personalrechtliche Streitigkeit

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2013.00359

Urteil

der 4. Kammer

vom 26. August 2013

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer ,

gegen

Gemeinderat X,

Beschwerdegegner ,

betreffend personalrechtliche Streitigkeit,

hat sich ergeben:

I.

A. A ist Gemeindeammann und Betreibungsbeamter der Gemeinde X. Aufgrund eines von ihm verfassten und in einer Zeitung veröffentlichten Leserbriefs ordnete der Gemeindeschreiber am 27. Juli 2012 an, dass A aufgrund "illoyalen Verhaltens" von der Abteilungsleiterkonferenz (ALK) der Gemeindeverwaltung bis auf Weiteres ausgeschlossen werde.

B. Hiergegen erhob A am 3. August 2012 Einsprache an den Gemeinderat X. Er beantragte, die "interne Anordnung" mangels Zuständigkeit des Gemeindeschreibers aufzuheben bzw. sie als nichtig zu erklären, den Gemeindeschreiber anzuweisen, ihn wieder zur ALK einzuladen und die Vorbehalte in der Anordnung vollumfänglich aufzuheben. Zudem ersuchte er um Erlass einer rekursfähigen Verfügung.

C. Mit Beschluss vom 5. September 2012 hiess der Gemeinderat X die Einsprache von A teilweise gut und hob die Anordnung des Gemeindeschreibers vom 27. Juli 2012 mangels Zuständigkeit auf. Gleichzeitig beschloss er, dass der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte nicht mehr als "Abteilungsleiter" im Sinne der Geschäftsordnung des Gemeinderats (Geschäftsordnung) betrachtet werde, sodass das Organigramm der Gemeindeverwaltung entsprechend anzupassen sei. A wurde bis zur Änderung des Organigramms von der Teilnahme an den Sitzungen der ALK suspendiert.

D. Mit Beschluss vom 19. September 2012 genehmigte der Gemeinderat das neue Organigramm der Gemeindeverwaltung X und setzte es per sofort in Kraft. Da das Gemeindeammann- und Betreibungsamt nach dem neuen Organigramm nicht mehr als Verwaltungsabteilung gelte, sei der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte nicht mehr an die ALK einzuladen. Dies wurde A mit Schreiben vom 24. September 2012 mitgeteilt.

II.

A. Gegen "die Beschlüsse des Gemeinderats X vom 5.9.2012, 24.9.2012 und 19.9.2012" rekurrierte A am 27. September 2012 an den Bezirksrat Z. Er beantragte, der Gemeindeschreiber sei anzuweisen, ihn wieder zur ALK einzuladen, die Vorbehalte in der "internen Anordnung" seien aufzuheben und das Gemeindeammann- und Betreibungsamt sei korrekt ins Organigramm der Gemeinde X einzugliedern. Zudem habe der Bezirksrat mit Rechtsmittelbelehrung zu verfügen sowie eventualiter ein Verfahren wegen Amtsmissbrauchs zu prüfen. Als Sofortmassnahme habe er den Status quo ante anzuordnen, da der Einreichung eines Rechtsmittels aufschiebende Wirkung zukomme.

B. Am 8. Januar 2013 befand der Bezirksrat Z präsidialiter, dass dem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung zukomme. Er wies deshalb das Gesuch von A um Erteilung einer solchen ab. Eine hiergegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 6. März 2013 gut (VB.2013.00037, [nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht]).

C. Mit Beschluss vom 2. März 2013 wies der Bezirksrat Z den Rekurs von A ab (Dispositiv-Ziff I) und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. III Abs. 2).

III.

A gelangte hiergegen mit Beschwerde vom 9./10. Mai 2013 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie Folgendes:

"-Der Beschluss des Bezirksrates des Bezirkes Z vom 2. Mai 2013 sei aufzuheben; an dessen Stelle entscheide das Verwaltungsgericht (VRG § 63).

-Der Gemeinderat X sei anzuweisen, dafür besorgt zu sein, dass ich inskünftig ordentlich zur Abteilungsleitungs-Konferenz (ALK und zu allen einschlägigen Kaderveranstaltungen eingeladen werde.

