem Bericht vom 4. Februar 2013 an die Vorinstanz legte die Beschwerdegegnerin schliesslich dar, wie sie die bei ihr eingehenden Postsendungen erfasst und verarbeitet. Weiter erklärte sie, dass sich im massgeblichen Dossier weder der Führerausweis noch ein Begleitschreiben wiederfänden, bemängelte sodann die Tatsache, dass der Beschwerdeführer sein Begleitschreiben noch nicht zu den Akten produziert habe, und äusserte mit Bezug auf die Person des Absenders die wenig sachdienliche Mutmassung, die fragliche Postsendung könnte im Zusammenhang mit einem Mandanten des Beschwerdeführers stehen. Weitere von der Vorinstanz veranlasste Nachforschungen über den Verbleib der Sendung blieben anscheinend ergebnislos. Insbesondere liegt der fragliche Umschlag den eingereichten Verfahrensakten nicht bei und wurde von der Beschwerdegegnerin auch im Beschwerdeverfahren nicht nachgereicht; diese verzichtete vielmehr auf eine Vernehmlassung.
Bei dieser Beweislage ist zugunsten des Beschwerdeführers davon auszugehen, dass er eine Sendung des behaupteten Inhalts aufgab und diese bei der Beschwerdegegnerin ordnungsgemäss eingetroffen ist.
4.2
4.2.1 Die Beschwedegegnerin stellt sich in ihrer Rekursvernehmlassung vom 10. Januar 2013 auf den Standpunkt, ein Lenker könne seinen Führerausweis dem Strassenverkehrsamt nicht nach Belieben zustellen, um sich so einen allfälligen späteren Führerausweisentzug anrechnen zu lassen. Für einen vorzeitigen Führerausweisentzug bedürfe es nach konstanter Praxis einer ausdrücklichen Vereinbarung mit dem zuständigen Sachbearbeitenden sowie – neben der Zusendung des Führerausweises – einer ausdrücklichen schriftlichen Erklärung der betroffenen Person, den Führerausweisentzug in Vollzug setzen zu wollen. Werde eine erstinstanzliche Entzugsverfügung angefochten und rechtkräftig bestätigt, werde der Lenker zwecks Stellungnahme zur Frage des Vollzugstermins angeschrieben. Wünsche die betroffene Person eine unmittelbare Abgabe des Führerausweises bzw. den sofortigen Vollzugsantritt, so habe sie zusammen mit dem Führerausweis eine ausdrückliche, eigenhändig unterzeichnete Erklärung einzusenden. Die Genehmigung erfolge sodann konkludent in Form einer Vollzugsanordnung, mit der die Vollzugsdaten der ursprünglichen Entzugsverfügung neu festgesetzt würden. Bei einer kommentarlosen Zusendung des Führerausweises werde dieser – unter gleichzeitiger Erteilung der entsprechenden Instruktionen – an den Absender zurückgesandt.
4.2.2 Eine solche Rücksendung blieb vorliegend aus. Die Beschwerdegegnerin wandte sich erst mit ihrem Schreiben vom 29. Oktober 2012 an den Beschwerdeführer, ohne darin jedoch die erfolgte Einsendung zu thematisieren. Dass der Beschwerdeführer darauf seinerseits, wie die Beschwerdegegnerin moniert, "erst" am 6. November 2012 reagiert hat, ist nicht zu beanstanden. Vielmehr hätte es vorab an der Beschwerdegegnerin gelegen, auf die am 8. Oktober 2012 bei ihr eingegangene Sendung unverzüglich zu reagieren, sollte sie deren Inhalt für unzureichend befunden haben (vgl. vorn E. 4.1.1).
Ungeachtet der Voraussetzungen und Rechtswirkungen der "freiwilligen Rückgabe" des Ausweises gemäss Art. 32 der Verkehrszulassungsverordnung vom 27. Oktober 1976 (vgl. dazu VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00655, E. 5.2 mit Hinweisen) ist der Beschwerdeführer wenigstens in seinem Vertrauen zu schützen, die Beschwerdegegnerin hätte die Hinterlegung seines Führerausweises als rechtswirksam akzeptiert (vgl. Art. 5 Abs. 3 der Schweizerischen Bundesverfassung). Namentlich durfte er in Anbetracht der Mitteilung vom 29. Oktober 2012 annehmen, es handle sich bei der darin enthaltenen Einladung zur Bekanntgabe von Wunschterminen um ein blosses Versehen, das sich mit seinem – entgegen der beschwerdegegnerischen Beanstandung rechtzeitig verfassten – Antwortschreiben vom 6. November 2012 klären würde.
