Bewilligung zur Verteilung eines Briefs/Rechtsverweigerung

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2013.00265

Urteil

der 3. Kammer

vom 13. Juni 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.

In Sachen

Verein A,

vertreten durch RA B,

Zustelladresse: RA C,

Beschwerdeführer,

gegen

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Psychiatrische Universitätsklinik Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Bewilligung zur Verteilung eines Briefs/Rechtsverweigerung,

hat sich ergeben:

I.

A. Der Verein A in Zürich setzt sich für die Freilassung von Menschen, die gegen ihren Willen in einer psychiatrischen Anstalt eingeschlossen werden, und für deren körperliche und geistige Unversehrtheit, Beratung und Begleitung ein. Am 26. Juli 2012 kontaktierte RA B als Vertreter des Vereins A die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich (PUK) und bat um Mitteilung der Anzahl Patientinnen und Patienten der Klinik, da er diese zu einer Gerichtsverhandlung zwischen dem Verein A und der Herausgeberin der Zeitschrift „D“ am 6. September 2012 einladen wolle. Das beigelegte, zur Verteilung vorgesehene Schreiben war als "Einladung für alle von einer Zwangspsychiatrisierung (FFE) Betroffenen und am Thema Interessierten" bezeichnet.

Der stellvertretende Spitaldirektor der PUK teilte am 7. August 2012 dem Verein A mit, dass die PUK der Aufforderung keine Folge leiste. Mit Schreiben vom 23. August 2012 beantragte der Verein A bei der Gesundheitsdirektion die Feststellung, dass die PUK gegen Art. 6 Ziff. 1, Art. 8, Art. 10, Art. 11 und Art. 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verstossen habe. Sinngemäss beantragte er, den Entscheid aufzuheben. Die Gesundheitsdirektion wies den Rekurs am 7. September 2012 ab.

B. Mit Schreiben vom 10. September 2012 wandte sich der Verein A per Mail und per Post erneut an die Spitaldirektion der PUK und verlangte wiederum die Verteilung eines beigelegten Briefs an die Patientinnen und Patienten, mit dem diese zur Teilnahme an der nunmehr auf den 26. September 2012 verschobenen Gerichtsverhandlung eingeladen wurden. Die PUK reagierte nicht auf diese Anfrage.

II.

Mit Eingabe vom 4. Oktober 2012 gelangte der Verein A an den Regierungsrat und beantragte die Feststellung, dass die PUK Verbrechen gegen Art. 6 Ziff. 1, Art. 8, Art. 10, Art. 11 und Art. 14 EMRK begangen habe. Der Regierungsrat überwies die Eingabe am 5. Oktober 2012 zur Erledigung an die Gesundheitsdirektion. Das Verfahren ist dort momentan pendent.

III.

Am 28. März 2013 erhob der Verein A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Feststellung, dass die PUK und die Gesundheitsdirektion wiederholte Verbrechen gegen Art. 6 Ziff. 1, Art. 8, Art. 10, Art. 11 und Art. 14 EMRK begangen hätten. Zudem sei eine Strafanzeige wegen Amtsmissbrauchs zu erstatten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Die Eingabe des Beschwerdeführers vom 28. März 2013 kann vom Verwaltungsgericht einzig als Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde entgegengenommen werden, da in diesem Verfahren bisher weder die PUK noch die Gesundheitsdirektion gegenüber dem Beschwerdeführer eine Verfügung erlassen haben. Zur Beurteilung von Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden ist das Verwaltungsgericht im Rahmen von § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2 Zurzeit laufen gleichzeitig zwei Rechtsmittelverfahren, welche die vom Beschwerdeführer beanstandete Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung betreffen. Die Frage, ob der PUK Rechtsverweigerung vorzuwerfen ist, ist Gegenstand des bei der Gesundheitsdirektion hängigen Rekurses und kann demnach nicht Thema des Verfahrens vor Verwaltungsgericht sein (vgl. VGr, 27. Januar 2011, VB. 2010.00713, E. 1.2). Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich somit auf die Frage, ob der Gesundheitsdirektion eine übermässige Verfahrensdauer vorzuwerfen ist.

1.3 Der Beschwerdeführer hat ein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung, ob die Gesundheitsdirektion das Beschleunigungsgebot verletzt habe (BGr, 25. Mai 2012, 1C_439/2011, E. 2.1). Dies unabhängig davon, ob die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren inzwischen entschieden hat, da er in jenem Verfahren eine Missachtung von Garantien der EMRK geltend machte (vgl. BGE 136 I 274 E. 1.3; Art. 13 EMRK). Auf die vorliegende Rechtsverzögerungsbeschwerde ist demnach einzutreten.