-Der Gemeinderat X sei anzuweisen, das Gemeindeammann- und Betreibungsamt korrekt und sachlogisch ins Organigramm der Gemeinde X einzugliedern […]

-Das Verwaltungsgericht hebe die in der "internen Anordnung" vom 27. Juli 2012 […] gemachten Vorbehalte im Sinne meines Begehrens vom 3. August 2012 […] auf."

Der Gemeinderat X nahm am 24. Mai 2013 zum Entzug der aufschiebenden Wirkung Stellung mit dem Antrag, die aufschiebende Wirkung nicht wiederherzustellen. Der Bezirksrat reichte am 27. Mai 2013 die Akten ein und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Am 3. Juni 2013 verfügte der Abteilungspräsident i.V. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. Am 14. Juni 2013 reichte der Gemeinderat X eine Beschwerdeantwort ein mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen. Am 9. August 2013 reichte er einen Beschluss des Obergerichts vom 16. Juli 2013 ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Die Zuständigkeit ist unter anderem für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über (personalrechtliche) Anordnungen einer politischen Gemeinde gegeben (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a, § 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG). Das Rechtsmittel ist gerichtsintern in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 VRG).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Das Verwaltungsgericht hat von Amtes wegen zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen auch bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96). Schon im Urteil vom 6. März 2013 warf das Verwaltungsgericht die Frage auf, ob die Beschlüsse des Gemeinderats vom 5. und 19. September 2012 (bzw. das Schreiben vom 24. September 2012) überhaupt zulässige Anfechtungsobjekte darstellten. Es kam zum Ergebnis, beim Beschluss des Beschwerdegegners vom 5. September 2012, den Beschwerdeführer bis zur Änderung des Organigramms der Gemeindeverwaltung von einer Teilnahme an der ALK zu suspendieren, drehe es sich um eine an diesen gerichtete (individuell-konkrete) Handlungsanweisung. Sie betreffe die interne Organisation der Verwaltung und damit das Betriebsverhältnis des Beschwerdeführers. Solche das Betriebsverhältnis betreffenden Dienstbefehle griffen nach Lehre und Rechtsprechung grundsätzlich nicht in die Rechtsstellung des betroffenen Dienstnehmers ein und stellten damit keine anfechtbaren Verfügungen dar. Den Beschluss des Beschwerdegegners vom 19. September 2012 qualifizierte das Verwaltungsgericht sodann als generell-konkret und folglich mit einer Allgemeinverfügung vergleichbar. Denn er regle einen bestimmten Sachverhalt, namentlich die Änderung des Organigramms in Bezug auf das Gemeindeammann- und Betreibungsamt bzw. den Gemeindeammann und Betreibungsbeamten, und daraus folgend dessen Nichteinladung an die Sitzungen der ALK. Er richte sich zudem an einen offenen Adressatenkreis, da er sich auch an alle zukünftigen Gemeindeammänner und Betreibungsbeamten der Gemeinde X wende. Auch beim Beschluss des Beschwerdegegners vom 19. September 2012 handle es sich um eine organisatorische Massnahme, die – zumindest nach aussen hin – lediglich das Betriebsverhältnis des Beschwerdeführers betreffe.

Unter bestimmten Umständen vermöchten jedoch auch organisatorische Massnahmen ausnahmsweise in die Rechtsstellung eines Angestellten einzugreifen. Dies treffe jedenfalls insofern zu, als eine organisatorische Massnahme eine Persönlichkeitsverletzung oder eine (versteckte) disziplinarische Massnahme darstellen könne. Diesfalls dürfe der Angestellte nicht gänzlich schutzlos bleiben (vgl. BGE 136 I 323 [= Pra 100/2011 Nr. 36] E. 4.4); § 11 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 [LS 170.1]; zum Rechtsschutz bei einer Freistellung, die eine Persönlichkeitsverletzung darstellen kann, VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00005, E. 1.4 mit Hinweisen). Da solches im vorliegenden Fall mit Blick auf die Umstände des Zustandekommens der Gemeinderatsbeschlüsse nicht von vornherein und ohne weitere Abklärungen verneint werden könne, sei der Bezirksrat im Rahmen der summarischen Überprüfung des Massnahmegesuchs zu Recht von anfechtbaren Anordnungen ausgegangen.

