Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2013.00087
Urteil
der 3. Kammer
vom 8. Mai 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
Dr. med. A,vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kantonsärztlicher Dienst,
Beschwerdegegner,
betreffend Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit,
hat sich ergeben:
I.
Dr. med. A ersuchte den Kantonsärztlichen Dienst Zürich am 3. Dezember 2009 um Bewilligung der selbständigen Berufsausübung als Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie. Am 10. Dezember 2009 verhaftete die Staatsanwaltschaft IV des Kantons Zürich A und leitete eine Strafuntersuchung gegen sie wegen Freiheitsberaubung, Entführung und Erschleichung einer Falschbeurkundung, begangen ab Oktober 2009, ein. A verblieb bis im April 2010 in Untersuchungshaft. Ohne Kenntnis dieser Umstände erteilte der Kantonsärztliche Dienst A mit Verfügung vom 25. Mai 2010 die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung bzw. zur Weiterführung einer bestehenden Praxis zusammen mit einem anderen Arzt.
Der Kantonsärztliche Dienst erfuhr von der Strafuntersuchung im September 2010. Aufgrund der von A eingestandenen Tathandlungen und weil sie die laufende Strafuntersuchung im Zulassungsverfahren verschwiegen hatte, entzog ihr der Kantonsärztliche Dienst die Praxisbewilligung mit Verfügung vom 7. Dezember 2010 mangels Vertrauenswürdigkeit.
II.
Mit einem dagegen erhobenen Rekurs beantragte A die Aufhebung des Bewilligungsentzugs, eventuell die Sistierung des Verfahrens und subeventuell die Anordnung einer Supervision oder einer anderen geeigneten Auflage als Ersatzmassnahme. Die Gesundheitsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 20. Dezember 2012 ab.
III.
A wandte sich am 1. Februar 2013 gegen den Rekursentscheid an das Verwaltungsgericht und beantragte, dieser sei aufzuheben, eventuell sei eine Supervision oder eine andere geeignete Ersatzmassnahme anzuordnen und subeventuell sei eine Übergangsfrist von sechs Monaten anzusetzen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gesundheitsdirektion. Der Kantonsärztliche Dienst beantragte am 8. Februar 2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; die Gesundheitsdirektion schloss am 12. Februar 2013 ebenfalls auf Beschwerdeabweisung. Die Beschwerdeführerin verzichtete am 25. Februar 2013 auf eine Replik.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
1.2 Mit Inkrafttreten der VRG-Revision vom 22. März 2010 ist das innerkantonale Anfechtungsverfahren betreffend die Bewilligung zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege geändert worden. Das Verwaltungsgericht tritt damit anders als in früheren Fällen erst als zweite Rechtsmittelinstanz in Funktion und ist daher im Beschwerdeverfahren neu auf die Rechts- und Sachverhaltskontrolle gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG beschränkt. Eine Ermessensüberprüfung findet damit nicht mehr statt.
2.
Die Berufsausübung selbständiger Ärztinnen und Ärzte wird im Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (MedBG) geregelt. Die selbständige Berufsausübung untersteht einer kantonalen Bewilligungspflicht (Art. 34 MedBG). Die Bewilligung wird nach Art. 36 Abs. 1 MedBG erteilt, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a) und vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b). Die Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, auf Grund derer sie hätte verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG). Mit diesen Bestimmungen wird den Kantonen vorgegeben, neben fachlichen auch die persönlichen Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung zu prüfen. Da sich diese Voraussetzungen in ihrem zentralen Gehalt mit der bisherigen Zürcher Regelung von Art. 8 Abs. 1 des alten Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (aGesG) decken, können sie auch nach der bisherigen kantonalen Praxis und Rechtsprechung ausgelegt werden (Martin Brunnschweiler, Bewilligungspflicht und Bewilligungserteilung, in: René Schaffhauser/Ueli Kieser/Tomas Poledna, Hrsg., Das neue Medizinalberufegesetz (MedBG), St. Gallen 2008, S. 57 ff., S. 71 f.).
