Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2013.00180
Urteil
der 4. Kammer
vom 31. Juli 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Zulassung als Vikar,
hat sich ergeben:
I.
A. A ist als Lehrer Quereinsteiger. Er verfügt über kein Lehrdiplom und hat lediglich einen fünfzehnstündigen Kurs "Praxisbegleitung für Berufseinsteigende" an der Pädagogischen Hochschule Bern absolviert. Das Volksschulamt des Kantons Zürich ordnete ihn per 1. März 2010 für den Rest des Schuljahres 2009/2010 und anschliessend für das ganze Schuljahr 2010/2011 als Vikar in die Sekundarschule Z ab.
Am 19. Januar 2011 ersuchte die Schuladministration Z das Volksschulamt um vorzeitige Beendigung des Vikariats, da A im Unterricht zusehends Mühe mit einigen Schülerinnen und Schülern habe. Am 1. Februar 2011 teilte das Volksschulamt A per E-Mail mit, dass es ihn ohne Lehrdiplom inskünftig nicht mehr beschäftigen werde und einen entsprechenden Vermerk im Personal- und Lohnadministrationssystem des Kantons Zürich angebracht habe. Mit Verfügung vom 3. Februar 2011 löste das Volksschulamt das Anstellungsverhältnis per 11. Februar 2011 auf. Diese Verfügung ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
Am 15. Dezember 2011 bat A die Bildungsdirektion darum, ihm für das Vikariat in Z ein Arbeitszeugnis auszustellen. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2011 wies das Volksschulamt dieses Begehren ab, da dafür die Schulleitung und die Schulpflege Z zuständig seien. Auch diese Verfügung wurde unangefochten rechtskräftig. Ende Januar 2012 stellte die Schule Z ein Arbeitszeugnis aus.
Am 10. Februar 2012 gelangte A erneut an das Volksschulamt und forderte ein Arbeitszeugnis. Er begründete sein Gesuch damit, dass nicht die Schule Z, sondern die Bildungsdirektion seine Anstellungsbehörde gewesen sei. Das Volksschulamt behandelte diese Eingabe als Revisionsbegehren, welches es mit Verfügung vom 20. Februar 2012 abwies. In derselben Verfügung stellte es A (erneut) in Aussicht, dass es ihn aufgrund der Vorfälle in Z und des fehlenden Lehrdiploms nicht mehr als Vikar an der Volksschule des Kantons Zürich beschäftigen werde.
B. Am
C. A erhob am 14. Juni 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, das Volksschulamt sei zu verpflichten, ihm ein Arbeitszeugnis auszustellen. Weiter sei der Eintrag im Personal- und Lohnadministrationssystem des Kantons Zürich, dass er nicht mehr als Lehrer tätig sein dürfe, zu löschen. Schliesslich sei ihm eine finanzielle Entschädigung auszurichten. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde, soweit es darauf eintrat, mit Urteil vom 5. September 2012 teilweise gut und wies das Volksschulamt unter anderem an, über die Möglichkeit einer künftigen Anstellung von A als Vikar in Verfügungsform zu befinden (VB.2012.00391, E. 2.3 f. und Dispositiv-Ziff. 1). Dieses Urteil erwuchs in Rechtskraft.
D. Mit Verfügung vom 12. November 2012 stellte das Volksschulamt fest, dass die Mitteilung an A, ihn bis auf Weiteres nicht als Vikar oder Lehrperson an der Zürcher Volksschule einzusetzen, rechtmässig sei und nicht widerrufen werde.
II.
A rekurrierte am 13. November 2012 und beantragte sinngemäss, die Verfügung vom 12. November 2012 aufzuheben und ihn nicht von der Möglichkeit auszuschliessen, zukünftig als Vikar oder Lehrperson an der Zürcher Volksschule tätig zu sein; am 29. November 2012 stellte A sodann ein Ausstandsbegehren gegen den Leiter des Rechtsdiensts der Bildungsdirektion. Die Bildungsdirektion trat mit Verfügung vom 11. März 2013 auf das Ausstandsbegehren nicht ein und wies den Rekurs ab.