1.4 Mit einer Rechtsverzögerungsbeschwerde kann allerdings nur verlangt werden, dass die Rechtsverzögerung festgestellt bzw. die zuständige Behörde zum Erlass einer Verfügung verpflichtet wird. Auf die weitergehenden Anträge – um Feststellung, dass die PUK und die Gesundheitsdirektion Art. 8, Art. 10, Art. 11 und Art. 14 EMRK verletzt haben sollen sowie auf Erstattung einer Strafanzeige wegen Amtsmissbrauchs – ist im Verfahren der Rechtsverzögerungsbeschwerde dagegen nicht einzutreten.

2.

2.1 Die vom Beschwerdeführer am 4. Oktober 2012 beim Regierungsrat eingereichte Eingabe wurde am 5. Oktober 2012 der Gesundheitsdirektion überwiesen. Diese nahm die Eingabe als Rekurs wegen unrechtmässiger Verweigerung oder Verzögerung einer anfechtbaren Anordnung entgegen und führte das Vernehmlassungsverfahren durch. Am 19. November 2012 teilte sie den Verfahrensparteien mit, dass die Sachverhaltsabklärung abgeschlossen sei und aufgrund der aktuell sehr hohen Geschäftslast der Abteilung Rechtsmittel die Erledigung des Rekurses voraussichtlich nicht vor Ende März 2013 erfolge. Die Beschwerdegegnerin führte aus, dass die Gerichtsverhandlung, zu welcher der Verein A die Patientinnen und Patienten der PUK einladen wollte, bereits am 26. September 2012 stattgefunden habe. Daher stünden auch keine höherwertigen Interessen des Vereins A auf dem Spiel, die einen unverzüglichen Entscheid erfordern würden. Es sei davon auszugehen, dass das Verfahren bis Mitte Juni 2013 abgeschlossen werden könne.

2.2 Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 6 Abs. 1 EMRK und macht geltend, dass dem Gericht vorgeschaltete Verwaltungsverfahren die gesetzte Frist nicht beeinträchtigen dürften.

3.

3.1 Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; § 4a VRG). Einen analogen Anspruch vermittelt Art. 6 Abs. 1 EMRK im Schutzbereich der zivil- und strafrechtlichen Streitigkeiten (vgl. BGE 130 I 269 E. 2.3; 130 I 312 E. 5.1; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 836 f.). Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie zur Vornahme verpflichtet wäre. Von Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann nicht schon dann ausgegangen werden, wenn eine Behörde eine Eingabe nicht sofort behandelt. Rechtsverzögerung ist nur gegeben, wenn sich die zuständige Behörde zwar bereit zeigt, den Entscheid zu fällen, ihn aber nicht binnen der Frist trifft, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände noch als angemessen erscheint (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1657 f.).

3.2 Der Zeitraum, welcher für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder, wenn kein Gesuch gestellt wurde, mit der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falles, das Verhalten des Betroffenen und der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt (Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 29 Rz. 12, und Müller/Schefer, S. 839, je mit Hinweisen; BGE 135 I 265 E. 4.4; VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.2). Relevant ist schliesslich die Bedeutung des Verfahrensausgangs für den Rechtsuchenden: je grösser die Bedeutung, umso schwerer wiegt der Anspruch auf beförderliche Erledigung (Müller/Schefer, S. 842).

3.3 Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung zu entscheiden. Bei dieser Frist handelt es sich um eine Ordnungsfrist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 27a N. 10). Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG). Die Gesundheitsdirektion hat nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen am 19. November 2012 den Entscheid aufgrund der sehr hohen Geschäftslast der zuständigen Abteilung per Ende März 2013 angekündigt. Dieses Vorgehen ist weiter nicht zu beanstanden.

Bis Ende März 2013 hat die Gesundheitsdirektion jedoch noch nicht entschieden, worauf der Beschwerdeführer am 28. März 2013 die vorliegend zu behandelnde Rechtsverzögerungsbeschwerde einreichte. Grundsätzlich hat die Rekursinstanz die Parteien erneut im Sinn von § 27c Abs. 2 zu benachrichtigen, wenn sie nicht innert der von ihr selbst angegebenen Frist entscheidet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 27a N. 9). Die Gesundheitsdirektion hätte daher den Parteien eigentlich eine neue Behandlungsfrist angeben müssen. Der Beschwerdeführer ist ihr jedoch mit der Beschwerdeeinreichung zuvorgekommen. Unabhängig davon bedeutet die Verletzung der Ordnungsvorschrift allein auch noch keine Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots. Letztere ist vielmehr aufgrund der konkreten Umstände zu prüfen.

