Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2013.00269
Urteil
der 4. Kammer
vom 7. Juli 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer ,
gegen
Kantonsschule X,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Aufnahmeentscheid,
hat sich ergeben:
I.
A (geboren 1992) wuchs mehrheitlich im Ausland auf und besuchte dort den Schulunterricht. Im Januar 2010 wandte er sich an das Sekretariat der Kantonsschule X und fragte nach Möglichkeiten, in das Gymnasium überzutreten. Eine Mitarbeiterin der Kantonsschule X beschied ihn mit E-Mail vom 13. Januar 2010, dass er die Voraussetzungen für einen Übertritt in ein öffentliches Gymnasium nicht erfülle. Im September 2011 wandte sich A per E-Mail erneut an die Kantonsschule X und fragte nach den Zulassungskriterien bei einem Übertritt aus dem Ausland; der Prorektor legte ihm die bestehenden Möglichkeiten in der Folge dar. Im Mai 2012 wandte A sich schliesslich ein drittes Mal an die Kantonsschule X und verlangte, darüber informiert zu werden, wie die "Entscheidung" vom 13. Januar 2010 zustandegekommen sei.
II.
Am 23./27. Februar 2013 gelangte A an die Bildungsdirektion, focht sinngemäss die E-Mail vom 13. Januar 2010 an und verlangte in der Hauptsache sinngemäss einen Feststellungsentscheid, wonach das Vorgehen der Kantonsschule X rechtswidrig gewesen sei. Die Bildungsdirektion nahm die Eingabe als Rekurs entgegen und trat darauf mit Verfügung vom 4. März 2013 nicht ein.
III.
A gelangte am 5./6. April 2013 ans Verwaltungsgericht, erklärte, mit der Verfügung vom 4. März 2013 nicht einverstanden zu sein, und verlangte die vollständige Erfüllung bestimmter in der Beschwerde genannter Punkte. Die Bildungsdirektion beantragte mit Vernehmlassung vom 6./7. Mai 2013, das Rechtsmittel sei abzuweisen; die Kantonsschule X verzichtete stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort. A äusserte sich am 22./23. Mai 2013 zur Vernehmlassung.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden – um eine solche kann es sich im Licht der §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) vorliegend einzig handeln – gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion betreffend Anordnungen von Schulorganen kantonaler Mittelschulen nach § 41 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 39 Abs. 1 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 sowie § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a Abs. 1 und §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Vorinstanz ist auf das als Rekurs behandelte Rechtsmittel des Beschwerdeführers nicht eingetreten, weil es einerseits an einer anfechtbaren Anordnung fehle und anderseits ein Rechtsmittel nach drei Jahren auch dann als verspätet zu betrachten sei, wenn die angefochtene Anordnung keine Rechtsmittelbelehrung enthalten habe; schliesslich sei nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführer noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung der Voraussetzungen für die Aufnahme in eine kantonale Mittelschule haben sollte.
2.2 Nach § 19 Abs. 1 lit. a VRG können mit Rekurs unter anderem Anordnungen angefochten werden. Der Begriff "Anordnung" umfasst als Oberbegriff sämtliche Entscheidungen, Verfügungen und Massnahmen einer Verwaltungsbehörde. Entscheidend für die Eröffnung des Rechtsmittelwegs ist, ob der in Frage stehende Verwaltungsakt eine Verfügung im materiellen Sinn darstellt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 9 mit Hinweisen). Eine Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 135 II 38 E. 4.3, 121 II 473 E. 2a; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 2142 ff. mit zahlreichen Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 12). Behördliche Auskünfte legen üblicherweise keine Rechtsfolgen verbindlich fest. Solche Mitteilungen stellen deshalb grundsätzlich keine Verfügungen dar und sind mithin nicht anfechtbar, solange nicht unmittelbar in Rechte und Pflichten des Privaten eingegriffen wird (Wiederkehr/Richli, Rz. 2341 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hatte sich offenbar im Januar 2010 mit ausführlichem E-Mail an die Beschwerdegegnerin gewandt und nach den Möglichkeiten eines Übertritts ins staatliche Gymnasium gefragt. Darauf erhielt er als Antwort eine E-Mail, in welcher ihm