4.2.3 Auch wenn der Beschwerdeführer als praktizierender Wirtschaftsanwalt rechtskundig ist, musste ihm die vorn E. 4.2.1 dargelegte Praxis der Beschwerdeführerin nicht bekannt sein. Hervorzuheben ist, dass es vorliegend nicht um eine vorzeitige Hinterlegung des Ausweises im Rahmen eines hängigen Administrativ- bzw. Gerichtsverfahrens geht, sondern um eine Rückgabe nach dessen rechtskräftiger Erledigung, bei der die Problematik einer Abgabe des Führerausweises "auf Vorrat" keine eminente Rolle spielt. Auf ihrer Internetseite beschreibt die Beschwerdegegnerin denn auch nur das Vorgehen im Fall eines freiwilligen Vollzugsantritts, der noch vor dem Erlass der erstinstanzlichen Verfügung stattfindet (vgl. http://www.stva.zh.ch/internet/sicherheitsdirektion/stva/de/StVAaw/AWama/ AMAablauf/AMAentabg.html). Auf die Situation nach rechtskräftiger Erledigung eines Rechtsstreits über die angeordnete Administrativmassnahme geht die Seite nicht explizit ein: Die einzureichende "Erklärung betreffend vorzeitigen Antritt des Ausweisentzugs" ist nach ausdrücklicher Angabe nur wirksam, solange keine schriftliche Entzugsverfügung vorliegt.
4.2.4 Unter den gegebenen Umständen durfte und musste der Beschwerdeführer also davon ausgehen, dass er vom 6. Oktober bis 5. November 2012 nicht fahrberechtigt war. Da er in seinem dahingehenden Vertrauen zu schützen ist, hat er damit die ihm mit der Entzugsverfügung vom 1. November 2010 auferlegte Administrativmassnahme vollumfänglich erstanden. Folglich kann dahingestellt bleiben, ob und inwiefern der Ausweisentzug zusätzlich durch die fälschlicherweise an die Mutter des Beschwerdeführers zugestellte Verfügung vom 13. Dezember 2012, mit welcher der Vollzug auf den 18. Februar bis 17. März 2013 festgesetzt wurde, als vollzogen zu betrachten wäre (vgl. auch den Auszug aus dem ADMAS vom 3. Juni 2013).
5.
Die Beschwerde ist demnach insoweit gutzuheissen und der Rekursentscheid vom 28. Mai 2013 aufzuheben, als die Vorinstanz darin auf den von ihr umgedeuteten Rekurs des Beschwerdeführers eintrat und ihn materiell beurteilt hat (vgl. vorn E. 2.2 f.). Es ist dabei im Sinn des Eventualantrags des Beschwerdeführers festzustellen, dass der ihm mit inzwischen rechtskräftiger Verfügung vom 1. November 2010 auferlegte Warnungsentzug vollumfänglich erstanden ist (vgl. vorn E. 4.2.3).
Da sich der Rekurs des Beschwerdeführers nicht gegen eine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG richtete, weshalb die Vorinstanz bei Zugrundelegung des richtigen Anfechtungsobjekts auf sein Rechtsmittel gar nicht hätte eintreten dürfen (vgl. vorn E. 3.2), und der Beschwerdeführer überdies hauptsächlich die Rückweisung der Angelegenheit beantragt, obsiegt er nur teilweise. Bei diesem Ausgang rechtfertigt es sich, die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Da keine der Parteien vollständig obsiegt, sind weder für das Rekurs- noch für das Beschwerdeverfahren Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Es wird festgestellt, dass der mit Verfügung des Strassenverkehrsamts des Kantons Zürich vom 1. November 2010 gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Warnungsentzug des Führerausweises erstanden ist.
Im Übrigen wird die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Kosten des Beschwerde- und des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin je zur Hälfte auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:…