2.2 Die Vorinstanz ging sodann in ihrem Hauptsachenentscheid ohne Weiteres von anfechtbaren Anordnungen aus. Jedenfalls trat sie auf den Rekurs des Beschwerdeführers ein, verneinte in der Folge jedoch eine Persönlichkeitsverletzung – sowie eine sonstige Rechtsverletzung – und wies das Rechtsmittel ab.

2.3 Den Beschlüssen des Gemeinderats vom 5. und 19. September 2012 liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Eine Zeitung veröffentlichte einen Leserbrief des Beschwerdeführers. Der Leserbrief befasst sich mit einer kommunalen Abstimmungsvorlage für einen Planungs- und Projektierungskredit und äussert polemisch Kritik am diesbezüglichen Vorgehen des Gemeinderats.

Mit Schreiben vom 27. Juli 2012 teilte der Gemeindeschreiber dem Beschwerdeführer unter anderem mit, dass anlässlich der ALK vom 22. Mai 2012 im internen ALK-Protokoll Folgendes festgehalten worden sei:

"Nach seinem letzten Leserbrief von A […] - eine Breitseite gegen den Gemeinderat betreffend die […] Vorlage "[…] für Planung und Projektierung […]" und aufgrund verschiedener, ähnlicher Vorfälle in der Vergangenheit, hat der Gemeindeschreiber beschlossen, A ab sofort von der ALK auszuschliessen. Ein von der Gemeinde angestellter Mitarbeiter darf sich ein derart illoyales Verhalten gegenüber dem Arbeitgeber nicht erlauben."

Weiter hielt er fest:

"Auf Basis der eingangs erwähnten Vorkommnisse hat der Gemeindeschreiber als Vorsitzender der ALK im Mai 2012 entschieden, A aus der ALK auszuschliessen, um intern ein klares Zeichen für nicht toleriertes Verhalten zu setzen und um ihn und auch die ALK vor allfälligem Missbrauch interner Informationen zu schützen. Begründet wird dieser Schritt auch mit den internen Führungsrichtlinien der Gemeindeverwaltung X, wo unter dem Thema 'Vorbildcharakter' erwähnt wird, dass den von den Behörden verabschiedeten Visionen, Leitbildern, Konzepten, Ideen und Lösungen auch betriebsintern nachgelebt wird. Zudem wurde im Kader vereinbart, dass Illoyalität in der Verwaltung und gegenüber Behörden nicht geduldet wird."

Der Gemeindeschreiber ordnete abschliessend an, der Beschwerdeführer werde bis auf Weiteres von der ALK ausgeschlossen. Die Abteilung Gemeindeammann- und Betreibungsamt werde weiterhin per internen Emails informiert. In speziellen Fällen werde der Gemeinde-schreiber die Mitarbeitenden-Informationen des Gemeindeammann- und Betreibungsamts direkt übernehmen.

Auf Einsprache des Beschwerdeführers hin erwog der Beschwerdegegner am 5. September 2012, dass der Gemeindeschreiber nicht zum Erlass der angefochtenen Dienstanweisung befugt gewesen sei. Er kam indes zum Schluss, dass es keine Gründe dafür gebe, den Gemeindeammann und Betreibungsbeamten als "Abteilungsleiter" gemäss Geschäftsordnung zu betrachten. Denn der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte sei dem Gemeinderat lediglich administrativ, nicht aber fachlich unterstellt. Der Gemeinderat beaufsichtige das Betreibungsamt in organisatorischer und personeller Hinsicht, soweit die Aufsicht nicht in die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden gemäss § 17 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs vom 26. November 2007 (LS 281) falle. In gleicher Weise würden beim Gemeindeammann die formelle und die materielle Führung auseinanderfallen. Das Organigramm der Gemeindeverwaltung sei entsprechend anzupassen. Der Beschwerdegegner hiess somit die Einsprache teilweise gut und hob die Anordnung des Gemeindeschreibers vom 27. Juli 2012 antragsgemäss auf (Dispositiv-Ziff. 1). Er suspendierte zudem den Beschwerdeführer von der Teilnahme an der ALK bis zur Änderung des Organigramms der Gemeindeverwaltung (Dispositiv-Ziff. 3 in Verbindung mit Dispositiv-Ziff. 2).

