Arbeitsplätze im UG von Railcity

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2013.00138

Urteil

der 4. Kammer

vom 18. September 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Janine Waser.

In Sachen

Genossenschaft Migros Zürich ,

vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin ,

gegen

**Gesundheits- und Umweltdepartement

der Stadt Zürich** ,Arbeitsinspektorat,

Beschwerdegegner ,

betreffend Arbeitsplätze im Untergeschoss von ShopVille-RailCity Zürich,

hat sich ergeben:

I.

A. Mit Entscheid der Bausektion des Stadtrats Zürich Nr. 838/09 vom 23. Juni 2009 wurde über den Umbau des Marktplatzes im Untergeschoss des Hauptbahnhofs Zürich befunden. Die Bauherrschaft dieses Projekts war die "SBB Immobilien Development Zürich". In den Erwägungen dieses Entscheids wurde festgehalten, dass die Fensterfläche der geplanten Arbeitsräume im Untergeschoss die Anforderungen von Art. 15 der Verordnung 3 vom 18. August 1993 zum Arbeitsgesetz (ArGV 3, SR 822.113) und § 302 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) nicht erfülle. Die baurechtliche Bewilligung wurde unter Auflagen und Bedingungen erteilt. In Bezug auf die ständigen Arbeitsplätzen ohne Tageslicht wurde dabei festgehalten, dass diese nur zulässig seien, wenn folgende kompensatorischen Massnahmen umgesetzt würden:

– Leicht zugänglicher Pausenraum mit Sicht ins Freie;

– zusätzliche Pausen von mindestens 20 Minuten pro Halbtag (= 4 Stunden);

– Mitspracherecht bei der Arbeitszeitgestaltung und den Pausenregelungen;

– vermehrte Abwechslung durch Arbeitsplatzrotation;

– Anordnung der Kassen im Grossverteiler so, dass die Sicht von diesen in den öffentlichen Bereich gewährleistet sei.

B. Am 23. November 2009 wurde des Weiteren der Genossenschaft Migros Zürich der Umbau ihrer Ladenlokalität im Hauptbahnhof Zürich bewilligt. Die baurechtliche Bewilligung wurde wiederum unter Auflagen und Bedingungen erteilt, wobei verfügt wurde, dass unter anderem die Auflagen und Bedingungen des Bauentscheids Nr. 838/09 sinngemäss anwendbar seien.

C. Das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich entschied am 28. April 2010 erneut über einen Umbau des Marktplatzes im Untergeschoss des Hauptbahnhofs Zürich und stellte wieder fest, dass die Fenster des von der Genossenschaft Migros Zürich geplanten Ladens im Untergeschoss keinen Bezug zu Tageslicht hätten und damit die gesetzlichen Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 ArGV und § 302 PBG nicht erfüllt seien. Die baurechtliche Bewilligung wurde deshalb unter der Auflage erteilt, dass als kompensatorische Massnahme für das fehlende Tageslicht ein leicht zugänglicher Aufenthaltsraum, bei dem es sich um einen hellen Raum mit Fenstern und Sicht ins Freie handeln müsse, bereitgestellt sowie zusätzliche Pausen von 20 Minuten pro Halbtag gewährt würden.

D. Mit Schreiben des Arbeitsinspektorats der Stadt Zürich vom 2. Dezember 2011 wurde die Genossenschaft Migros Zürich über die Ergebnisse einer Kontrolle in der Abteilung "Take Away Hauptbahnhof" informiert. Dabei wurden folgende Massnahmen festgehalten: Für ständige fixe Arbeitsplätze ohne Sicht ins Freie seien bezahlte Zusatzpausen an einem Ort mit Sicht ins Freie von 20 Minuten pro Tag bei einem Pensum ab 50 % und weniger als 100 % bzw. von zweimal 20 Minuten pro Tag bei einem täglichen Arbeitspensum von 100 % oder mehr (Überzeit) zu gewähren. Diese Pausen begännen erst im Pausenraum. Die Mitarbeitenden seien sodann regelmässig über die ihnen zustehenden Zusatzpausen zu informieren. Ausserdem sei diese Information für die Mitarbeitenden gut sichtbar auszuhängen. Mit einem Schreiben vom 12. April 2012 informierte das Arbeits­inspektorat ausserdem die Mieter, die Geschäftsleitungen und die Mitarbeitenden der unterirdischen Ladengeschäfte und Dienstleistungsbetriebe von ShopVille-RailCity Zürich über die Notwendigkeit dieser Massnahmen.

E. Die Genossenschaft Migros Zürich teilte dem Arbeitsinspektorat in der Folge mit, ihren Mitarbeitenden werde das Tanken von Tageslicht gewährt, worüber diese informiert worden seien.

F. Am 1. Juni 2012 verfügte das Arbeitsinspektorat gegen die Genossenschaft Migros Zürich, dass allen Mitarbeitenden in den Ladenlokalen von ShopVille-RailCity Zürich zusätzlich bezahlte Pausen von mindestens 20 Minuten pro halben Tag in Pausenräumen mit Sicht ins Freie zu gewähren seien (Dispositiv-Ziff. II/1); diese Regelung sei zu kommunizieren und anzuschlagen (Dispositiv-Ziff. II/2), und es sei den Mitarbeitenden bei der Arbeitszeitgestaltung und den Pausenregelungen sowie bezüglich der Farbgebung, Gestaltung, der Musikeinspielung, der Bilder und der Bepflanzung in den Arbeits- und Pausenräumen ein Mitspracherecht einzuräumen und diesem besonderes Gewicht beizumessen (Dispositiv-Ziff. II/3). Die Kosten dieser Verfügung wurden der Genossenschaft Migros Zürich auferlegt (Dispositiv-Ziff. II/4).