Vertrauenswürdig im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen guten Leumund verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005 173 ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten (BGr, 14. Juli 2009, 2C_68/2009, E. 2.3). An die Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit dient, sind hohe Anforderungen zu stellen (BGr, 10. Januar 2007, 2P.231/2006, E. 9.2; 14. Juli 2009, 2C_68/2009, E. 2.3). Die Vertrauenswürdigkeit besteht nicht nur im Verhältnis zwischen Arzt und Patient, sondern auch zwischen Arzt und Behörde (BGr, 24. Juni 2008, 2C_191/2008, E. 5.2). Dieses Vertrauens erweist sich ein Arzt dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird. Daneben muss die Behörde die Gewissheit haben, dass sich der praktizierende Arzt an die Gesundheitsgesetzgebung und an ihre Entscheide, insbesondere auch an diejenigen der Aufsichtsbehörde, hält (VGr, 30. September 2004, VB.2004.00097 E. 2.2).
3.
Der Sachverhalt, der im Rekursentscheid ausführlich dargestellt wird (E. 5, 7 und 8a, 8c und 9) und der für den Entzug der Praxisbewilligung ausschlaggebend war, ist unbestritten und durch die Akten erstellt. Diesbezüglich kann daher auf den Rekursentscheid verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).
4.
Die Gesundheitsdirektion beurteilte die von der Beschwerdeführerin zusammen mit ihrem Ehemann begangenen Freiheitsberaubung und Entführung als schwer, skrupellos und menschenverachtend. Auch wenn die Tat ohne direkten Zusammenhang mit der Berufsausübung stehe, führe diese für die Beschwerdeführerin zu einem schlechten Leumund und zum Verlust jeglicher Vertrauenswürdigkeit. Diese sei ihr aber auch wegen der Erschleichung des falschen Eintrags im Zivilstandsregister sowie verschiedener (nicht zur Anklage gehörender) Fälschungen anderer Dokumente abzusprechen, zumal ihre berufliche Tätigkeit das Erstellen von Attesten und Urkunden erlaube und auch erfordere. Schliesslich habe die Beschwerdeführerin auch das Vertrauensverhältnis zum Beschwerdegegner missbraucht, indem sie im laufenden Bewilligungsverfahren bewusst nicht über die Strafuntersuchung informiert und sogar unwahre Angaben bezüglich nachgereichter Unterlagen gemacht habe, die sie während der Untersuchungshaft gar nicht habe verschicken können. Hätte der Beschwerdegegner bei Bewilligungserteilung Kenntnis aller relevanten Tatsachen gehabt, so hätte er die Bewilligung verweigert. Fraglich sei zudem, ob die Beschwerdeführerin die psychischen Bewilligungsvoraussetzungen erfülle, da ihr im Strafverfahren eine histrionische Persönlichkeitsstörung und eine komplexe posttraumatische Belastungsstörung attestiert worden seien. Dies könne aber offen bleiben.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin beklagt vorab, dass der Beschwerdegegner entgegen ihrem Sistierungsantrag das Strafverfahren nicht abgewartet habe. Der Vorwurf ist unbegründet, denn der Beschwerdegegner konnte unabhängig von einer strafrechtlichen Beurteilung der Tathandlungen gestützt auf den von der Beschwerdeführerin eingestandenen Sachverhalt über die Frage der Vertrauenswürdigkeit entscheiden. Der Schuldspruch ist im Übrigen mittlerweile rechtskräftig, offen ist allerdings noch das Strafmass, nachdem das Bundesgericht die vom Obergericht ausgefällte Strafe gegen die Beschwerdeführer als zu milde aufgehoben hat (vgl. BGr, 5. Februar 2013, 6B_454/2012).