Sodann genehmigte der Beschwerdegegner mit Beschluss vom 19. September 2012 das geänderte Organigramm der Gemeindeverwaltung – in welchem das Gemeindeammann- und Betreibungsamt nicht mehr aufgeführt wird – und setzte es per sofort in Kraft (Dispositiv-Ziff. 1). Das Gemeindeammann- und Betreibungsamt gelte mit dem neuen Organigramm offiziell nicht mehr als Verwaltungsabteilung. Der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte sei demnach nicht mehr an die ALK einzuladen (Dispositiv-Ziff. 2).

2.4 Seit der Reorganisation des Betreibungswesens im Kanton Zürich sind alle Betreibungs- und Gemeindeammannämter in organisatorischer und personeller Hinsicht in ihre Sitzgemeinde eingegliedert (vgl. Merkblatt des Gemeindeamts zur Aufsicht über das Betreibungswesen vom März 2012). Daraus ergibt sich aber noch nicht, dass ein Betreibungs- und Gemeindeammannamt als Verwaltungsabteilung (und der Betreibungsbeamte und Gemeindeammann damit als Abteilungsleiter) betrachtet werden muss. Denkbar ist auch eine Eingliederung als selbständige, dem Gemeinderat nur administrativ zugeordnete Organisationseinheit innerhalb der Gemeindeverwaltung. Die Gemeinde verfügt bei der Festlegung ihrer Organisation über ein weites Ermessen. Wie das Verwaltungsgericht schon in seinem Entscheid vom 6. März 2013 festgehalten hat, kann der Beschwerdeführer weder aus Bundes- noch aus kantonalem oder kommunalen Recht einen Anspruch ableiten, die Stellung eines Abteilungsleiters zu bekleiden und als solcher an der ALK teilzunehmen. Dass der Betreibungsbeamte und Gemeindeammann bzw. das Betreibungs- und Gemeindeammannamt dem Gemeinderat lediglich administrativ, nicht aber fachlich unterstellt ist, stellt einen sachlichen Grund für die Reorganisation der Gemeindeverwaltung dar.

2.5 Aufgrund des zeitlichen Zusammenhangs zwischen dem Leserbrief, der Anordnung des Gemeindeschreibers, der Einsprache und den Beschlüssen des Beschwerdegegners ist indes offensichtlich, dass Letzterer mit der Reorganisation in erster Linie das Verhalten des Beschwerdeführers sanktionieren wollte. Der Beschwerdegegner macht diesbezüglich geltend, er habe nicht die Anweisung des Gemeindeschreibers geschützt, sondern aus eigenem Recht entschieden. Zwar sei die als nichtig erkannte Massnahme des Gemeindeschreibers Anlass für die Neubeurteilung der organisatorischen Eingliederung des Gemeindeammanns und Betreibungsbeamten in die Gemeindeverwaltung X gewesen, allein dessen ganz besondere gesetzliche Einbettung als "kommunaler Angestellter mit kantonaler Aufgabe" habe indes zur Neuorganisation geführt. Dem steht entgegen, dass diese Neuorganisation unreflektiert und übereilt erscheint. So fehlt das Gemeindeammann- und Betreibungsamt, das trotz besonderer Rechtsstellung Teil der kommunalen Verwaltung ist, nun gänzlich im neuen Organigramm. Der Gemeinderat unterliess es überdies, die Folgewirkungen der neuen Organisation zu regeln (beispielsweise den Informationsfluss innerhalb der Verwaltung oder die Ausgabekompetenzen des Gemeindeammanns und Betreibungsbeamten, nachdem dieser nicht mehr als Abteilungsleiter betrachtet wird).