II.

Den am 5. Juli 2012 hiergegen erhobenen Rekurs hiess die Volkswirtschaftsdirektion mit Verfügung vom 29. Januar 2013 teilweise gut, soweit sie darauf eintrat. Die Gutheissung erfolgte hinsichtlich des den Mitarbeitenden eingeräumten Mitspracherechts zur Gestaltung der Arbeits- und Pausenräume. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen und die Genossenschaft Migros Zürich dazu angehalten, die zusätzlichen, bezahlten Pausen und die Mitteilung dieser Regelung innert 30 Tagen umzusetzen (Dispositiv-Ziff. I). Die Kosten des Verfahrens wurden der Genossenschaft Migros Zürich auferlegt (Dispositiv-Ziff. II) und es wurde keine Parteientschädigung zugesprochen (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Die Genossenschaft Migros Zürich liess am 1. März 2013 Beschwerde ans Verwaltungs­gericht erheben und folgende Anträge stellen:

" Ziff. I der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich vom 29. Januar 2013 sei insofern aufzuheben, als die Vorinstanz nicht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin eingetreten ist resp. diesen nur teilweise gutgeheissen und die Beschwerdeführerin aufgefordert hat, die Dispositiv-Ziffern II/1 und II/2 der mit dem Rekurs angefochtenen Verfügung des Arbeitsinspektorats der Stadt Zürich vom 1. Juni 2012 30 Tage nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheides umzusetzen. Ziff. II und III der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich vom 29. Januar 2013 seien vollumfänglich aufzuheben. Entsprechend sei die Verfügung des Arbeitsinspektorats der Stadt Zürich vom 1. Juni 2012 vollumfänglich aufzuheben.

Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin [recte: Beschwerdegegner]."

Am 20. März 2013 beantragte die Volkswirtschaftsdirektion die Abweisung der Be­schwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich reichte am 9. April 2013 die Beschwerdeantwort mit dem Schluss auf Abweisung des Rechtsmittels ein. Hierzu nahm die Genossenschaft Migros Zürich mit Eingabe vom 10. Mai 2013 Stellung. Am 22./24. Mai 2013 äusserte sich das Gesundheits- und Umweltdepartement erneut.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungs­rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Angefochten ist ein erstinstanzlicher Rekursentscheid der Volkswirtschafts­direktion betreffend eine Anordnung zum Vollzug des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11), welche unter keine der in §§ 42–44 VRG genannten Ausnahmen fällt, womit sich die vorliegende Beschwerde als zulässig erweist (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG; vgl. ferner § 1 Abs. 1 f. in Verbindung mit § 2 lit. b der [kantonalen] Verordnung zum Arbeitsgesetz vom 23. Oktober 2002 [LS 822.1]).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzu­treten.

2.

Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass sie nicht Adressatin des Bauentscheids vom 23. Juni 2009 sei, womit für ständige Arbeitsplätze ohne Tageslicht als kompensatorische Massnahme zusätzliche Pausen von 20 Minuten pro Halbtag angeordnet worden seien; ihr könne deshalb die Rechtskraft dieses Entscheids nicht entgegengehalten werden. Überdies stelle sie die Kompetenz der Baubehörden zur Anordnung solcher zusätzlicher Pausen in Frage – die Anordnung der Baubehörden sei nichtig. Des Weiteren sehe weder der Entscheid vom 23. Juni 2009 noch das Bundesrecht eine Pflicht zur Vergütung der zusätzlichen Pausen rechtsgenügend vor.

Sie setze überdies sämtliche im Merkblatt "Sicht ins Freie (für Verkaufslokale)" des Staatssekretariats für Wirtschaft vom 15. September 2009 (nachfolgend Merkblatt Verkaufslokale) vorgesehenen Massnahmen um, womit der Gesundheitsschutz ihrer Mitarbeitenden hinreichend gewährleistet sei. Die beschwerdegegnerische Verfügung bzw. der vorinstanzliche Entscheid seien daher aufzuheben.

3.

3.1 Der Beschwerdegegner stützte die angefochtene Verfügung auf in den Jahren 2009 und 2010 ergangene Bauentscheide. Nachdem er anlässlich einer Kontrolle hatte feststellen müssen, dass die darin angeordneten kompensatorischen Massnahmen nicht umgesetzt würden, verfügte er diese erneut.

3.1.1 Der Standpunkt der Beschwerdeführerin, der Bauentscheid vom 23. Juni 2009 sei für sie nicht verbindlich, trifft insoweit zu, als sie nicht Adressatin dieses Entscheids war; da die Rechtskraft eines Entscheids lediglich die darin bezeichneten Parteien zu binden vermag. Im Entscheid vom 23. November 2009 betreffend baurechtliche Bewilligung des Umbaus der Ladenlokalitäten der Beschwerdeführerin wurde jedoch auf den genannten Entscheid verwiesen und festgehalten, dass jene Auflagen und Bedingungen Bestandteil der (inzwischen ebenfalls rechtskräftigen) Verfügung vom 23. November 2009 seien. Diese hat sich die Beschwerdeführerin entgegenhalten zu lassen.