3.3.1 Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden sind grundsätzlich prioritär zu behandeln, wenn bei der Einreichung des Rekurses noch ein schutzwürdiges Inter­esse an der Vornahme der verzögerten Amtshandlung vorliegt (vgl. BVGr, 20. Dezember 2012, E-5739/2012, E. 1.4). Die Gerichtsverhandlung, zu welcher der Beschwerdeführer die Patientinnen und Patienten der PUK mit dem zu verteilenden Brief einladen wollte, hatte bereits am 26. September 2012 stattgefunden und lag somit bei Rekurseinreichung bereits in der Vergangenheit. Das Interesse des Beschwerdeführers an einem schnellen Entscheid der Gesundheitsdirektion wiegt daher nicht mehr besonders schwer. Daher durfte Letztere die Behandlung des Rekurses des Beschwerdeführers als weniger dringend einstufen.

3.3.2 Seit Abschluss des Schriftenwechsels sind nun knapp sieben Monate vergangen.Die Beschwerdegegnerin begründet dies mit der hohen Arbeitsbelastung. Eine unzureichende personelle Ausstattung einer Behörde oder auch ein vorübergehender Anstieg der Arbeitslast vermag eine Rechtsverzögerung grundsätzlich nicht zu rechtfertigen (BGE 107 Ib 160 E. 3c). Es wurden indes bereits Massnahmen getroffen, um die Pendenzen abzubauen. Bis dahin kann nicht vermieden werden, dass Verfahren länger dauern können.

Immerhin gibt die Beschwerdegegnerin an, dass die Erledigung des Rekursverfahrens keine besonders schwierigen rechtlichen oder tatsächlichen Probleme stelle, was grundsätzlich für eine rasche Erledigung sprechen würde. Sie erläutert in ihrer Beschwerdeantwort im vorliegenden Verfahren auf beinahe fünf Seiten die Sachverhalts- und Rechtslage und gibt die Gründe an, weshalb sie das vorliegende Verfahren nicht vordringlich unter Zurückstellung anderer Verfahren habe erledigen können. Selbst wenn die Beschwerdegegnerin allenfalls mit gleichem Aufwand wie für die Beschwerdeantwort einen Rekursentscheid hätte treffen können, liegen deswegen noch keine Anhaltspunkte vor, dass sie das Verfahren ungebührlich verschleppe. Sie hat nun den Entscheid für Mitte Juni 2013 angekündigt.

Nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung gilt beispielsweise bei einem rund ein Jahr dauernden Rekursverfahren betreffend Kündigung eine Zeitspanne von acht Monaten zwischen dem Abschluss des Schriftenwechsels bzw. der Sachverhaltsermittlungen und dem Endentscheid "gerade noch als angemessen" (VGr, 8. Juli 2009, PB.2009.00006, E. 7.3). In einem Fall betreffend Führerausweisentzug betrachtete das Gericht ein Rekursverfahren, bei welchem zwischen dem Abschluss des Schriftenwechsels und dem Endentscheid rund 13 Monate verstrichen waren, als zu lang (VGr, 11. Februar 2009, VB.2008.00258, E. 4.6). Als ebenfalls zu lang wertete das Gericht ein Rekursverfahren betreffend Kostenübernahme für Sonderschulung und bejahte dementsprechend eine Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots: Obwohl der Fall weder besondere Schwierigkeiten noch Dimensionen aufwies und keine aufwendigen Sachverhaltsabklärungen erforderte, dauerte das Rekursverfahren insgesamt rund eineinhalb Jahre (VGr, 17. Dezember 2008, VB.2008.00438, E. 2.3). Angesichts dieser Rechtsprechung kann der Beschwerdegegnerin nicht vorgeworfen werden, sie hätte das Verfahren übermässig in die Länge gezogen. Die Grenze zum rechtsverzögernden Verhalten ist somit noch nicht überschritten.

4.

Zusammenfassend erweisen sich die Rügen des Beschwerdeführers als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen. Gemäss dem Verfahrensausgang sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm mangels Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 130.-- Zustellkosten,

Fr. 1'630.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:…