Sodann liess der Beschwerdegegner auf Anfrage der Vorinstanz hin sowohl den fraglichen Leserbrief des Beschwerdeführers als auch einen neuen Leserbrief "als neuestes Beispiel" und ein "Mind-Map vom Kaderseminar 2008 (unter Beteiligung von A), worin wir die beiden 'Anti-Werte' Illoyalität und Falschheit gemeinsam definiert haben", einreichen. Gestützt auf diese Leserbriefe erschien es der Vorinstanz als gerechtfertigt, einem allfälligen Rechtsmittel gegen ihren Entscheid die aufschiebende Wirkung zu entziehen, weil der angeschlagene Ton eine konstruktive Zusammenarbeit im Dienste der Gemeinde X – und dazu diene die ALK im Ergebnis – ausschliesse. Dieser Argumentation folgte der Beschwerdegegner in seiner Stellungnahme vom 24. Mai 2013 zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Der Beschwerdeführer, der als Gemeindeammann und Betreibungsbeamter eine wichtige und einflussreiche Stellung in der politischen Gemeinde X bekleide, habe dem Gemeinderat in seinem jüngsten veröffentlichten Leserbrief in einem völlig unsubstantiierten Rundumschlag undemokratisches und diktatorisches Verhalten vorgeworfen. Das fehlende Bewusstsein des Beschwerdeführers, dass er als Beamter bei der Ausübung seiner Freiheitsrechte gewisse Einschränkungen hinnehmen müsse, die sich aus der Treuepflicht ergeben würden, führe zwingend dazu, ihn auch für die Dauer des Beschwerdeverfahrens von der Teilnahme an der ALK zu dispensieren. Dass das Verhalten des Beschwerdeführers anlässlich dieser Konferenzen deren Durchführung tatsächlich erschwert oder den Geschäftsgang sonst wie beeinträchtigt hat, wird indes nicht dargetan und ist aus den Akten auch nicht ersichtlich.

Der Beschwerdegegner begründet damit die Reorganisation der Gemeindeverwaltung zwar mit der fehlenden fachlichen Aufsicht über den Gemeindeammann und Betreibungsbeamten bzw. das Gemeindeammann- und Betreibungsamt; ausschlaggebender Grund scheint nach dem Gesagten jedoch in der dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Treuepflichtverletzung zu liegen, ohne deren Vorliegen die Reorganisation nicht durchgeführt worden wäre. Mit der Streichung aus dem Organigramm und dem Ausschluss aus der ALK sollte der Beschwerdeführer sanktioniert werden. Die organisatorische Massnahme hatte damit disziplinarischen Charakter (vgl. BGE 100 Ib 21 E. 1b mit Hinweisen; Walter Hinterberger, Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, St. Gallen 1986, S. 265 f.; VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997 S. 563 ff., 564; Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 7 f., mit Hinweisen).

2.6 Liegt der Grund einer organisatorischen Massnahme in einem gegenüber dem Angestellten erhobenen Vorwurf pflichtwidrigen Verhaltens, muss ein schutzwürdiges Interesse des Betroffenen an der Klärung der Frage, ob die Massnahme rechtmässig war oder nicht, bejaht werden (vgl. RB 2003 Nr. 23 S. 67). Dies gilt hier umso mehr, als das Grundrecht auf freie Meinungsäusserung gemäss Art. 16 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) tangiert ist. Die Vorinstanz ist damit zu Recht auf den Rekurs eingetreten.

3.

Zu prüfen ist, ob die Reorganisation der Gemeindeverwaltung als Massnahme mit disziplinarischem Charakter zulässig ist.

3.1 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann die Treuepflicht öffentlichrechtlicher Angestellter, die sich auch auf das ausserdienstliche Verhalten erstreckt, deren Meinungsäusserungsfreiheit einschränken (BGE 136 I 332 E. 3.2 mit Hinweisen; Rudolf Ursprung, Schwerpunkte der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum öffentlichen Personalrecht, ZBl 116/2013 S. 295 ff., 309). Treuepflicht bedeutet, dass der Staatsangestellte bei der Erfüllung seiner Aufgabe über die eigentliche Arbeitsleistung hinaus die Interessen des Gemeinwesens wahrt (BGE 136 I 332 E. 3.2.1 auch zum Folgenden). Sie bezweckt, die Funktionstüchtigkeit der öffentlichen Verwaltung zu sichern, indem das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Staat nicht untergraben wird (Yvo Hangartner, Treuepflicht und Vertrauenswürdigkeit von Beamten, ZBl 85/1984 S. 385 ff., 393 f.). Als unbestimmter Rechtsbegriff muss ihre Tragweite durch Interessenabwägung bestimmt werden. Beschränkungen der Meinungsfreiheit gestützt auf die Treuepflicht sind nur zulässig, soweit sie sachlich begründet sind und in einem vernünftigen Verhältnis zu deren Zweck stehen (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, N. 502; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 404 ff.; Hangartner, S. 393 f.; Beatrix Schibli, Einschränkungen der Meinungsfreiheit des Bundespersonals, Zürich 2005, S. 32 und 87 f.). Zu berücksichtigen sind insbesondere das Aufgabengebiet des betroffenen Angestellten, dessen hierarchische Stellung, Funktion, Verantwortung und Nähe zum politischen Prozess (Müller/Schefer, S. 405 Fn. 401).