III.
Am 13. März 2013 erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, die Verfügungen vom 11. März 2013 sowie vom 12. November 2012 aufzuheben. Das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 27. März 2013 und die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 26./28. März 2013 beantragten die Abweisung der Beschwerde. Mit Stellungnahmen von A vom 2. April 2013 und 11. April 2013 und der Bildungsdirektion vom 9. April 2013 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten. Am 18. April 2013 sowie 17. Juni 2013 reichte A weitere Eingaben ein, die er als Petition bezeichnete.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa auf dem vorliegenden Gebiet des Lehrpersonalrechts nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Der Beschwerdeführer hat am 18. April 2013 und am 17. Juni 2013 unter dem Titel "Petition" weitere Rechtsschriften eingereicht, deren Zweck mangels konkreten Antrags unklar bleibt. Soweit der Beschwerdeführer sich damit noch einmal zum Verfahren äussern wollte, erfolgte dies mit der Eingabe vom 17. Juni 2013 verspätet. Soweit diese Eingabe dagegen dem Zweck diente, weitere Beweismittel einzureichen, sind diese im vorliegenden Verfahren zu berücksichtigen.
1.3 Im Ergebnis steht hier die Frage im Raum, ob der Beschwerdeführer Anspruch auf Zulassung als Vikar hat. Diese Frage hat keinen Streitwert, weshalb die Behandlung der Beschwerde in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 VRG; VGr, 5. September 2012, VB.2012.00391, E. 1.2).
2.
2.1 Der Beschwerdegegner hielt in der Ausgangsverfügung im Ergebnis fest, den Beschwerdeführer bis auf Weiteres nicht als Vikar oder Lehrperson an der Zürcher Volksschule einzusetzen. Er begründet dies damit, dass der Beschwerdeführer über kein anerkanntes Lehrdiplom und nicht anderweitig über genügende lehrpraktische Fähigkeiten verfüge und sich auch nicht entsprechend ausbilden lassen wolle.
2.2 Nach § 7 Abs. 2 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) setzt die Anstellung als Lehrperson insbesondere die Zulassung zum Schuldienst gemäss den gesetzlichen Bestimmungen über die Lehrerbildung voraus; nach Möglichkeit sind auch für Vikariate nur Personen einzusetzen, die über eine Zulassung zum Schuldienst verfügen (§ 25 Abs. 3 LPG). Zum Schuldienst wird zugelassen, wer unter anderem entweder über ein Lehrdiplom des Kantons Zürich oder ein nach Massgabe der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen anerkanntes ausserkantonales Lehrdiplom verfügt (§ 11 Abs. 2 und § 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober 1999 [PHG, LS 414.41]). Die Bildungsdirektion kann weitere Lehrdiplome anerkennen, sofern die dazu führenden Ausbildungen in inhaltlicher und qualitativer Form den zürcherischen Lehrdiplomen entsprechen (§ 12 Abs. 2 PHG).
Der Beschwerdeführer verfügt weder über ein Lehrdiplom des Kantons Zürich noch über ein im Kanton Zürich anerkennungsfähiges Lehrdiplom. Er kann damit nicht als Lehrperson und nur sehr bedingt als Vikar an der zürcherischen Volksschule eingesetzt werden.