3.1.2 Am 28. April 2010 wurde wegen eines weiteren Umbaus eine baurechtliche Bewilligung betreffend Take-away der Beschwerdeführerin im Untergeschoss des Hauptbahnhofs erlassen. Ein gleichzeitiger Entscheid betreffend den Lebensmittelladen der Beschwerdeführerin liegt nicht in den Akten.

Im genannten Entscheid wurde – anders als bei jenem vom 23. November 2009 – nicht auf die Auflagen und Bedingungen im Entscheid vom 23. Juni 2009 verwiesen. Es wurde aber erneut festgehalten – was unbestritten ist –, dass die Anforderungen hinsichtlich Tageslicht an ständigen Arbeitsplätzen im Sinn von Art. 15 Abs. 3 ArGV 3 und § 302 PBG nicht erfüllt seien. Die baurechtliche Bewilligung wurde daher unter der Auflage erteilt, dass als kompensatorische Massnahme ein leicht zugänglicher Aufenthaltsraum mit Sicht ins Freie sowie zusätzlichen Pausen von 20 Minu­ten pro Halbtag gewährt würden. Die Beschwerdeführerin war Adressatin dieses rechtskräftigen Entscheids.

3.1.3 Es liegen folglich zwei die Beschwerdeführerin betreffende, rechtskräftige Entscheide vor, welche im Sinn einer Auflage zur baurechtlichen Bewilligung zusätzliche Pausen von 20 Minuten pro Halbtag vorsehen, um das fehlende Tageslicht an den ständigen Arbeitsplätzen in den Ladenlokalen im Untergeschoss des Hauptbahnhofs Zürich zu kompensieren. Zu prüfen bleibt der Einwand der Beschwerdeführerin, die Baubehörden seien für den Erlass dieser Massnahmen nicht zuständig gewesen, weshalb die genannten Entscheide (teil-)nichtig seien.

3.2

3.2.1 Der Vollzug des Arbeitsgesetzes und der dazugehörigen Verordnungen des Bundesrats obliegt im Kanton Zürich, soweit nicht der Bund zuständig ist, der Volkswirtschaftsdirektion (vgl. BRKE I Nr. 0307/2009 vom 20. November 2009 = BEZ 2010 Nr. 11). Für die Durchführung der Aufgaben steht der Direktion der Volkswirtschaft das Amt für Wirtschaft und Arbeit zur Verfügung (§ 1 der kantonalen Verordnung zum Arbeitsgesetz). In den Städten Zürich und Winterthur wurde der Vollzug des Arbeitsgesetzes bezüglich der nicht-industriellen Betriebe an die Gewerbepolizei bzw. die Gesundheitsämter delegiert (Kreisschreiben I der Direktion der Volkswirtschaft und der Finanzen über die Einführung und den Vollzug des Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel [Arbeitsgesetz]). Zuständige Stelle in der Stadt Zürich ist das Gesundheits- und Umweltdepartement.

3.2.2 Über Baugesuche entscheidet gemäss § 318 PBG jedoch die örtliche Baubehörde, soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Baubehörde der Stadt Zürich ist die Bausektion des Stadtrats als Ausschuss im Sinn von § 57 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1; vgl. Art. 49bis Abs. 2 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970; Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisations­recht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 454, 460 ff.). Die Bauverfahrens­verordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV, LS 700.6) sieht dabei mit Bezug auf die Prüfung arbeitsrechtlicher Vorschriften nur für industrielle Betriebe, die dem Plan­genehmigungsverfahren unterstehen, eine andere Zuständigkeit vor, und auch dies nur für Betriebe ausserhalb der Städte Zürich und Winterthur (vgl. Anhang zur BVV, Ziff. 5.2). Beide Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, sodass sich insoweit nichts an der Zuständigkeit der Bausektion des Stadtrats ändert.

Ausserhalb des Plangenehmigungsverfahrens für industrielle Betriebe (vgl. Art. 7 ArG) kommt das Planbegutachtungsverfahren zum Zug. Es ist Teil des Baubewilligungsverfahrens bei nicht-industriellen Betrieben und kommt bei allen Bauten zur Anwendung, in denen Arbeitsplätze erstellt werden. Das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich nimmt dabei als Fachbehörde im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens eine schriftliche Planbegutachtung zuhanden der Baubewilligungsbehörde vor, wobei geprüft wird, ob das Bauvorhaben den einschlägigen Arbeitnehmerschutzvorschriften genügend Rechnung trägt. Für das Einholen der Stellungnahme und die Koordination ist die örtliche Baubehörde zuständig.

3.2.3 Im vorliegenden Fall steht unbestrittenermassen kein industrieller Betrieb zur Beurteilung an. Daher musste das Vorhaben zur Durchführung des Planbegutachtungsverfahrens von der Baubehörde der zuständigen Fachstelle zur Überprüfung der arbeitsrechtlichen Aspekte unterbreitet werden.

Die Baubehörde war damit kompetent, die arbeitsrechtlichen Kompensationsmassnahmen anzuordnen. Dies erweist sich auch deshalb als schlüssig, weil die baurechtlichen Bestim­mun­gen sich ebenfalls mit Lichtverhältnissen von Räumen sowie mit deren Nutzung auseinandersetzen. So müssen Bauten nach aussen wie im Innern gemäss § 239 Abs. 3 Satz 1 PBG den Geboten der Wohn- und Arbeitshygiene sowie des Brandschutzes genügen (vgl. §§ 299 ff. PBG, insbesondere § 302 Abs. 1 PBG, wonach Räume genügend belichtet und belüftet sein müssen, und § 8 der Besonderen Bauverordnung I vom 6. Mai 1981 [LS 700.21] sowie BRKE I Nr. 0067/2008 vom 4. April 2008 = BEZ 2008 Nr. 27, und BRKE I Nr. 0307/2009 vom 20. November 2009 = BEZ 2010 Nr. 11; ferner Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 2, 5. A., Zürich 2011, S. 973 f.).