Nach dem Bundesgericht steht es Staatsangestellten ohne Weiteres zu, sich in einem politischen Meinungsbildungsprozess zu bestimmten Entscheiden zu äussern. Der Bedeutung der Meinungsäusserungsfreiheit wird im demokratischen Willensbildungsprozess ein hohes Gewicht beigemessen (vgl. BGE 136 I 332 E. 3.3.6). Das Treueverhältnis besteht zudem nur zwischen dem Staatsangestellten und dem Gemeinwesen, nicht zwischen dem Untergebenen und dem Vorgesetzten (Häfelin/Haller/Keller, N. 502). Öffentliche Kritik gegenüber Vorgesetzten kann daher nur dann eine Verletzung der Treuepflicht beinhalten, wenn dadurch die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben des Staatsangestellten oder das Vertrauen der Allgemeinheit in das Gemeinwesen beeinträchtigt wird (BGE 136 I 332 E. 3.2 mit Hinweisen [auch zum Folgenden], 120 Ia 203 E. 3a; Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich – ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 433 ff., S. 455 f.). Erfasst ist aus dem gleichen Grund nur dienstrechtlich relevantes Verhalten (Müller/Schefer, S. 404). Grundsätzlich ist daher öffentliche Kritik nicht ausgeschlossen, zumal dort, wo es um Entscheidungen im eigenen Tätigkeitsgebiet geht und sich die Kritik daher notwendigerweise mit einer Kritik an der Tätigkeit der Vorgesetzten verbindet (Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2. A., Zürich etc. 2008, S. 130).

Die Treuepflicht gebietet jedoch dem Staatsangestellten, sich insbesondere in der Art und Weise der Kritik eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen und die eigene Auffassung mit dem gebotenen Takt vorzubringen (Müller/Schefer, S. 405 mit Hinweisen; Hänni S. 131 mit Hinweisen). Eine Verletzung der Treuepflicht ist aber nicht leichthin anzunehmen. Das gilt insbesondere dann, wenn der Staatsangestellte an Auseinandersetzungen über gesellschaftspolitische Fragen teilnimmt (BGr, 22. Dezember 1983, ZBl 85/1984, S. 308 ff., 317).

3.2 Der ältere des Beschwerdeführers bezieht sich auf eine kommunale Abstimmungsvorlage für einen Planungs- und Projektierungskredit und kritisiert das diesbezügliche Vorgehen des Gemeinderats. Dem Beschwerdeführer ist es erlaubt, sich als Stimmbürger ausserdienstlich an der politischen Diskussion zu beteiligen und Stellung zu einer Abstimmungsvorlage zu nehmen, zumal diese vorliegend keinen Bezug zu seinem Aufgabenbereich als Gemeindeammann und Betreibungsbeamtem aufweist. Seine Kritik betrifft den Gemeinderat als kommunale Exekutive (Gemeindevorsteherschaft) und nicht als vorgesetztes Gemeindeorgan. Auch ist zu beachten, dass im Rahmen politischer Auseinandersetzungen oft einseitig und polemisch argumentiert wird und auch einem Staatsangestellten hier nicht nur ein allzu enger Spielraum zugestanden werden soll (vgl. BGr, 22. Dezember 1983, ZBl 85/1984 S. 308 ff., 317).

