Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2013.00384
Urteil
der 4. Kammer
vom 4. Dezember 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Universitätsspital Zürich,
Spitaldirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Akteneinsicht (Haftungsverfahren),
hat sich ergeben:
I.
A. A war seit 1997 am Universitätsspital Zürich angestellt und dort zuletzt als Oberarzt tätig. Am 6. Mai 2009 kündigte er das Anstellungsverhältnis per Ende November 2009. Zuvor hatte ihn das Universitätsspital am 13. Januar 2009 im Amt eingestellt; am 30. Juni 2009 stellte es ihn frei. Dagegen erhobene Rechtsmittel hiessen der Spitalrat des Universitätsspitals und das Verwaltungsgericht teilweise gut (VGr, 22. September 2010, PB.2010.00006 und PB.2010.00013, beides nicht unter www.vgrzh.ch).
B. Am 19. Dezember 2011 ersuchte A um Einsicht in sämtliche seine Person und seine Nationalfondsprojekte betreffenden Akten des Universitätsspitals. Am 14. Februar 2012 konnte er beim Spitalrat Einsicht in sein Personaldossier nehmen. In der Folge machte er geltend, keine vollständige Einsicht in die Akten erhalten zu haben, und verlangte den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Unter anderem hatte er in ein Dossier mit der Bezeichnung "Haftungsverfahren" keine Einsicht erhalten.
Mit Verfügung bzw. Beschluss vom 17. April 2013 verweigerte der Spitalrat die Einsichtnahme in das Dossier "Haftungsverfahren".
II.
A liess am 24. Mai 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung/der Beschluss vom 17. April 2013 aufzuheben und ihm vollumfängliche Einsicht in das Dossier "Haftungsverfahren" zu gewähren. Zudem ersuchte er um Vereinigung mit einer am gleichen Tag eingereichten Beschwerde betreffend ein Dossier "Meinungsbildung". Der Spitalrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 9./12. August 2013, unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen; das mitbeteiligte Universitätsspital verzichtete stillschweigend auf eine Mitbeantwortung der Beschwerde. Mit weiteren Eingaben von A vom 10. September 2013 und 7. November 2013 sowie des Spitalrats vom 7./8. Oktober 2013 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Mit Präsidialverfügung vom 8. November 2013 forderte das Verwaltungsgericht den Spitalrat auf, dass Dossier "Haftungsverfahren" beim Verwaltungsgericht einzureichen, und verweigerte A gleichzeitig die Einsicht bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen gegenteiligen Entscheids. Im Auftrag des Spitalrats reichte die Spitaldirektion die Akten am 15. November 2013 ein und nahm gleichzeitig Stellung zur Sache.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Verfügungen des Spitalrats des Universitätsspitals Zürich etwa betreffend den Informationszugang nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 39a Abs. 3 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4), § 30 Satz 1 des Gesetzes über das Universitätsspital Zürich vom 19. September 2005 (LS 813.15) sowie §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.
1.2 Der Spitalrat macht geltend, die Beschwerde sei nicht rechtzeitig erhoben worden, weshalb darauf nicht einzutreten sei. Gemäss einer vom Beschwerdeführer eingereichten Sendungsverfolgung wurde der angefochtene Entscheid der Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers am 25. April 2013 zugestellt. Die am 24. Mai 2013 erhobene Beschwerde erweist sich damit als rechtzeitig (§ 53 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 sowie § 11 VRG). Anzumerken bleibt, dass entgegen der Ansicht des Spitalrats dieser und nicht der Beschwerdeführer für die Behauptung, die Sendung sei vor dem 25. April 2013 entgegengenommen worden, beweispflichtig wäre.
1.3 In nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungs- und Verwaltungsjustizverfahren richtet sich das Recht auf Zugang zu Informationen nach dem massgeblichen Verfahrensrecht (§ 20 Abs. 3 IDG).
Beim Spitalrat ist derzeit ein Verfahren betreffend eine Forderung des Beschwerdeführers über Fr. 1'950'000.- aus Staatshaftung hängig. Die streitgegenständlichen Aktenstücke betreffen dieses Verfahren, weshalb sich die Einsicht nach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes richtet. In diesem Sinn ist das ursprüngliche Rubrum insofern zu korrigieren, als es sich beim (mitbeteiligten) Universitätsspital um den Beschwerdegegner (und beim Spitalrat um die Vorinstanz) handelt.
Verweigert eine Rechtspflegebehörde in einem hängigen Verfahren vollständige Akteneinsicht, handelt es sich dabei um einen Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG (vgl. BGr, 5. Dezember 2007, 2C_599/2007, E. 1.2 und 2.2). Dessen Anfechtbarkeit richtet sich nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110). Nach Art. 93 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide nur zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Letztere Voraussetzung ist vorliegend offensichtlich nicht gegeben. Ob die verweigerte Einsicht in Aktenstücke der Spitaldirektion zu einem nicht wiedergutzumachenden Nachteil führen könnte (ablehnend BGr, 5. Dezember 2007, 2C_599/2007, E. 2.2), kann vorliegend offenbleiben, weil die Beschwerde bei einer Anhandnahme – wie sich sogleich zeigt – ohnehin abzuweisen ist.
1.4 Der Beschwerdegegner äusserte sich mit Einreichung der streitgegenständlichen Akten am 15. November 2013 erstmals zur Sache; auf die ihm zuvor eingeräumte Möglichkeit, sich zu äussern, hatte er stillschweigend verzichtet. Die Eingabe vom 15. November 2013 erweist sich damit als offensichtlich verspätet, weshalb sie aus dem Recht zu weisen ist.