3.2.4 Folglich kann feststellt werden, dass die Baubehörde der Stadt Zürich grundsätzlich kompetent war, die strittigen Auflagen mit der baurechtlichen Bewilligung zu verknüpfen. Im Rahmen des Planbegutachtungsverfahrens musste sie jedoch die arbeitsrechtlichen Aspekte dem zuständigen Gesundheits- und Umweltdepartement zur Stellungnahme unterbreiten. Ob dies geschah, kann den Entscheiden vom 23. Juni 2009 bzw. 23. November 2009 und 28. April 2010 nicht entnommen werden. Die Beantwortung der Frage, ob die kompensatorischen Massnahmen mit den genannten Entscheiden rechtsgenügend angeordnet wurden und sich die Beschwerdeführerin entsprechend deren Rechtskraft entgegenhalten lassen muss, kann aber offengelassen werden.

Der Beschwerdegegner ist Vollzugsbehörde für arbeitsrechtliche Vorschriften (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 996 f.). Er kann, sofern Vorschriften des Arbeitsgesetzes, einer diesbezüglichen Verordnung oder einer Verfügung nicht befolgt werden, den Fehlbaren darauf aufmerksam machen und die Einhaltung der nicht befolgten Vorschrift oder Verfügung verlangen (Art. 51 Abs. 1 ArG). Leistet der Fehlbare dem Verlangen keine Folge, so erlässt die zuständige Behörde eine entsprechende Verfügung verbunden mit der Strafandrohung des Art. 292 des Strafgesetzbuchs (SR 311.0; Art. 51 Abs. 2 ArG; vgl. ferner Roland Müller, Arbeitsgesetz, 7. A., Zürich 2009, Art. 6 N. 2). Der Beschwerdegegner ist damit – sofern das Arbeitsgesetz verletzt wird – ohne Weiteres kompetent, die angefochtenen kompensatorischen Massnahmen zu verfügen. Überdies kann er die in Art. 39 ArGV 3 vorgesehene Ausnahmebewilligung erteilen, welche im Einzelfall erlaubt, von den Vorschriften der Verordnung abzuweichen, dies jedoch nur, wenn der Arbeitgeber eine andere, ebenso wirksame Massnahme trifft oder die Durchführung der Vorschriften zu einer unverhältnismässigen Härte führen würde und die Ausnahme mit dem Schutz der Mitarbeitenden vereinbar ist (Art. 39 Abs. 1 ArGV 3).

4.

4.1 Nach Art. 6 Abs. 1 ArG ist der Arbeitgeber verpflichtet, zum Schutz der Gesundheit der Arbeitnehmenden alle Massnahmen zu treffen, die der Erfahrung nach notwendig, nach dem Stand der Technik möglich und den Verhältnissen des Betriebes angemessen sind; er hat im Weiteren die erforderlichen Massnahmen zum Schutze der persönlichen Integrität der Arbeitnehmenden vorzusehen (vgl. Art. 6 Abs. 4 ArG sowie Art. 2 Abs. 1 ArGV 3). Der Arbeitgeber hat insbesondere die betrieblichen Einrichtungen und den Arbeitsablauf so zu gestalten, dass Gesundheitsgefährdungen und Überbeanspruchungen der Arbeitnehmenden nach Möglichkeit vermieden werden (Art. 6 Abs. 2 ArG). Für den Gesundheits­schutz hat er die Arbeitnehmenden zur Mitwirkung heranzuziehen; diese sind wiederum verpflichtet, den Arbeitgeber in der Durchführung der Vorschriften über den Gesundheits­schutz zu unterstützen (Art. 6 Abs. 3 ArG).

4.2 Die Anforderungen an den Gesundheitsschutz werden in der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz konkretisiert. Nach Art. 15 Abs. 1 ArGV 3 müssen sämtliche Räume, Arbeitsplätze und Verkehrswege innerhalb und ausserhalb der Gebäude entsprechend ihrer Verwendung ausreichend natürlich oder künstlich beleuchtet sein. Räume ohne natürliche Beleuchtung dürfen gemäss Art. 15 Abs. 3 ArGV 3 nur dann als Arbeitsräume benützt werden, wenn durch besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass den Anforderungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist.

Von ständigen Arbeitsplätzen aus muss überdies die Sicht ins Freie vorhanden sein; in Räumen ohne Fassadenfenster sind ständige Arbeitsplätze wiederum nur zulässig, wenn durch besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass den Anforderungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist (Art. 24 Abs. 5 ArGV 3).

4.3

4.3.1 Nach Art. 38 ArGV 3 kann das Staatssekretariat für Wirtschaft des Weiteren Richtlinien über die Anforderungen der Gesundheitsvorsorge aufstellen (Abs. 1), wobei die Eidgenössische Arbeitskommission, die kantonalen Behörden, die Eidgenössische Koordi­nationskommission für Arbeitssicherheit sowie weitere interessierte Organisationen vor Erlass der Richtlinien anzuhören sind (Abs. 2). Diese Möglichkeit hat das Staatssekretariat für Wirtschaft mit der Wegleitung zu den Verordnungen 3 und 4 des Arbeitsgesetzes (Verordnung 4 zum Arbeitsgesetz vom 18. August 1993 [ArGV 4, 822.114]; nachfolgend Wegleitung, abrufbar unter www.seco.admin.ch/dokumentation/publikation/00009/ 00027/01625/index.html?lang=de) genützt.