Die Meinungsäusserungsfreiheit des Staatsangestellten findet indes dort ihre Grenze, wo der gebotene Anstand nicht mehr eingehalten wird und diffamierende und unsachliche Meinungen geäussert werden, die sich eignen, das Vertrauen der Öffentlichkeit in den ordnungsgemässen Gang der Verwaltung zu erschüttern. Der Beschwerdeführer nimmt – wie der Beschwerdegegner zu Recht geltend macht – als Gemeindeammann und Betreibungsbeamter eine wichtige und einflussreiche Stellung in der politischen Gemeinde X ein. Daher ist es ausgesprochen heikel, wenn er in Zusammenhang mit dem Vorgehen des Gemeinderats auf Erich Honecker hinweist ("Erich Honecker war auch der Auffassung, dass es unerheblich wäre, wie gewählt würde; entscheidend sei, wie gezählt würde"). Damit bringt er den Gemeinderat mit einem diktatorischen Staats- und Regierungssystem in Verbindung. Allerdings wirft er dem Gemeinderat mit diesem Zitat nicht etwa eine Pflichtverletzung (Abstimmungsfälschung) vor. Er bemängelt lediglich die zeitliche Reihenfolge der Traktandierung zuhanden der Gemeindeversammlung: durch die Abstimmung über den Projektierungskredit wird die – zeitlich gegebenenfalls folgende – Abstimmung über die Umzonung des betroffenen Areals präjudiziert, obschon die Gemeindeversammlung eine solche zu einem früheren Zeitpunkt abgelehnt hat. Die Bezugnahme auf Erich Honecker bleibt damit im Sachzusammenhang des Leserbriefs unverständlich, was dessen Bedeutung doch erheblich relativiert.

Ob sich der Leserbrief vor diesem Hintergrund eignet, das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Staat zu erschüttern, muss jedoch – wie noch zu zeigen ist – nicht abschliessend beantwortet werden. Die Frage, ob eine Treuepflichtverletzung vorliegt, kann offengelassen werden.

3.3 Liegt eine Treuepflichtverletzung vor, kann diese disziplinarisch geahndet werden. Disziplinarmassnahmen dürfen aber nur ausgesprochen werden, sofern sie im materiellen Disziplinarrecht eine gesetzliche Grundlage haben (Kölz/Bosshard/Röhl, § 76 N. 1). Sie bezwecken, auf ein fehlbares Verhalten eines Staatsangestellten hin den geordneten Gang der Verwaltungstätigkeit und das Vertrauen der Bevölkerung in die Verwaltung zu erhalten (Kölz/Bosshard/Röhl, § 76 N. 6).

Das heutige kantonale Personalrecht sieht ausser dem Verweis keine Disziplinarmassnahmen mehr vor (§ 30 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [LS 177.10]). Die Gemeinden können ein Disziplinarrecht vorsehen; die Gemeinde X hat von dieser Möglichkeit jedoch keinen Gebrauch gemacht (vgl. die Personalverordnung sowie die Vollziehungsbestimmungen zur Personalverordnung der Gemeinde X). Als disziplinarische Anordnung fehlte der Änderung des Organigramms der Gemeindeverwaltung und der daraus folgenden Nichteinladung des Beschwerdeführers an die ALK damit die gesetzliche Grundlage. Die Beschlüsse des Beschwerdegegners sind insofern rechtsverletzend.

3.4 Es bleibt darauf hinzuweisen, dass damit eine Reorganisation der Verwaltung aus anderen Gründen als der Disziplinierung des Beschwerdeführers wegen treuwidrigen Verhaltens nicht ausgeschlossen ist. Weil hier aber der disziplinarische Charakter der Anordnung klar im Vordergrund steht, sind die Beschwerde gutzuheissen und der Beschluss des Bezirksrats Z vom 2. Mai 2013 sowie die Beschlüsse des Beschwerdegegners vom 5. und 19. September 2012 aufzuheben. Als Folge davon ist das Gemeindeammann- und Betreibungsamt als Verwaltungsabteilung und der Beschwerdeführer als deren Abteilungsleiter anzusehen.

4.

In personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- werden nach § 65a Abs. 3 VRG keine Gerichtskosten auferlegt. Da es sich vorliegend um eine personalrechtliche Angelegenheit ohne Streitwert handelt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.

5.

Da das heutige Urteil im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisses keine vermögensrechtliche Angelegenheit betrifft, lässt es sich gemäss Art. 83 lit. g des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] nicht mit Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG, sondern nur mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG anfechten.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Z vom 2. Mai 2013 sowie die Beschlüsse des Beschwerdegegners vom 5. und 19. September 2012 werden aufgehoben.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5. Mitteilung an: …