2.3 § 25 Abs. 3 LPG lässt Raum, in Ausnahmefällen auch eine Person für ein Vikariat einzusetzen, die über kein anerkanntes Lehrdiplom verfügt. Der Beschwerdegegner verfügt in solchen Fällen über ein weites Ermessen, welches er pflichtgemäss auszuüben hat. Der Beschwerdeführer war als Vikar vom 30. November 2009 bis am 19. Februar 2010 in Y und vom 1. März 2010 bis am 11. Februar 2011 in Z tätig. Der Einsatz in Z wurde jedoch auf Gesuch der Schule Z vorzeitig beendet, weil es dem Beschwerdeführer insbesondere an geeigneten Strukturen und an pädagogisch-didaktischem Wissen fehlte, namentlich um mit den besonderen Bedürfnissen einzelner Schülerinnen und Schülern umzugehen. Während der Unterrichtsstunden des Beschwerdeführers war die Klasse unruhig und es herrschte Unordnung; mehrmals kam es zudem zu Ausfälligkeiten einzelner Schülerinnen und Schüler gegenüber dem Beschwerdeführer; der Beschwerdeführer zeigte sich im Umgang mit solchen Ereignissen hilflos und forderte schon bei geringen Verstössen schwerwiegende Sanktionen. Der Mathematikunterricht des Beschwerdeführers war unstrukturiert und er dozierte auf zu hohem, für die Schülerinnen und Schüler unverständlichem Niveau. Der Beschwerdeführer erwies sich als absolut nicht kritikfähig; selbst die Kritik eines Beraters der Pädagogischen Hochschule konnte er nicht entgegennehmen; stattdessen übte er massive Kritik am Schulleiter und an der Klassenlehrerin. Bei dieser Ausgangslage kommt die Vorinstanz – auf deren Ausführungen sich im Übrigen verweisen lässt (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG) – zu Recht zum Schluss, dass der Beschwerdeführer aus heutiger Sicht nicht geeignet erscheint, an der Volksschule zu unterrichten. Daran vermögen auch die eingereichten Arbeitszeugnisse nichts zu ändern, zumal für Arbeitszeugnisse der Grundsatz des Wohlwollens gilt.
Demnach ist der Schluss des Beschwerdegegners, den Beschwerdeführer bis auf Weiteres nicht mehr als Vikar einzusetzen, jedenfalls nicht rechtsverletzend. Sollten sich die Umstände ändern – namentlich der Beschwerdeführer eine Lehrerausbildung gemacht haben –, hat er jedoch einen Anspruch auf Überprüfung der Verfügung vom 12. November 2012.
2.4 Der Beschwerdeführer rügt sodann, die Ausgangsverfügung verletze die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Damit vermag er nicht durchzudringen. Lehrpersonen an einer öffentlichen Schule nehmen eine öffentlichrechtliche Funktion wahr und fallen deshalb nicht in den Schutzbereich von Art. 27 BV; insbesondere verschafft Art. 27 BV keinen Anspruch auf Anstellung im öffentlichen Dienst (vgl. BGr, 24. Juni 2011, 2C_165/2011, E. 3.4; Klaus Vallender in: Detlef Merten/Hans-Jürgen Papier [Hrsg.], Handbuch der Grundrechte, Bd. VII/2, Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, Heidelberg 2007, § 222 N. 16; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 1065 f.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, N. 632 f. und 641).
3.
3.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
3.2 Nach § 65a Abs. 3 Satz 1 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- keine Gebühren auferlegt. Da die Zulassung zum Vikariat keinen Streitwert hat und es sich auch nicht um eine Entscheidung von grosser Tragweite handelt (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 80b N. 3), sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. auch VGr, 5. September 2012, VB.2012.00391, E. 6.1).
4.
Gegen Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisse ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur zulässig, wenn es sich um eine vermögensrechtliche Angelegenheit handelt (Art. 83 lit. g e contrario BGG). Vermögensrechtlicher Natur sind Streitigkeiten dann, wenn mit ihnen vordringlich wirtschaftliche Interessen verfolgt werden (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 171). Dies trifft auf den Antrag des Beschwerdeführers zu, weil er im Ergebnis weiterhin als Vikar tätig sein will und damit einen Verdienst erzielen könnte.
Nach Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BGG ist die Beschwerde auf dem Gebiet der öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisse darüber hinaus nur zulässig, wenn der Streitwert mindestens Fr. 15'000.- beträgt oder sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt. Lautet das Begehren wie hier nicht auf Bezahlung einer bestimmten Geldsumme, legt das Bundesgericht den Streitwert nach Ermessen fest, wobei der Streitwert allenfalls nach einem objektiven Massstab zu schätzen ist (Beat Rudin, Basler Kommentar, 2011, Art. 51 BGG N. 44 ff.). Beträgt der Streitwert weniger als Fr. 15'000.- und stellt sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, so hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 2'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an …