Werden diese Richtlinien vom Arbeitgeber befolgt, wird vermutet, dass er seinen Verpflichtungen hinsichtlich der Gesundheitsvorsorge nachgekommen ist. Er kann diesen Verpflichtungen aber auch auf andere Weise nachkommen, wenn er nachweist, dass die Gesundheitsvorsorge gewährleistet ist (Art. 38 Abs. 3 ArGV 3; vgl. ferner Art. 39 ArGV 3).

4.3.2 In der genannten Wegleitung wird zu Art. 15 Abs. 3 ArGV 3 sowie zu Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 erläutert, dass Tageslicht für das Wohlbefinden wichtig sei und es den Tag-Nacht-Rhythmus direkt beeinflusse (vgl. Wegleitung, S. 315-4). Wenn in den Bauten eine natürliche Beleuchtung möglich sei, könne sich der Arbeitgeber daher nicht mit der Gewährleistung kompensatorischer Massnahmen begnügen (Wegleitung, S. 315-7). In besonderen Fällen sei es aber unvermeidlich, Arbeitsplätze in Lokalitäten ohne Fenster einzurichten. Dann seien besondere Massnahmen zu treffen, damit insgesamt die Anforderungen des Gesundheitsschutzes erfüllt seien und die Mängel in den Gebäulichkeiten des Arbeitgebers kompensiert würden (vgl. Wegleitung, S. 315-9).

Nebst baulichen Massnahmen seien organisatorische zur Kompensation des mangelnden Tageslichts denkbar. So könne die Rotation der Arbeitsplätze vorgesehen werden, bei welcher die Arbeitnehmenden einen Teil ihrer Arbeit an Arbeitsplätzen mit Tageslicht ausüben könnten (vgl. Wegleitung, S. 315-10 f., auch zum Folgenden). Überdies sei dem Mitspracherecht der Arbeitnehmenden hinsichtlich der Arbeitszeitgestaltung und der Pausenregelungen sowie bezüglich der Farbgebung, der Gestaltung, der Musikeinspielung, der Bilder und der Bepflanzung in den Arbeitsräumen in einem solchen Fall besonderes Gewicht beizumessen. Den Arbeitnehmenden seien des Weiteren vermehrt Pausen zu ge­wäh­ren. Diese kompensatorischen Pausen gingen zu Lasten des Arbeitgebers und müssten als Arbeitszeit eingestuft werden. Es sei daran erinnert, dass diese zusätzlichen Pausen nicht an die in Art. 15 ArG vorgeschriebenen Pausen angerechnet werden dürften. Diese zusätzlichen Pausen müssten auf mindestens 20 Minuten pro halben Tag festgesetzt, könnten aber auch aufgeteilt werden. Wenn der Weg bis zum Pausenlokal lang sei, beginne die Pause sodann erst beim Eintreffen im Pausenraum.

4.3.3 Die Wegleitung enthält des Weiteren spezielle Erläuterungen zu Verkaufslokalen (vgl. Wegleitung, S. 315-11, auch zum Folgenden), weil sich in diesem Bereich die Anzahl Arbeitsplätze ohne natürliche Beleuchtung vervielfacht habe (zum Beispiel in Grossverteilern, Einkaufszentren, Verkaufslokalen in Bahnhöfen, Flughäfen und Stadien). Die Dimensionen der Gebäulichkeiten und eine Belebung der Arbeit durch den direkten Kundenkontakt genügten aber nicht, um das Fehlen der natürlichen Beleuchtung aufzuwiegen. Verkaufsflächen (Warenhäuser und andere Geschäfte) müssten zumindest in den oberirdischen Räumen die Sicht ins Freie erlauben. Bei Verkaufslokalen ohne natürliche Beleuchtung seien die genannten kompensatorischen Massnahmen trotzdem umzusetzen.

4.3.4 In Zusammenarbeit mit den Vertretern des Detailhandels, dem Interkantonalen Verband für Arbeitnehmerschutz und dem Staatssekretariat für Wirtschaft wurde 2009 das Merkblatt Verkaufslokale erarbeitet. In den Erläuterungen hierzu wurden in einem Flussdiagramm Massnahmen aufgezeigt, welche zur Kompensation fehlenden Tageslichts zur Verfügung stünden, wobei bei Neubauten die baulichen Massnahmen prioritär umzusetzen seien. Das Flussdiagramm sei überdies zwingend von oben nach unten anzuwenden. Für Neu- und Umbauten bei Unterniveau-Situationen sieht das Merkblatt vor, dass im Rahmen baulicher Massnahmen die Kassenarbeitsplätze mit Sicht in den Mall-Bereich errichtet werden müssten und wenn möglich Oberlichter, Lichtschächte bzw. weitere Massnahmen der Tageslichtführung dienten. Des Weiteren sei ein heller Raum mit Fenstern, der die Sicht ins Freie erlaube, als Pausenraum vorzusehen. Wenn diese Massnahmen nicht umgesetzt würden, seien folgende organisatorische Massnahmen zu treffen:

Information an Betroffene über Bedeutung von Tageslicht;

Rotation zu Arbeitsplätzen mit Tageslicht;

bewilligtes, periodisches und bewusstes Tanken von Tageslicht und Sicht ins Freie (z.B. durch Aufsuchen von Kontaktfenster oder kurzer Aufenthalt draussen).