2.
Der Beschwerdeführer ersucht um Vereinigung mit der am gleichen Tag erhobenen Beschwerde betreffend die Einsichtnahme in ein Dossier "Meinungsbildung" (VB.2013.00383). Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht zur Vereinfachung des Verfahrens selbständig eingereichte Beschwerden vereinigen. Das Verfahren VB.2013.00383 betrifft einen anderen Streitgegenstand, weshalb eine Verfahrensvereinigung nur beschränkt zu einer Vereinfachung des Verfahrens führen könnte. Es erscheint deshalb sinnvoller, die Verfahren weiterhin getrennt zu führen.
3.
3.1 Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 VRG sind Personen, die von einer Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, berechtigt, Einsicht in die Akten zu nehmen. Diese Einsicht erstreckt sich auf alle für den Entscheid wesentlichen Akten, das heisst auf jene Akten, die Grundlage einer Anordnung bilden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 66). Sogenannte verwaltungsinterne Akten, denen für die Behandlung des Falles kein Beweischarakter zukommt, welche vielmehr ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und somit für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind (zum Beispiel Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.), unterliegen nicht dem Akteneinsichtsrecht. Mit dem Ausschluss des Rechts auf Einsicht in diese Akten soll verhindert werden, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 132 II 485 E. 3.4, 125 II 473 E. 4a; VGr, 13. Juli 2011, VB.2010.00651, E. 9.1 Abs. 3; Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 67; vgl. auch Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 495). Diese Einschränkung betrifft indes nur diejenigen Akten, die nicht der Stützung einer behördlichen Anordnung dienten (André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 3.94). Entscheidend ist deshalb nicht die Bezeichnung als internes Aktenstück durch die Behörde, sondern allein der Zweck, welchem dieses Aktenstück dient.
3.2 Bei den im streitgegenständlichen Dossier abgelegten Aktenstücken handelt es sich um Korrespondenz mit dem Rechtsvertreter des Universitätsspitals (Spitaldirektion), Entwürfe von Rechtsschriften, Kopien eingereichter Rechtsschriften beider Parteien, Notizen zur Vorbereitung von Referentenaudienzen sowie interne E-Mail-Korrespondenz.
Es handelt sich vorliegend um verwaltungsinterne Akten, die nicht der Erstellung der Ausgangsverfügung dienten, sondern erst danach – im Zusammenhang mit dem Rekursverfahren, in welchem die Spitaldirektion das Universitätsspital als Rekursgegnerin vertritt – entstanden sind. Nach dem unter 3.1 Ausgeführten muss die Spitaldirektion diese Aktenstücke dem Beschwerdeführer im Rahmen des Akteneinsichtsrechts nicht offenlegen. Dies muss vorliegend umso mehr gelten, als aus diesen Aktenstücken hervorgeht, wie die Spitaldirektion als Vertreterin einer Verfahrenspartei das vom Beschwerdeführer angestrengte Rechtsmittelverfahren zu führen gedenkt, und als das streitgegenständliche Dossier namentlich die Korrespondenz der Spitaldirektion mit ihrem Rechtsvertreter enthält. Das Akteneinsichtsrecht kann jedenfalls nicht dazu dienen, Einsicht in die Prozesstaktik der (öffentlichrechtlichen) Gegenpartei zu erhalten. In diesem Sinn hat die Vorinstanz die Akteneinsicht zu Recht verweigert.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.
5.1 Weil der Streitwert des Hauptverfahrens mehr als Fr. 30'000.- beträgt, sind dem unterliegenden Beschwerdeführer Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 3 e contrario sowie § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Streitwert der Hauptsache beträgt Fr. 1'950'000.-, was zu einer Gerichtsgebühr von Fr. 20'000.- bis Fr. 50'000.- führt (§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [SR 175.252]). Unter Berücksichtigung der beschränkten Schwierigkeit der sich stellenden Rechtsfragen rechtfertigt sich trotz der aufwendigen Prozessführung beider Parteien eine Reduktion der Gerichtsgebühr auf Fr. 8'000.-.
5.2 Der unterliegende Beschwerdeführer kann keine Parteientschädigung erhalten (§ 17 Abs. 2 VRG).
Der Spitalrat ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Nach § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Die Entschädigungsberechtigung gemäss § 17 VRG knüpft damit an die Parteistellung an (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 15). Eine solche Stellung kommt der Rekursinstanz im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht zu (vgl. § 58 VRG), weshalb ihr die Zusprechung einer Parteientschädigung grundsätzlich verwehrt bleibt. Dies muss unabhängig davon gelten, dass das Verwaltungsgericht erst mit Einsichtnahme in die streitgegenständlichen Akten erkennen konnte, dass es sich beim angefochtenen Beschluss um einen Zwischenentscheid in einem laufenden Verfahren handelte, und den Spitalrat deshalb zunächst fälschlicherweise als Beschwerdegegner rubrizierte, denn dem Spitalrat hätte dieser Umstand schon zuvor bewusst sein müssen.
6.
Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um einen Zwischenentscheid (vorne 1.2). Gegen Zwischenentscheide steht die Beschwerde ans Bundesgericht nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur offen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht (lit. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 330.-- Zustellkosten,
Fr. 8'330.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an:…