erklärt wurde, er erfülle die Voraussetzungen für den Übertritt in ein öffentliches Gymnasium nicht. Dass es sich bei der Anfrage des Beschwerdeführers um ein formelles Gesuch um Aufnahme bei der Beschwerdegegnerin gehandelt hätte, ist nicht ersichtlich, auch wenn der Beschwerdeführer die E-Mail vom 13. Januar 2013 in seiner Beschwerde als "Schullaufbahnentscheid" bezeichnet. Offenbar verstand die Schule die E-Mail als einfache Anfrage, was zumindest mit Blick auf den informellen Charakter einer E-Mail gerechtfertigt erscheint. Ob aufgrund des Inhalts dieser E-Mail darauf hätte geschlossen werden müssen, dass der Beschwerdeführer ein formelles Gesuch stellen wolle, lässt sich nicht mehr feststellen, weil die E-Mail bei der Beschwerdegegnerin nicht mehr vorhanden ist und der Beschwerdeführer sie ebenfalls nicht einreichte. Dies kann letztlich aber offenbleiben, weil jedenfalls die Antwort vom 13. Januar 2010 mit Blick auf ihre Kürze und die Hinweise auf andere Möglichkeiten zum Erwerb der Matur nach Treu und Glauben nur als einfache Auskunft der Beschwerdegegnerin verstanden werden konnte. Es handelt sich deshalb bei der E-Mail vom 13. Januar 2010 – wie die Vorinstanz zutreffend festhält – nicht um eine Verfügung und damit nicht um eine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG. Hätte der Beschwerdeführer tatsächlich eine solche erwirken wollen, hätte er ein entsprechendes Gesuch stellen bzw. auf die informelle E-Mail vom 13. Januar 2010 hin mit diesem Anliegen noch einmal an die Beschwerdegegnerin gelangen müssen. Zwar fanden im Herbst 2011 und erneut im Mai 2012 weitere Konversationen per E-Mail statt – dieses Mal mit dem Prorektor. Auch in jenen E-Mails findet sich indes kein Hinweis, dass der Beschwerdeführer den Erlass einer Verfügung verlangt hätte. Insofern bestand auch kein Anlass, die Eingabe vom 23./27. Februar 2013 als Rechtsverzögerungsrekurs (§ 19 Abs. 1 lit. b VRG) zu behandeln. Es steht dem Beschwerdeführer im Übrigen immer noch frei, eine Verfügung über die Zulassung zum öffentlichen Gymnasium zu verlangen, wobei sich in jenem Verfahren allenfalls die Frage stellen könnte, ob ihm als Folge einer falschen behördlichen Auskunft eine Ausnahmebewilligung zu erteilen wäre.
2.3 Selbst wenn es sich bei der E-Mail vom 13. Januar 2010 um eine anfechtbare Anordnung handelte, hätte sich auf den Rekurs nicht (mehr) eintreten lassen. Der Beschwerdeführer wartete über drei Jahre zu, bis er sich am 23./27. Februar 2013 mit einer "Beschwerde gegen den Aufnahmeentscheid der Kantonsschule X" an die Vorinstanz wandte. Zwar darf einer Partei aus einer fehlerhaften bzw. fehlenden Rechtsmittelbelehrung kein Rechtsnachteil erwachsen. Auch bei fehlender Rechtsmittelbelehrung kann jedoch nicht noch beliebig lange ein Rechtsmittel erhoben werden. Vielmehr wird als allgemein bekannt vorausgesetzt, dass Anordnungen angefochten werden können, und darf deshalb vom Betroffenen erwartet werden, dass er sich nach dem zulässigen Rechtsmittel erkundigt. Eine Partei, die zunächst keine Anstalten macht, gegen eine Anordnung ein Rechtsmittel zu erheben, verhielte sich rechtsmissbräuchlich, wenn sie dies nach Jahr und Tag mit Verweis auf die fehlende Rechtsmittelbelehrung und den Vertrauensschutz doch noch täte (vgl. zum Ganzen RB 1995 Nr. 1 E. 1; Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 51). In diesem Sinn war der über drei Jahre nach Erhalt der E-Mail erhobene Rekurs des Beschwerdeführers ohnehin verspätet.
3.
Nach dem Gesagten ist die Vorinstanz auf den Rekurs des Beschwerdeführers zu Recht nicht eingetreten. Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
5.
Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und
anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der
Weiterbildung und der Berufsausübung. Soweit indessen nicht die Ergebnisse der
Prüfungen, sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte streitig
sind, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur
Verfügung (vgl. BGE 136 I 229 E. 1; BGr, 19. Mai 2011, 2D_7/2011,
BGG ergriffen werden. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der
gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 2'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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