Dabei sei der erste Punkt zwingend zu erfüllen; die zweite und dritte Massnahme seien alternativ zwingend.

In einem Schreiben zum Merkblatt Verkaufslokale an die Vollzugsbehörden des Arbeitsgesetzes hielt das Staatssekretariat für Wirtschaft fest, dass bei der Erarbeitung des Merkblatts die besonderen Bedingungen der Verkaufsräume beim Vollzug gewisser Aspekte des Gesundheitsschutzes nach dem Arbeitsgesetz geklärt worden seien. Es sei darum gegangen, ein pragmatisches Konzept zu erarbeiten und die Vollzugspraxis zu vereinheitlichen. Dabei sei die Hauptzielsetzung, einen ausreichenden Lichteinfall und einen regelmässigen Kontakt mit der Aussenwelt sicherzustellen, nicht aus den Augen verloren worden. Wenngleich diese Lösungen den Arbeitgebern mehr Flexibilität geben würden, stellten sie weder die Grundlagen der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz noch die entsprechende Wegleitung in Frage. Das Merkblatt Verkaufslokale stelle eine Ergänzung zur Wegleitung dar und werde darin integriert.

5.

5.1 Bei der Wegleitung sowie dem Merkblatt Verkaufslokale handelt es sich um Verwaltungsverordnungen (vgl. BVGr, 7. Oktober 2009, B-738/2009, E. 5.4; Lukas Pfisterer, Verwaltungsverordnungen des Bundes, Lausanne 2007, S. 107 und 184). Dies sind generelle Dienstanweisungen, welche sich an untergeordnete Behörden oder Personen richten (BGE 128 I 167 E. 4.3 S. 171 mit Hinweisen; BGE 136 II 415 E. 1.1). Sie sollen eine einheitliche und rechtsgleiche Rechtsanwendung, Auslegung und Ermessensausübung sicherstellen (sogenannte vollzugslenkende Verwaltungsverordnung; vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 123 ff.; Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als Rechts­quellen des Verwaltungsrechts?, AJP 20/2011, S. 1159 ff. [je mit weiteren Hinweisen]; Felix Uhlmann/Iris Binder, Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung: Gedanken über Pechmarie, LeGes 2009/2, S. 151 ff., 152). Sie weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen selbständigen Regelungsgehalt auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (BGE 121 II 473 E. 2b; vgl. auch BVGr, 28. Februar 2007, B-2139/2006, E. 4.3). Allein die Möglichkeit, dass sich Verwaltungsverordnungen indirekt auch auf die Rechtsstellung Privater auswirken können, vermag an diesem Umstand nichts zu ändern (vgl. Egli, S. 1162). Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Ver­waltungsbehörden und nicht durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden – keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen; sie müssen sich direkt auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können (BGE 120 Ia 343 E. 2a). Gehen sie über den Zweck der vereinheitlichten Rechtsan­wendung hinaus und entfalten sie über die gesetzlichen Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger, so sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung der entsprechenden Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 415).

Verwaltungsverordnungen sind für den verwaltungsinternen Adressaten verbindlich (BGE 128 I 167 E. 4.2, 116 V 80 E. 7b, 115 V 4 E. 1b; Egli, S. 1161). Nicht verbindlich sind sie dagegen für die Justizbehörden, deren Aufgabe es ist, die Einhaltung von Verfassung und Gesetz im Einzelfall zu überprüfen. Auf eine Verwaltungsverordnung ist jedoch abzustellen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt (vgl. BGE 137 V 1 E. 5.2.3, 133 V 257 E. 3.2, 133 V 587 E. 6.1, 133 V 450 E. 2.2.4; VGr, 23. Januar 2008, SB.2007.00078, E. 3.7 – 16. Mai 2007, SB.2007.00002, E. 3.2 – 17. November 2005, VB.2005.00471, E. 2.2).

5.2 Kompensatorische Massnahmen im dargestellten Sinn, seien es bauliche oder organisatorische, sind gesetzlich vorgesehen (vgl. Art. 15 Abs. 3 und Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 sowie Art. 6 ArG). Wie diese Massnahmen im Detail auszusehen haben, kann jedoch weder dem Arbeitsgesetz noch den zugehörigen Verordnungen entnommen werden. Die Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz sieht deshalb vor, dass das Staatssekretariat für Wirtschaft Richtlinien erlassen kann, deren Einhaltung Gewähr für die genügende Berücksichtigung des Gesundheitsschutzes bieten soll. Die Wegleitung wie auch das Merkblatt Verkaufslokale konkretisieren die in Gesetz und Verordnung vorgesehenen Massnahmen dabei lediglich und begründen keine darüber hinausgehenden Rechte und Pflichten für Private. Die angeordneten Massnahmen können sich direkt auf ein (materielles) Gesetz stützen; sie kompensieren die ungenügenden Sicht- und Lichtverhältnisse, um so dem Gesundheitsschutz genügend Rechnung zu tragen, weshalb das Legalitätsprinzip nicht verletzt wird.