5.2 Weiter beanstandet die Beschwerdeführerin, dass die Vorinstanz nicht selber abgeklärt habe, ob die Beschwerdeführerin ihre berufliche Tätigkeit ohne Einschränkungen ausüben könne bzw. ob dadurch Patienten gefährdet würden. Sie habe auch die fachärztlichen Berichte nicht gewürdigt.
Beide Vorwürfe sind unbegründet. Aufgrund des im Strafverfahren erstellten Sachverhalts und des Verhaltens der Beschwerdeführerin im Bewilligungsverfahren durften die Vorinstanzen auf Charaktereigenschaften der Beschwerdeführerin schliessen und diese an der erforderlichen Vertrauenswürdigkeit messen. Dabei hat die Rekursinstanz durchaus auch die von der Beschwerdeführerin eingereichten Berichte ihres ehemaligen Praxispartners und ihrer Psychotherapeuten gewürdigt.
5.3 Zu Unrecht wendet die Beschwerdeführerin sodann ein, Handlungen im privaten Bereich und ohne konkreten Bezug zur Berufstätigkeit dürften nicht zum Verlust der Vertrauenswürdigkeit führen. Zutreffend ist vielmehr, dass auch solche Handlungen berufsrelevant sein können, wenn sie nämlich geeignet sind, das Vertrauen in eine sorgfältige Berufsausübung zu erschüttern. Dies gilt unabhängig davon, dass Bewilligungsentzüge in der Gerichtspraxis oftmals Folge eigentlicher Berufspflichtverletzungen sein mögen.
Die Vorinstanz hat erwogen, die berufliche Relevanz bemesse sich einerseits nach der Schwere der Tat und andererseits nach dem Zusammenhang mit der Berufsausübung, weshalb schwere Straftaten auch dann berufsrelevant seien, wenn sie keinerlei Zusammenhang mit der Berufsausübung hätten. Diese letzte Formulierung mag zwar etwas ungeschickt sein, wie dies der Beschwerdeführer rügt, denn die Relevanz einer Tathandlung beinhaltet ja gerade zwangsläufig deren Bedeutung in einem bestimmten Zusammenhang. Die Überlegung wird aber ohne weiteres nachvollziehbar, wenn sie so verstanden wird, dass bei besonders schweren Taten auch solche ausserhalb der Berufstätigkeit als berufsrelevant gelten können. Die Vorinstanz verkannte jedenfalls nicht, dass die Beschwerdeführerin die ihr vorgeworfenen Handlungen nicht aus Anlass der Berufsausübung beging.
Bei ihrer Einschätzung hat die Vorinstanz sodann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch nicht etwa die Frage der Vertrauenswürdigkeit mit den Begriffen von Moral, Anstand und ehrbarem Verhalten vermengt, sondern die festgestellte egoistische Konzentration auf eigene Wünsche und Wertvorstellungen, das skrupellose und menschenverachtende Vorgehen und den nicht nachvollziehbaren Verstoss gegen grundlegende Werte der Gesellschaftsordnung in zulässiger Weise den berechtigten Erwartungen von Patienten gegenübergestellt.
5.4 Die Vorinstanz verneinte die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin gegenüber ihren Patienten zu Recht aufgrund der Schwere und Skrupellosigkeit ihrer Tat. Dabei hilft es der Beschwerdeführerin nicht, dass ihre bisherige berufliche Tätigkeit inklusive der selbständigen Tätigkeit seit Bewilligungserteilung erfolgreich war und von verschiedenen Fachärzten auch positiv beurteilt wird. Mit ihrer Tat und dem übrigen Verhalten zeigte die Beschwerdeführerin, dass sie in der Lage ist, die Bedürfnisse anderer Menschen im Dienste einer bestimmten Idee vollständig zu ignorieren und sich mit allen Mitteln darüber hinweg zu setzen. Dabei hat sie nicht nur die Bedürfnisse des entführten Babys sowie von dessen Mutter und Verwandten, sondern auch diejenigen ihrer eigenen Familie und insbesondere der beiden unter ihrer Verantwortung stehenden leiblichen Kinder grob missachtet. Es besteht keine genügende Gewähr dafür, dass sie ein ähnlich egoistisches und verantwortungsloses Verhalten nicht auch innerhalb einer professionellen therapeutischen Beziehung an den Tag legen könnte. Gerade in ihrem Fachbereich der Psychiatrie kann sie als Therapeutin in eine schwierige Konfliktsituation geraten, auch wenn sie ihre Arbeit nach Einschätzung ihres Therapeuten normalerweise eher als konfliktfreien Raum erlebt.
Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Einschätzung zu Unrecht mit dem Hinweis auf den Strafentscheid des Obergerichts zur Rückfallgefahr. Diese für die Frage des bedingten Strafvollzugs massgebenden Erwägungen beschränken sich auf eine Einschätzung erneuter Straffälligkeit der Beschwerdeführerin, während es im vorliegenden Zusammenhang allein um die Gefahr einer allenfalls sorgfaltswidrigen Berufsausübung, die ihrerseits nicht strafbar sein muss, geht. Hier genügt zudem bereits die abstrakte Gefahr eines patientenschädigenden Verhaltens, um der Beschwerdeführerin die Vertrauenswürdigkeit abzusprechen (VGr, 5. November 2009, VB.2009.00260 E. 5.3).
5.5 Auch in der Frage der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin im Verhältnis zu den Behörden des Gesundheitswesens kann sich das Verwaltungsgericht der Einschätzung der Vorinstanz anschliessen. Die Beschwerdeführerin konzentriert ihre Kritik in diesem Punkt ausschliesslich darauf, dass sie im Verfahren um Erteilung der Praxisbewilligung keine Pflicht zur Selbstanzeige treffe und ihr keine Unwahrheit betreffend Nachreichung von Unterlagen nachgewiesen werden könne. Diese Umstände sind freilich im gesamten Zusammenhang absolut marginal und bedürfen an dieser Stelle keiner weiteren Auseinandersetzung. Die wesentlichen Elemente des der Beschwerdeführerin hier vorgeworfenen Verhaltens sind vielmehr die gesamten Vorwürfe bezüglich ihres Aussageverhaltens in der Strafuntersuchung, wo sie während Wochen mit diversen bis ins Detail erfundenen Geschichten, Personen und Organisationen ihre Tat zu verschleiern suchte. Ganz besonders ins Gewicht fallen sodann ihre verschiedenen Machenschaften betreffend Urkundenfälschungen und Falschbeurkundungen, dies auch, soweit sie nicht zur Anklage erhoben wurden. Damit offenbarte die Beschwerdeführerin eine bemerkenswerte Geringschätzung gegenüber verschiedenen Behörden, nicht nur solchen in Rumänien, dessen Regime für die Beschwerdeführerin mit traumatischen Kindheitserinnerungen verbunden sein mag, sondern auch gegenüber solchen in der Schweiz. Vollkommen zu Recht wies die Vorinstanz in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Beschwerdeführerin als Ärztin Rezepte, Arztzeugnisse und Gutachten zuhanden Privater und behördlicher Stellen ausstellen müsse und keine Gewähr dafür biete, die Behörden dabei nicht erneut im Dienste einer eigenen höheren Moral zu täuschen.
Die Voraussetzungen für den Entzug der Praxisbewilligung gemäss Art. 38 MedBG waren demnach erfüllt.
6.
Der Beschwerdeführerin wurde die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit entzogen. Ihre Berufsausübung als unselbständig erwerbende Ärztin steht dagegen nicht in Frage und wird als solche auch nicht vom MedBG erfasst. Dennoch hindert der Bewilligungsentzug die Beschwerdeführerin in der Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und schränkt sie damit in ihrer Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV ein. Diese Grundrechtsbeschränkung muss nicht nur auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, sondern auch durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und zudem verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 1 bis 3 BV).