Obschon sich die Wegleitung nur an die Vollzugsbehörden des Arbeitsgesetzes richtet, hat sie eine mittelbare Wirkung auf die Arbeitgeber. Sie dient ihnen als Grundlage zur Erfüllung der Gesundheitsanforderungen. Die Arbeitgeber können ausserdem zur Einhaltung der darin genannten Massnahmen verpflichtet werden, wenn die Vollzugsbehörde gestützt auf sie eine Verfügung erlässt. Es wird dem Arbeitgeber überlassen, ob er die Wegleitung freiwillig einhält oder ihren Inhalt gestützt auf eine Verfügung beachten muss (vgl. Pfisterer, S. 184; Art. 51 ArG). Die mittelbare Wirkung auf Arbeitgeber vermag die Qualifizierung der Wegleitung bzw. des Merkblatts Ladenlokale jedoch nicht zu verändern.

6.

6.1 Voraussetzung für die (öffentlichrechtliche) Anordnung von Massnahmen zum Schutz der Arbeitnehmerenden ist das Bestehen eines praktischen Bedürfnisses. Die Massnahmen müssen überdies dem aktuellen Stand der Technik entsprechen und angesichts der Eigenheiten eines Betriebes verhältnismässig sein (vgl. BGE 132 III 257 E. 5.4.4). Ob die letztgenannte Voraussetzung gegeben ist, beurteilt sich nach Art und Grösse des Betriebes einerseits und dem Ausmass der Risiken andererseits. Die auferlegten Massnahmen müssen für den Betrieb wirtschaftlich tragbar sein und deren Kosten in einem vernünftigen Verhältnis zu deren Wirksamkeit stehen, wobei aber dem Gesundheitsschutz stets erste Priorität zukommt (Hans-Ulrich Scheidegger/Christine Pitteloud in: Thomas Geiser/Adrian von Kaenel/Rémy Wyler [Hrsg.], Arbeitsgesetz, Bern 2005, Art. 6 ArG N. 15 und 19).

6.2 Die Beschwerdeführerin gewährt nach eigenen Angaben anstelle von zusätzlichen 20 Minuten Pause pro Halbtag ein gelegentliches Tanken von Tageslicht, wenn die einzelnen Mitarbeitenden einen entsprechenden Bedarf anmelden. Die Beschwerdeführerin hat ihre Mitarbeitenden hierzu dahingehend informiert, dass ein solches Tanken von Tageslicht nicht länger als fünf Minuten dauern solle. Sie setzt damit die in den Bauentscheiden genannten und vom Beschwerdegegner verfügten Kompensationsmassnahmen nicht um. Ob die Massnahmen der Beschwerdeführerin mit den zusätzlichen Pausen vergleichbar sind, ist insofern nicht entscheidend, als Art. 38 Abs. 3 ArGV 3 die Situation erfasst, wo noch keine Anordnung der Vollzugsorgane vorliegt. Die Beschwerdeführerin kann nicht selbst bestimmen, wie sie dem Gesundheitsschutz ihrer Mitarbeitenden genügend Rechnung trägt, sofern sich die Anordnung der Vollzugsorgane als rechtmässig erweist.

6.3

6.3.1 Werden ausnahmsweise ständige Arbeitsplätze ohne Tageslicht und ohne Sicht ins Freie für zulässig erachtet, hat der Arbeitgeber mittels baulicher oder organisatorischer Massnahmen das Fehlen der beiden und die damit verbundenen gesundheitlichen Nachteile auszugleichen. Die Arbeitsräume der Beschwerdeführerin sind solche ständigen Arbeitsplätze ohne Tageslicht und ohne Sicht ins Freie. Sie befinden sich im Untergeschoss des Hauptbahnhofs Zürich, wo weder Sicht ins Frei noch sonst Kontakt mit Tageslicht möglich ist. Überdies ist auch keine Rotation mit Arbeitsplätzen mit ausreichenden Lichtverhältnissen möglich.

6.3.2 Die vom Beschwerdegegner angeordneten zusätzlichen Pausen von 20 Minuten pro Halbtag stellen eine geeignete Massnahme dar, um die ungenügenden Lichtverhältnisse auszugleichen, ist es den Mitarbeitenden doch in diesen Pausen möglich, sich an einem Ort mit Sicht ins Freie und insbesondere mit Tageslicht aufzuhalten. Denn obschon die Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin häufig Kontakt mit Kunden pflegen und ihnen – zumindest an den Kassenarbeitsplätzen – die Sicht in den Mall-Bereich gewährt wird, vermag dies die fehlende Sicht ins Freie nicht zu kompensieren, insbesondere weil sie auch dort nicht wahrnehmen können, wie es sich mit der Tageslichtsituation verhält. Zusätzliche Pausen zum Ausgleich der nicht vorhandenen natürlichen Belichtung sind denn auch in der Wegleitung genannt, von welcher nicht ohne Not abgewichen werden soll. Die Tauglichkeit zusätzlicher Pausen kann daher als notorisch bezeichnet werden. Ob diese aufgeteilt werden oder nicht, spielt dabei wohl keine entscheidende Rolle, solange die Zeit von 20 Minuten pro Halbtag am Tageslicht eingehalten wird.

6.3.3 Das Tageslicht-Tanken, welches im Merkblatt Verkaufslokale vorgesehen ist, kann – zumindest wenn die Dauer nicht wesentlich von den 20 Minuten pro Halbtag abweicht – wohl als gleichwertige Massnahme angesehen werden. Wesentlich erscheint dabei aber, dass das Gewähren der zusätzlichen Pausen oder des Tageslicht-Tankens nicht – wie bei der Beschwerdeführerin – vom Ersuchen der Mitarbeitenden abhängig gemacht wird. So kann auch das Merkblatt Verkaufslokale nicht verstanden werden. Die Hemmung, nach solchen Auszeiten zu verlangen, würde dazu führen, dass sie nicht bezogen würden. Dies ist nicht im Sinn des Gesundheitsschutzes. Zur Lösung der Beschwerdeführerin ist sodann anzumerken, dass es Mitarbeitenden kaum möglich ist, akut einen Mangel an Tageslicht festzustellen – das Arbeiten ohne Tageslicht erweist sich vielmehr längerfristig als gesundheitsgefährdend.

Nach dem Gesagten müssen das Tanken von Tageslicht und der Blick ins Freie im Arbeitsalltag der Mitarbeitenden fix vorgesehen sein, also vom Arbeitgeber entsprechend angeordnet und darüber informiert werden. Die von der Beschwerdeführerin gewählte Lösung vermag den Ansprüchen des Arbeitsgesetzes daher nicht zu genügen.

6.3.4 In der beschwerdegegnerischen Verfügung wird nicht festgehalten, dass die zusätzlichen Pausen pro Halbtag nicht aufgeteilt werden dürften, weshalb sich die Anordnung auch nicht in Widerspruch zum Merkblatt Verkaufslokale setzt. Die im Merkblatt – an welches das Verwaltungsgericht nicht gebunden ist – genannten Massnahmen erweisen sich nur als tauglich, wenn das Tanken von Tageslicht nicht vom Ersuchen der Arbeitnehmenden abhängig gemacht wird. Überdies muss es in ähnlichem zeitlichem Umfang gewährt werden wie die zusätzlichen Pausen von 20 Minuten pro Halbtag, ist doch nicht nachvollziehbar, weshalb kurze Pausen in zeitlich geringerem Umfang dem Gesundheitsschutz im gleichen Mass Rechnung tragen könnten. Es sei sodann darauf hingewiesen, dass die Pausen oder das Tageslicht-Tanken (zumindest bei einem weiten Weg dafür) ihren Zweck erst ab dann erfüllen können, wenn man sich am Tageslicht oder in einem Raum mit Sicht ins Freie befindet.

6.4 Dass die zusätzlichen Pausen entgeltlich zu sein haben, ergibt sich aus der systematischen Auslegung des Gesetzes. Der Gesundheitsschutz ist Sache des Arbeitgebers und geht zu dessen Lasten. Aus Gründen des Gesundheitsschutzes sind Arbeitsplätze ohne Tageslicht grundsätzlich nicht zulässig. Lediglich, wenn durch bauliche oder organisatorische Kompensationsmassnahmen dem Gesundheitsschutz in andere Weise genügend Rechnung getragen wird, können solche Arbeitsplätze ausnahmsweise bewilligt werden. Dabei können bauliche und organisatorische Massnahmen einzeln oder in Kombination notwendig sein. Dass die Kosten für bauliche Massnahmen dabei nicht den Arbeitnehmenden auferlegt werden können, erscheint klar. Aus den gleichen Überlegungen kann es auch nicht angehen, dass ein Arbeitgeber die wirtschaftlichen Auswirkungen einer organisatorischen Kompensationsmassnahme auf die Arbeitnehmenden überwälzt. Als Instrument des Gesundheitsschutzes haben kompensatorische Massnahmen zu Lasten des Arbeitgebers zu gehen.

Die Entgeltlichkeit der zusätzlichen Pausen steht sodann nicht im Widerspruch mit dem Merkblatt Verkaufslokale, welches eine solche zwar nicht vorsieht, aber die Wegleitung, worin die Entgeltlichkeit vorgesehen ist, auch lediglich ergänzt und nicht ersetzt.

Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin wirkten sich zwingend einzuziehende, zusätzliche Pausen, die nicht entschädigt würden, zu Lasten der Arbeit­nehmenden aus, indem sich deren Präsenzzeit am Arbeitsplatz faktisch verlängern würde. Da die zusätzlichen Pausen dadurch zumindest subjektiv wohl nicht als positiv empfunden würden, bestünde die Gefahr, dass die Arbeitnehmenden versuchen würden, sie nicht zu beziehen bzw. an den Beginn oder das Ende des Arbeitstages zu legen. Würden die zusätzlichen Pausen nicht bezahlt, wäre daher deren Tauglichkeit als kompensatorische Massnahme in Frage gestellt.

6.5 Die vorgesehenen kompensatorischen Massnahmen erscheinen vorliegend für die Beschwerdeführerin durchaus auch als wirtschaftlich tragbar, zieht sie doch auch die Vorteile daraus, dass sie im Untergeschoss des Hauptbahnhofs Zürich einen Lebensmittelladen sowie einen Take-away betreiben kann.

6.6 Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass es sich bei den durch den Beschwerdegegner angeordneten zusätzlichen und entgeltlichen Pausen von 20 Minuten pro Halbtag, welche in einem Pausenraum mit Sicht ins Freie verbracht werden können müssen, um eine geeignete und verhältnismässige Massnahme handelt, welche die Nachteile der ständigen Arbeitsplätzen ohne Tageslicht und ohne Sicht ins Freie auszugleichen vermag. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

7.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und kann diese keine Parteientschädigung erhalten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdeführerin führte im vorliegenden Verfahren aus, die zusätzlichen, entgeltlichen Pausen würden für sie mit Blick auf die Ladenlokalitäten von ShopVille-RailCity zusätzliche Kosten im Umfang von mindestens Fr. 750'000.- pro Jahr verursachen. Das Streitinteresse ist daher als gross zu bezeichnen, weshalb sich eine Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 12'000.- rechtfertigt (vgl. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (LS 175.252).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 12'180.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, einzureichen.

6. Mitteilung an …