6.1 Das öffentliche Interesse am Bewilligungsentzug ist ohne Weiteres zu bejahen. Die Vertrauenswürdigkeit als Voraussetzung der Bewilligungserteilung dient dem Interesse der öffentlichen Gesundheit (vgl. Art. 1 MedBG), welche nicht nur die individuelle Gesundheit des einzelnen Patienten, sondern die Gesundheit der gesamten Bevölkerung umfasst (vgl. Boris Etter, Medizinalberufegesetz MedBG, Bern 2006, S. 9 mit Hinweisen). Dazu gehört demnach sowohl die Gewährleistung des Patientenschutzes im engeren Sinn, wobei die Patienten selber Anspruch auf Schutz ihres Rechts auf Leben sowie körperliche und geistige Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 1 und 2 BV) haben, als auch das Interesse an einer optimalen Gesundheitsversorgung in einem funktionierenden Gesundheitssystems.
6.2 Der Entzug der Praxisbewilligung ist sodann ohne weiteres dazu geeignet, um die Patienten und die Öffentlichkeit vor einer unsorgfältigen selbständigen Berufsausübung der Beschwerdeführerin zu schützen.
Sie ist auch erforderlich, um das angestrebte Ziel einer qualitativ hochstehenden Gesundheitsversorgung zu gewährleisten. Insbesondere kann mit milderen Massnahmen, wie sie die Beschwerdeführerin verlangt, nicht die gleiche Sicherheit erlangt werden. Die Verpflichtung zu einer engmaschigen Supervision könnte kaum vor einem sorgfaltswidrigen Verhalten der Beschwerdeführerin schützen. Die Supervision soll nämlich in erster Linie der Fachärztin selber helfen, ihre therapeutische Arbeit zu reflektieren und zu verbessern, ist aber kein geeignetes Instrument, um deren Praxisführung generell zu beaufsichtigen und zu kontrollieren. Zudem könnte die Beschwerdeführerin mit ihrer beachtlichen Fähigkeit, eigenes Verhalten mit erfundenen Geschichten zu verschleiern, eine derartige Kontrolle jederzeit leicht unterlaufen. Auch Einschränkungen bezüglich der Art der Patienten oder der Medikamentenverschreibung können nicht vor möglichem Fehlverhalten der Beschwerdeführerin schützen, da ihre Vertrauenswürdigkeit keineswegs nur gegenüber einer bestimmten Patientengruppe oder bezüglich bestimmter ärztlicher Leistungen herabgesetzt ist.
In Abwägung der im Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen erweist sich der Bewilligungsentzug auch ohne Weiteres als zumutbar. Hier gilt es zu beachten, dass die Frage der Zumutbarkeit vorliegend im Gegensatz zu anderen Fällen des Bewilligungsentzugs nach den Kriterien einer Erstbewilligungsverweigerung zu entscheiden ist. Wären dem Kantonsärztlichen Dienst nämlich die gegen die Beschwerdeführerin erhobenen Tatvorwürfe schon am 25. Mai 2010 bekannt gewesen, so hätte er das Bewilligungsverfahren vorerst sistiert und die Bewilligung nach Kenntnis des eingestandenen Sachverhalts verweigert. Wenn die Beschwerdeführerin es unterliess, die Bewilligungsbehörde von der gegen sie erhobenen Strafuntersuchung in Kenntnis zu setzen, so kann sie weder auf die erteilte Bewilligung vertrauen noch aus der gestützt darauf aufgenommenen Berufstätigkeit etwas zu ihren Gunsten ableiten. Insofern kommt es auch nicht in Frage, der Beschwerdeführerin eine Übergangsfrist von 6 Monaten für die Aufgabe ihrer selbständigen Tätigkeit zu gewähren, wie sie dies subeventualiter verlangt.
7.
Bei diesen Ausgang des Beschwerdeverfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Parteientschädigung steht ihr damit nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 4'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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